Con elementos para formular Políticas Públicas sobre la materia. Municipios referentes: Managua, Masaya y Nagarote

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2 La COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN TRANSPORTE Con elementos para formular Políticas Públicas sobre la materia Municipios referentes: Managua, Masaya y Nagarote

3 AMUNIC e INIFOM Directora de la colección: Autor: Revisión para edición: Edición al cuidado de: Fotografías: Diseño y Diagramación: Impresión: Elsa Isabel Guerrero Asesora Técnica Principal APDEL DANIDA Arq. Roberto Amoretti Villavicencio Ing. José Luis Martínez Picado Servicios Municipales, INIFOM Nina Lucía Monje María Amanda Martínez María Amanda Martínez INPASA 500 ejemplares Managua, Nicaragua Diciembre 2004 Nota Aclaratoria: El estudio que sustenta el presente trabajo de consultoría para el Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Municipal en Nicaragua PRODEMU-DANIDA sobre La Coordinación Interinstitucional en Transporte, fue realizado en el primer semestre del año 2003 cuando el marco jurídico no contaba con importantes leyes que se han venido aprobando, desde entonces. Esto es importante tenerlo presente para comprender y aprovechar mejor los aportes de dicho estudio en su mayoría vigentes en el 2004-, con relación al contexto en que se levantó y analizó la información.

4 Índice Presentación 4 Agradecimientos 6 Siglas Usadas 7 Introducción 11 Capítulo 1 Marco Legal de Actuación para la Coordinación Interinstitucional Marco Jurídico 1.2 Marco Institucional 1.3 Instancias de Coordinación Capítulo 2 Caracterización General de la Problemática en la Prestación del Servicio de Transporte Intramunicipal El transporte y su relación con el sistema vial 2.2 La Coordinación Interinstitucional en los Municipios de Managua, Masaya y Nagarote, sobre transporte intramunicipal Capítulo 3 Elementos para la formulación de una Política Pública de Transporte, con énfasis en la Coordinación Interinstitucional Elementos generales para la coordinación interinstitucional de servicios públicos 3.2 Elementos para la coordinación interinstitucional del transporte Conclusiones Generales 65 Bibliografía Consultada 71 Anexos 73 Anexo A Memoria Resumen de las Consultas para Validar Propuesta con AMUNIC, INIFOM, Alcaldía de Managua, Alcaldía de Masaya y Alcaldía de Nagarote Anexo B Propuesta Metodológica para el Foro Multisectorial Gubernamental sobre Coordinación Interinstitucional en el Servicio de Transporte Intramunicipal

5 Presentación En el marco de la cooperación de la Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA), a través del Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Municipal en Nicaragua (PRODEMU), en coordinación con la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC) y el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM), en el año 2003 se elaboró el presente estudio que hoy con el Programa de Apoyo al Proceso de 4 Descentralización y Desarrollo Local en Nicaragua (APDEL), tenemos el gusto de compartir con quienes trabajamos en el sector municipal de Nicaragua, este documento que sintetiza experiencias y aporta elementos para la formulación de políticas públicas en materia de transporte, con particular énfasis para la efectividad de la coordinación interinstitucional. Este documento es una contribución al fortalecimiento de la competencia de los gobiernos municipales en la prestación del servicio de transporte intramunicipal, una competencia concurrente entre el nivel central y el municipal. El servicio de transporte intramunicipal, acompañado del de vialidad tanto urbana como rural, para el caso del transporte terrestre, es el servicio que facilita la integración social y económica

6 de las comunidades que son parte de determinada jurisdicción municipal, al mismo tiempo que las articula con el sistema de transporte nacional e internacional. La seguridad de pasajeros y carga entre diferentes puntos de origen y destino es un factor clave en la prestación de este importante servicio, en sus diferentes modalidades y medios. La mayor calidad y cobertura posibles, con enfoque de complementariedad y sostenibilidad en la prestación del servicio, son los principales resultados que se esperan de una efectiva coordinación interinstitucional en donde cada actor-institución asuma y cumpla con el papel que le corresponde, buscando la mejor integración de esfuerzos, racionalizando recursos y logrando la integralidad en los resultados que se buscan y comparten. Estamos seguros que a través de una efectiva coordinación interinstitucional se puede lograr esa necesaria racionalización de recursos y esfuerzos, tanto nacionales como de la cooperación internacional, con efecto sinergia para una mayor incidencia en los resultados que se esperan. 5 Walter René Pérez Gutiérrez Presidente Ejecutivo, INIFOM

7 Agradecimientos El presente trabajo ha sido posible gracias a la valiosa disposición de los señores Alcaldes de Managua, Masaya y Nagarote, Señores Herty Lewites, Carlos Ivan Hüeck y Juan Gabriel Hernández, respectivamente. Destaca la colaboración de las siguientes personas, instituciones y proyectos: 6 Lic. Martha Argüello García, Oficial de Programa PRODEMU-DANIDA Lic. Venancio Guerrero Roa, Oficial de Reestructuración Institucional UCRESEP Lic. Claudia Guadamuz, Directora de Gabinete CONPES Lic. Ana Soledad Román, Asesora ST-CSD Lic. Blanca Ruiz, Secretaria ST-CSD Lic. Manuel Obregón Sánchez, Asesor de Gabinete SECEP Lic. Margarita Rodríguez, Coordinadora de Programación SNIP-SECEP Ing. Alberto Moreno Villegas, Director de Operaciones DGTT/ MTI Lic. Juan José Úbeda Herrera, Director IRTRAMMA Sr. Bernardo Silva Palacios, Delegado Responsable de Transporte Intramunicipal Alcaldía de Masaya Lic. Rudy López Quintana, Asesor Legal Alcaldía de Masaya Lic. Humberto Álvarez Camping, Responsable de Administración Tributaria y Transporte Intramunicipal Alcaldía de Nagarote Con el valioso aporte de este equipo, el presente documento incorpora avances que desde otras instancias se están haciendo en el campo de la descentralización y la modernización de la administración pública, orientados en esta ocasión al tema de la coordinación interinstitucional.

8 siglas usadas APDEL-DANIDA Programa de Apoyo al Proceso de Descentralización y Desarrollo Local en Nicaragua-Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional AT CDM CM CAM CAS CIS CMPMAD CODE CONADES CONPES CR CSE DGA DGTT EN EPN FADES-FINNIDA FODA GM GPS GR INATEC INEC INETER INIFOM INPYME Asistencia Técnica Comité de Desarrollo Municipal (integración del área urbana y el área rural) Concejo Municipal, órgano deliberativo del Gobierno Municipal Comisión Ambiental Municipal Comisión de Asuntos Socioculturales Comisión de Infraestructura y Servicios del CDM Comité Municipal de Prevención Mitigación y Atención de Desastres Centro de Operaciones de Desastres Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Consejo Nacional de Planificación Económica y Social Consejo Regional (de las Regiones Autónomas del Atlántico de Nicaragua) Consejo Supremo Electoral Dirección General del Ambiente de MARENA Dirección General de Transporte Terrestre del MTI Ejército de Nicaragua Empresa Portuaria Nacional Fortalecimiento de la Autogestión del Desarrollo Social, proyecto de la Agencia Finlandesa para el Desarrollo Internacional, ejecutado por INIFOM Técnica de diagnóstico, a partir de la identificación de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Gobierno Municipal Sistema de Posicionamiento Geográfico (por sus siglas en inglés) Gobierno Regional (de las Regiones Autónomas del Atlántico de Nicaragua) Instituto Nacional Tecnológico Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa 7

9 IRTRAMMA JICA MARENA MIFIC MINGOB MTI PADCO PDDM PDM PIM PROFODEM-GTZ RAAN RAAS RRHH RRNN SC S-CMEA SECEP SIG SIM SISEM SNIP-SECEP SNPMAD SPM ST-CSD TdR TIM UCRESEP USAID Instituto Regulador del Transporte Municipal de Managua Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (por sus siglas en inglés) Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Gobernación Ministerio de Transporte e Infraestructura Planificación y Desarrollo Colaborativo, empresa consultora norteamericana (por sus siglas en inglés) Proyecto de Apoyo a la Descentralización y Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Municipal Plan de Inversión Municipal Programa de Fortalecimiento del Proceso de Descentralización y Desarrollo Municipal en Nicaragua, de la cooperación alemana, ejecutado por la empresa consultora alemana GTZ Región Autónoma Atlántico Norte Región Autónoma Atlántico Sur Recursos Humanos Recursos Naturales Sociedad Civil Sub Comisión Municipal de Educación Ambiental (depende de la CAM) Secretaría de Coordinación y Estrategias de la Presidencia de la República Sistema de Información Geográfica Sistema de Información Municipal Subsistema de Información de Servicios Municipales Sistema Nacional de Inversión Pública, adscrito a la SECEP Sistema Nacional de Prevención Mitigación y Atención de Desastres Sistema de Planificación Municipal Secretaría Técnica de la Comisión Sectorial de Descentralización Términos de Referencia Transporte Intramunicipal Unidad de Coordinación del Programa de Reforma y Modernización del Sector Público Agencia de los Estados Unidos de Norteamérica para el Desarrollo Internacional

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12 Introducción El presente documento sobre coordinación interinstitucional entre entes del Estado para el manejo integral del servicio de transporte a partir de los servicios afines que los Gobiernos Municipales prestan, su experiencia y el marco jurídico institucional vigente pretende aportar al esfuerzo de coherencia de la gestión pública, que favorezca la eficiencia y la eficacia en la inversión de recursos y esfuerzos, así como la sostenibilidad en los logros y resultados, con participación de la sociedad civil para hacer viable la gobernabilidad, que permita a la vez pasar del ámbito de lo urgente a lo importante, en el cumplimiento de la misión o razón de ser del Estado. El documento está estructurado en tres capítulos sustantivos y uno de conclusiones generales: Capítulo 1 Marco Legal de Actuación para la Coordinación Interinstitucional Aborda generalidades de la relación entre los niveles de gobierno central y municipal. Se presentan tablas con leyes e instituciones afines, que son referencia en el ejercicio de la competencia para la prestación del servicio de transporte en general, y particularmente para el intramunicipal. 11 Capítulo 2 Caracterización General de la Problemática en la Prestación de Transporte Intramunicipal Aborda la situación del servicio y de la coordinación interinstitucional que desarrollan los municipios de Managua, Masaya y Nagarote. Se presenta una tabla síntesis del servicio con identificación de problemas por aspecto, posibles causas y algunas alternativas de solución. Capítulo 3 Elementos para la formulación de Políticas Públicas de Transporte, con énfasis en la Coordinación Interinstitucional Aborda generalidades sobre la coordinación entre instituciones de gobierno. Presenta una matriz FODA del Transporte Intramunicipal, como preámbulo de los elementos generales y específicos que se proponen para ser considerados en la formulación de una política pública en la materia. Conclusiones Generales Se comparten reflexiones sobre las implicaciones de una deficiente coordinación interinstitucional, con algunas consideraciones a manera de recomendaciones.

13 Respecto a la metodología empleada, la idea de preparar este trabajo surgió del PRODEMU-DANIDA en apoyo a la gestión de INIFOM y AMUNIC, como un aporte a la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. Tiene como base y considera estudios afines anteriores, desarrollados y proporcionados por actores locales, nacionales y agentes de la cooperación internacional, documentos que se constituyeron en los insumos claves para la elaboración de este nuevo instrumento. En su ejecución se contrataron los servicios de un consultor municipalista que le pudiera incorporar el valor agregado de su experiencia a la investigación general y el análisis específico de tres municipalidades: una grande (Managua), atípica; una mediana (Masaya), como municipio intermedio con perfil urbano; y otra pequeña (Nagarote), con perfil más rural. En el proceso de ejecución de la consultoría se identificaron tres grandes momentos o etapas: Etapa I Investigación, estudio y análisis 12 Una investigación general sobre el trabajo de coordinación interinstitucional desde los municipios, para la prestación del servicio de transporte terrestre intramunicipal, en las municipalidades de la zona del Pacífico y Central de Nicaragua, apoyándose fundamentalmente en fuentes secundarias que puedan proporcionar las instituciones competentes (INIFOM, AMUNIC, MTI, Alcaldías, Universidades, centros de investigación) y proyectos afines de la cooperación internacional (PRODEMU-DANIDA, FADES-FINNIDA y PROFODEM-GTZ, entre otros). Con la investigación general se documentó la identificación de vacíos y logros o avances que se observan en el trabajo de coordinación interinstitucional, alrededor de la problemática del transporte. Con el análisis de dicha documentación y el marco jurídico institucional en el que se definen las competencias de los organismos involucrados, se pudo hacer una primera identificación de fortalezas y debilidades en el trabajo de coordinación interinstitucional desde las municipalidades, para su efectividad en la prestación de ambos servicios y por otro lado, se identificaron las oportunidades y amenazas en el contexto nacional. Se definieron los parámetros a comparar en el análisis de la coordinación interinstitucional: marco jurídico que consulta o aplica, instituciones con las que coordina, instancias con las que coordina, instancias de coordinación en las que participa, principales logros, dificultades y retos en el trabajo de coordinación interinstitucional para la prestación del servicio. La entrevista y el análisis comparativo, fueron los principales instrumentos y procedimientos metodológicos para llegar a una valoración de la situación del servicio y obtener conclusiones que se convierten en insumos o elementos para la formulación de políticas públicas en esta materia.

14 Etapa II Preparación de documentos, organización de consultas y formulación de propuesta de foro Paralelamente a la investigación general, se estableció contacto y coordinación con funcionarios de la ST-CSD, la SECEP y el CONPES, con el fin de promocionar la necesidad de sistematizar y retroalimentar las experiencias en materia de coordinación interinstitucional desde las municipalidades ante las instituciones competentes, programas y proyectos afines de la cooperación internacional, autoridades y funcionarios municipales. Lo anterior, con el propósito de mejorar la prestación de transporte en el ámbito local e incidir en la dinamización del papel que le corresponde al MTI como ente rector nacional, en la definición de políticas y normas que faciliten la regulación y control a los municipios, considerando la posibilidad y conveniencia de realizar intercambios de experiencias. En el proceso de consulta y formulación de la propuesta de foro para compartir y retroalimentar los resultados de esta Consultoría con instituciones e instancias directamente involucradas, se consideró necesario y conveniente la realización de presentaciones-consultas bilaterales a pequeños grupos involucrados: 1) funcionarios del INIFOM y la ST-CSD; 2) directiva y funcionarios de la AMUNIC; 3) autoridades y funcionarios de las tres municipalidades referentes (Managua, Masaya y Nagarote); 4) funcionarios de la SECEP; 5) funcionarios del CONPES; 6) funcionarios del CONADES; y 7) funcionarios y asesores de programas y proyectos afines de la cooperación. Por recomendación de la SECEP, las consultas con los tres últimos actores se trasladó para el Foro Multisectorial. 13 Etapa III Realización de las consultas y primera retroalimentación de resultados de la consultoría La ejecución de las siete consultas perseguía, por un lado la validación de la propuesta de elementos para la formulación de políticas públicas, y por otra parte fortalecer la apropiación por parte del INIFOM y la AMUNIC, con la construcción de alianzas con otros actores, en el proceso de maduración de la propuesta a llevar al Foro, de tal manera que se facilitara la construcción de consenso en la gestión ante el gobierno central. En la ejecución del Foro participarán directamente el INIFOM y la AMUNIC como organizadores, en coordinación con la ST-CSD y la SECEP, considerando los objetivos y resultados de esta consultoría, que abonan a los esfuerzos de descentralización y fortalecimiento municipal. En los anexos de este documento final se presenta una propuesta metodológica para la realización del Foro. La realización del Foro Multisectorial sobre Transporte y la retroalimentación de este primer trabajo, corresponderá a otro trabajo centrado en el desarrollo de la propuesta de elementos para la formulación de políticas públicas de transporte, que enfaticen la coordinación interinstitucional, con una estrategia-plan de incidencia para su formulación e

15 implementación, la que necesariamente deberá incluir el tema de las relaciones intergubernamentales (Gobierno Central, Gobiernos Regionales RAAN y RAAS y Gobiernos Municipales).

16 Capítulo 1 Marco Legal de Actuación para la Coordinación Interinstitucional Sueño con una Nicaragua en la que prevalezca la confianza entre unos y otros: una Nicaragua en la cual la palabra dada tiene tanto valor como el escrito legal más elaborado; una Nicaragua donde vemos como héroes nacionales a aquellos que trabajan, que dicen la verdad, que son honrados, que son solidarios con el prójimo, que son rectos en público y en privado. La Nicaragua en la que yo he soñado y estoy empeñado en construir es una en la cual todos los nicaragüenses, desde el más pobre hasta el más rico aspira sentirse tratado como persona. Una Nicaragua de la cual todos podamos decir verdaderamente con orgullo: Soy nicaragüense por gracia de Dios!. Enrique Bolaños Geyer Presidente de la República de Nicaragua Primer Discurso a la Nación en la Transmisión de Mando Presidencial Managua, 10 de Enero de Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290) y su Reglamento (Decreto 71-98). El tema de la coordinación interinstitucional en función de la prestación de servicios públicos está vinculado con la organización, competencia y procedimientos del Estado 1 en los tres niveles de gobierno que la Constitución Política de la República de Nicaragua establece: Gobierno Central o Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales (Costa Atlántica) y Gobiernos Municipales, siendo este último la base de la división política administrativa del país. Según el Artículo 177 de la Constitución Política, los municipios gozan de autonomía política, administrativa y financiera. Su administración y gobierno corresponde a las autoridades municipales. La autonomía municipal no exime ni inhibe al Poder Ejecutivo ni a los demás poderes del Estado de sus obligaciones y responsabilidades con los municipios. Se establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los municipios del país, el que se distribuirá priorizando a los municipios con menos capacidad de ingresos. El porcentaje y su distribución son fijados por la ley, recientemente aprobada. La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva de las municipalidades para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y en provecho de sus pobladores, los asuntos públicos que la Constitución y las leyes le señalen. De ahí la importancia de contribuir al desarrollo de capacidades de los gobiernos municipales.

17 El eje estratégico de la reforma y modernización de la administración pública emprendidas por el Poder Ejecutivo de Nicaragua en la década de 1990, es la descentralización 2, para lograr mayor eficiencia y eficacia en la gestión estatal. Se reconoce que el Estado 3 moderno es descentralizado. La descentralización contribuye a potenciar las capacidades locales y a mejorar el funcionamiento de las instancias donde se toman decisiones para el bien común, coadyuvando a una mejor operatividad y asegurando resultados más eficientes. La comunicación, coordinación y cooperación efectivas entre los tres niveles de gobierno es una necesidad imperativa para el logro de la eficiencia y la eficacia en la gestión estatal, sobre todo en el caso de competencias concurrentes en servicios públicos que inciden de forma directa en las condiciones y la calidad de vida de la población. A continuación, la Tabla No. 1 presenta ocho (8) competencias municipales afines al servicio de transporte, siendo algunas de ellas concurrentes con entidades de rectoría sectorial, desde el nivel central. 2 Secretaría Técnica de la Comisión Sectorial para la Descentralización (ST-CSD). Política Nacional de Descentralización y Desarrollo Local. Segundo Borrador. Abril Georg Jellinek define el Estado desde el punto de vista jurídico como: «la corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio». Y para Hans Kelsen, el Estado Liberal «es aquél cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurídico es producida por los mismos que a ella están sometidos». 4 Competencias municipales, con los servicios públicos municipales que por ley deben prestar los Gobiernos Municipales a través de su respectiva Alcaldía (Ley de Municipios reformada, Ley 40 y 261, Título II, Artículos 6 al 12). Tabla No Competencias Municipales afines al Transporte Intramunicipal 16 Servicio o competencia tipo

18 Marco Jurídico El marco jurídico para la coordinación interinstitucional sobre transporte es el conjunto de leyes, reglamentos y decretos que otorgan derechos y responsabilidades al Estado y a los ciudadanos para que estos, de manera conjunta, determinen los procedimientos que permitan una efectiva gestión en la prestación de los servicios afines al tema, con la más alta calidad y cobertura posibles. Aunque aquí se haga referencia más sobre las normas generales, el marco jurídico incluye además regulaciones específicas (por ejemplo las que establecen estándares para cada servicio y sus variables), resoluciones ministeriales y municipales, así como las decisiones de los tribunales en esta materia. A continuación, en la Tabla No. 2, se presentan las principales leyes que constituyen el marco jurídico de referencia para la prestación del servicio de transporte en general, y particularmente del intramunicipal en Nicaragua.

19 Tabla No. 2 Marco Jurídico Referencial para la Coordinación Interinstitucional en Transporte 5 5 PDDM-PADCO/ USAID-AMUNIC. Compendio Normativo Municipal Edición auspiciada por FODES-GTZ y CSD. 18

20 Marco Institucional Por ser una competencia concurrente entre los niveles de gobierno municipal y nacional, el marco institucional de referencia para el trabajo de coordinación interinstitucional entre distintas entidades del Estado, se corresponde con la naturaleza y características de este importante servicio público. A cada nivel de gobierno le corresponde apoyar la labor de estas instituciones, entender y divulgar su funcionamiento. Cada institución representa un canal, una vía a través de la cual los ciudadanos pueden hacer un aporte activo y positivo a la gestión de gobierno.

21 Cuando los ciudadanos conocen cuáles son estas instituciones y su mandato (misión), pueden fortalecer la relación positiva que la ley pretende alcanzar entre la población y el gobierno. Se debe animar a los ciudadanos a que contacten a estas instituciones presentando preguntas, preocupaciones o simplemente para conocer más sobre su trabajo, como parte de un efectivo control social, más allá del carácter representativo en las instancias de participación. Los ciudadanos deben apoyar la labor de estas instituciones. La creación de relaciones positivas, activas y constructivas entre los ciudadanos y estas instituciones es esencial para lograr una gestión pública equilibrada en Nicaragua, favorable a la gobernabilidad 6 y efectividad de las buenas propuestas que buscan el bienestar de todos. Tabla No. 3 Marco Institucional Referencial para la Coordinación Interinstitucional en Transporte 7 20 A continuación se hace un recuento de las funciones que le competen a las diferentes instituciones aquí reseñadas y las estructuras funcionales relacionadas con el servicio de transporte, teniendo como referencia las disposiciones contenidas en la Ley No. 290 y su Reglamento. 6 Gobernabilidad es la capacidad social de fijar y lograr objetivos nacionales, locales y sectoriales que respondan a los intereses de la ciudadanía, con transparencia, responsabilidades claras y aceptación nacional. Documento base del PADM/PADCO-USAID para capacitar a candidatos municipales y autoridades electas Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley No. 290) y su Reglamento (Decreto No ).

22 1.2.1 Ministerio del Trabajo (MITRAB) Entre las funciones de este Ministerio se encuentran: Proponer al Presidente de la República, coordinar y ejecutar la política del Estado en materia laboral, de cooperativas, de empleos, salarios, de higiene y seguridad ocupacional y de capacitación de la fuerza de trabajo. Formular, en coordinación con las entidades pertinentes, las normas relativas a condiciones de seguridad, higiene y salud ocupacional y supervisar su aplicación en los centros de trabajo. Administrar y dirigir el régimen de autorizaciones y registro de las asociaciones laborales y las cooperativas y supervisar su funcionamiento de acuerdo a sus regímenes legales. Formular la política de formación técnica y capacitación continua a la fuerza laboral. En la estructura organizativa de este Ministerio, se encuentran la Dirección General de Higiene y Seguridad del Trabajo y la Dirección General de Cooperativas (DIGECOOP), así también el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), que está bajo la rectoría sectorial del MITRAB Ministerio de Defensa (MIDEF) Entre las funciones de este Ministerio están: Apoyar acciones para la protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales. Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas y disposiciones relacionadas con la navegación aérea y acuática. Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas relacionadas con el estudio, clasificación e inventario de los recursos físicos del territorio nacional, trabajo y servicios cartográficos, meteorológicos y de investigaciones físicas, así como todo lo que comprenda estudios territoriales, en su ámbito de acción. El área funcional de este Ministerio con mayor vinculación al servicio de transporte intramunicipal es la Dirección General de Coordinación Interinstitucional, y dentro de ésta, la Dirección de Coordinación y Desarrollo y la Dirección de Protección y Defensa Civil.

23 1.2.3 Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) Entre las funciones de esta institución se encuentran: Promover la libre competencia, la eficiencia. Defender los derechos del consumidor en todos los mercados internos de bienes y servicios. Organizar, dirigir y supervisar los sistemas nacionales de normalización y metrología. Impulsar la productividad, eficiencia y competitividad de cadenas y enjambres intersectoriales, la industria y otros sectores no agropecuarios, apoyándose en el desarrollo, la transferencia de tecnología y la capacitación gerencial, con énfasis en la pequeña y mediana empresa. En la estructura organizativa, interesan la Dirección General de Fomento Empresarial y la Dirección General de Competencia y Transparencia en los Mercados, particularmente la Dirección de Defensa del Consumidor (DDC), como instancia de apelación; así también, el Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME), que está bajo la rectoría sectorial del MIFIC. 22 Es importante destacar que, en la coordinación con el MIFIC interesa el trabajo que desarrolla a favor de la defensa del consumidor, en particular las normas y procedimientos para el control de calidad sobre los bienes y servicios que la población compra. Interesa también la promoción de pequeñas empresas de servicios en el área de construcción de obras horizontales para infraestructura de transporte, empresas de transporte terrestre, acuático y aéreo, entre otros Dirección General de Servicios Aduaneros (DGA) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Las funciones de este Ministerio afines al ejercicio de las competencias de interés, son las siguientes: Administrar las finanzas públicas: definir, supervisar y controlar la política tributaria, formular y proponer el anteproyecto de Ley del Presupuesto General al Presidente de la República; conformar el balance fiscal; controlar y dirigir la ejecución y control del gasto público; administrar el Registro de Inversiones Públicas del Estado (RIPE). Organizar y supervisar las transferencias, los desembolsos de recursos financieros, corrientes y de capital, y

24 supervisar la ejecución del Presupuesto General de la República, todo ello de conformidad con la Ley del Régimen Presupuestario. Organizar y administrar el pago de todos los tributos, aranceles y tasas fiscales previamente establecidos; así como concesiones, licencias, permisos, multas y otros; los que sólo se efectuarán ante las entidades competentes que este Ministerio designe, exceptuando las propias de las Alcaldías. En la estructura organizativa destaca la Dirección General de Aduanas. En la coordinación con este Ministerio interesa el seguimiento a los trámites de exoneración para compras de unidades y repuestos, conforme a los planes de exoneración (planes anuales de importaciones) que benefician a las cooperativas reconocidas por la DIGECOOP, que prestan servicio de transporte colectivo y selectivo Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) El INEC es un ente descentralizado que opera bajo la rectoría directa de la Presidencia de la República. En la coordinación interinstitucional, interesan fundamentalmente las áreas funcionales de Estadísticas y Censos; así como Cartografía para efectos de coordinar con el INETER, la División de Planificación e Infraestructura del MTI y Cartografía del Consejo Supremo Electoral (CSE), la localización en mapas geo-referenciados, datos sociodemográficos que dimensionan las localidades a las que se les prestan los servicios, con las redes técnicas que las articulan Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (INETER) Éste también es un ente descentralizado que opera bajo la rectoría directa de la Presidencia de la República. Entre sus funciones, interesan los servicios de cartografía temática, información sobre el uso del suelo, bancos de materiales para la construcción de vías e infraestructura de transporte; geología, por las fallas, informes periódicos sobre meteorología para efectos de prevención en la navegación aérea y acuática. El INETER es una importante instancia de apoyo en la planificación de la infraestructura de transporte con la identificación de bancos de materiales.

25 1.2.7 Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) A este otro ente descentralizado que opera bajo la rectoría directa de la Presidencia de la República, le corresponden funciones de interés para la coordinación interinstitucional en la prestación del servicio de transporte intramunicipal, como sería la coordinación de su trabajo en el área de Servicios Municipales e Inversiones, para efectos de fortalecer el apoyo a la gestión que se desarrolla desde cada municipio. Interesa también una efectiva coordinación con sus delegaciones territoriales Dirección General de la Policía Nacional-Ministerio de Gobernación (PN-MINGOB) 24 Entre las funciones que le corresponden a esta institución, interesan las referidas a la Seguridad de Tránsito, particularmente para el transporte intramunicipal (registro e inspección mecánica de vehículos, ingeniería de tránsito, educación vial), Policía Voluntaria y Relaciones con la Municipalidad, para apoyar el papel de inspección-vigilancia en el cumplimiento de normativas y resoluciones (ordenanzas) emanadas de los gobiernos locales Consejos Regionales de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica En la región Caribe de Nicaragua, a partir de 1987 se estableció un régimen político administrativo de autonomía, basado en el respeto a las particularidades tradicionales de los pueblos indígenas y las comunidades étnicas que la habitan. Reconociendo la relación estrecha que existe entre las comunidades indígenas y la naturaleza, el Artículo 180 de la Constitución Política les garantiza el disfrute de los recursos naturales, sus formas de propiedad comunal y la libre elección de sus autoridades y representantes. Además, el Artículo 181 establece que el Estado organizará, a través de la normativa legal correspondiente, el régimen de autonomía para los pueblos indígenas y las comunidades étnicas de la Costa Atlántica. Dicha normativa (Ley No. 28, Estatuto de Autonomía de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica) deberá contener las atribuciones de sus órganos de gobierno, la relación con el

26 gobierno nacional (Poderes Ejecutivo y Legislativo) y los gobiernos locales (municipios). La aprobación y reforma de esta normativa requiere de la mayoría de votos establecida para la reforma de leyes constitucionales. La autoridad más importante a nivel regional es el Consejo Regional, órgano colegiado de elección popular con atribuciones de regular, mediante resoluciones y ordenanzas, los asuntos regionales que le competen. Existe un Consejo Regional en cada una de las dos Regiones Autónomas. Los Consejos Regionales, en su organización interna, han conformado la Comisión de Recursos Naturales, donde la población puede plantear problemas relacionados con el tema para que dicha comisión investigue y participe en procesos de resolución. Además esta Comisión, con otras instancias del gobierno central y local, promueve la creación de comisiones ambientales comunitarias Gobierno Municipal (Concejos Municipales y Alcaldías) Las municipalidades son las entidades estatales responsables de prestar, entre otros servicios, el de transporte intramunicipal. Por tanto, el gobierno municipal es el más interesado en una efectiva coordinación y cooperación interinstitucional. 25 El servicio de transporte intramunicipal se presta a través de una comisión del Concejo Municipal que analiza las solicitudes de concesiones y, una vez deliberadas por el pleno, se ejecutan a través de una oficina o funcionario responsable dentro de la Alcaldía. Este servicio es de cobertura municipal, tanto para el área urbana como rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA) Entre las funciones de este Ministerio se encuentran: Formular, proponer y dirigir las políticas nacionales del ambiente y, en coordinación con los ministerios sectoriales respectivos, el uso sostenible de los recursos naturales. Formular normas de calidad ambiental y supervisar su cumplimiento. Administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Garantizar la incorporación del

27 análisis de impacto ambiental en los planes y programas de desarrollo municipal y sectorial. Controlar las actividades contaminantes y supervisar el registro nacional de sustancias físico químicas que afecten o dañen el medio ambiente. Formular y proponer contenidos en los programas de educación ambiental. En su estructura organizativa, interesa la Dirección General de Calidad Ambiental y las Divisiones de Coordinación de Proyectos y de Educación Ambiental Ministerio de Infraestructura y Transporte (MTI) 26 Esta institución tiene funciones de especial interés: Organizar y dirigir la ejecución de la política sectorial y coordinar la planificación indicativa con el Ministerio de Gobernación y los municipios en los sectores de tránsito y transporte, así como en infraestructura de transporte. Dirigir, administrar y supervisar, en forma directa o delegada, la conservación y desarrollo de la infraestructura de transporte. Supervisar el cumplimiento de las normas sobre seguridad, higiene y comodidad de los medios de transporte en todas sus modalidades, sus puertos terminales y demás infraestructuras conexas establecidas en la ley. Formular y establecer las políticas tarifarias de transporte público y dictar las tarifas pertinentes en el ámbito de su competencia. Conceder la administración, licencias y permisos para los servicios de transporte público en todas sus modalidades nacional o internacional, a excepción del nivel intramunicipal. Autorizar la construcción de puertos marítimos, lacustres, cabotaje y fluviales, terminales de transporte aéreo o terrestre, y demás infraestructuras conexas para uso nacional o internacional. Las áreas funcionales que mayor vinculación tienen con la prestación del servicio de transporte intramunicipal son la Dirección General de Transporte Terrestre (DGTT) y la Dirección General de Vialidad. Desde 1980 hasta la reforma a la Ley de Municipios (en agosto de 1997), la planificación, normación y regulación del transporte público fue competencia exclusiva del hoy MTI.

28 El 2 de diciembre de 1998, el MTI en acto público entregó a doce gobiernos municipales la competencia relativa al transporte terrestre intramunicipal 8 ; entendiéndose éste como el transporte de pasajeros urbanos y rurales que se realiza a lo interno del municipio, el transporte con fines turísticos, la carga en general y la administración de las terminales terrestres. Más allá de los vacíos e inconsistencias que presenta la legislación vigente sobre vialidad y transporte, no hay ninguna duda del papel rector del MTI sobre la dirección y ejecución de la política sectorial y el liderazgo que le corresponde desarrollar en el trabajo para coordinar la planificación indicativa con el Ministerio de Gobernación y los Municipios. Cuando se delega o descentraliza, el respectivo ente rector de políticas y estrategias sectoriales, no debe desentenderse del papel que le corresponde, sobre todo en un contexto nacional de participación ciudadana y fomento de una cultura de responsabilidades compartidas. Se busca complementariedad y efectividad en el ejercicio de la competencia, en beneficio de la población, a quien se debe todo funcionario o servidor público. 8 Gobiernos Municipales pilotos: León, Chinandega, Chichigalpa, Managua, Granada, Masaya, Diriamba, Jinotega, Rivas, Boaco, Estelí y Matagalpa. 9 ST-CSD. Informe de Gestión Documento de la Serie Descentralización I. El transporte intramunicipal se descentraliza bajo los siguientes supuestos u objetivos 9 : Incrementar los ingresos de las Alcaldías Mejorar la calidad en el servicio de transporte Fortalecer la administración del gobierno local Responder con mayor eficiencia a las necesidades de transporte de los municipios. El apoyo que el MTI se comprometió brindar a las municipalidades es el siguiente: Traslado de personal Capacitación Asistencia técnica Implementación de un sistema de monitoreo Es de mucha importancia la efectiva coordinación y cooperación entre las municipalidades y las delegaciones territoriales, para incidir de forma directa en el seguimiento y cumplimiento de los compromisos entre ambos niveles de esta competencia concurrente. 27

29 Empresa Portuaria Nacional (EPN) Este ente descentralizado que adquiere una nueva figura jurídica a partir de enero de 1999, después de funcionar durante dos décadas (mayo 1980-enero 1999) como Empresa Nacional de Puertos (ENAP). La EPN se constituye como una gerencia nacional de puertos, con oficinas centralizadas en Managua y funciones de administración, regulación y ordenamiento de los recursos portuarios nacionales. Las acciones operativas y directivas de los puertos son encomendadas a una Gerencia Local de Puerto, que funciona con tres áreas de trabajo: operacional, administrativa-financiera y mantenimiento. El MTI establece normativas a la Gerencia en materia de seguridad y capacidad portuaria instalada, condiciones de ayuda a la navegación, profundidad de atracamiento y otros, de los puertos bajo su administración Instituto de Desarrollo Rural (IDR) 28 Entre las funciones que corresponden a este ente descentralizado, que opera bajo la rectoría directa de la Presidencia de la República, interesa coordinar su trabajo en el área de inversiones en la red de caminos rurales secundarios y vecinales, que articulan las comunidades que son jurisdicción de determinado municipio Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) Éste es también un ente descentralizado bajo la rectoría directa de la Presidencia de la República. Interesa también coordinar su trabajo en el área de inversiones en proyectos municipales en los servicios de vialidad y transporte intramunicipal.

30 1.3 Instancias de Coordinación Independientemente de los vacíos e inconsistencias en el marco jurídico e institucional de Nicaragua, ejemplo: ausencia de una Política Nacional de Transporte y las inconsistencias que provoca una Ley de Transporte obsoleta, al trasladársele a los municipios la competencia del transporte intramunicipal. La Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley No. 290) y su Reglamento (Decreto No ) contienen los elementos básicos para una sana división del trabajo y una efectiva coordinación interinstitucional, siempre y cuando se cuente con voluntad política, manejo corporativo y sentido de nación, ingredientes que ayudan a superar vacíos, adecuando, completando y mejorando con sentido pragmático y democrático el marco jurídico del país y la formulación de políticas públicas que respondan a objetivos colectivos considerados necesarios o deseables para los intereses de las mayorías, y favorezcan la reversión o transformación de prácticas o tendencias negativas que atenten contra el ejercicio de un buen gobierno, y por tanto contra la sostenibilidad de la sociedad nicaragüense. 29 La Ley No. 290, en su Artículo 34, establece los procedimientos sobre conflictos de competencias entre órganos del Poder Ejecutivo o de un mismo ministerio o ente estatal. El Artículo 38 dice que cuando surja un conflicto de competencias o de cualquier naturaleza entre un ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República.

31 La Ley de Municipios, en su Artículo 39, establece: Los conflictos que surjan entre los diferentes municipios, y los que surjan entre estos y los organismos del Gobierno Nacional por actos y disposiciones que lesionen su autonomía, serán conocidos y resueltos por la Corte Suprema de Justicia. Los Artículos 62 y 63 de la misma Ley de Municipios consignan que los municipios ubicados en las Regiones Autónomas Atlántico Norte y Atlántico Sur se regirán por el Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua y la presente ley. En virtud de la autonomía regional y municipal, y en aras de una eficiente y racional prestación de servicios a la población, se deberán establecer entre los gobiernos municipales y regionales correspondientes relaciones de coordinación, cooperación, mutua ayuda y respeto a cada una de las esferas de competencia. Los Concejos Municipales de los municipios ubicados en las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica, al aprobar la creación de las instancias administrativas u órganos complementarios de administración en sus ámbitos territoriales, reconocerán y respetarán el derecho de los pueblos indígenas y comunidades étnicas, a organizarse socialmente en la forma que corresponda a sus tradiciones históricas y culturales. 30 De forma general, se puede decir que no queda muy claro el rol de los tres niveles de gobierno de la administración pública presentes en las Regiones Autónomas, y no existen o mejor dicho no funcionan mecanismos legales institucionalizados de coordinación, control y cooperación. En muchas ocasiones el nivel nacional no toma en cuenta al nivel regional, sino que gestiona directamente con el nivel municipal y viceversa. En el caso de las relaciones entre las Regiones Autónomas y los municipios, no existen los mecanismos institucionalizados que regulen la coordinación entre estos niveles de gobierno. Ni la Ley de Municipios ni el Estatuto de Autonomía establecen claramente una jerarquía entre los dos niveles y el ámbito de acción de cada uno de ellos, y es precisamente por estas contradicciones y omisiones jurídicas que se dan conflictos de competencias entre los niveles de gobierno. Son muchos los casos en los que los Gobiernos Regionales realizan funciones de las Alcaldías, por falta de una clara delimitación de competencias con enfoque de complementariedad, entre el nivel regional y el municipal, lesionando la autonomía municipal en su pleno ejercicio competencial. Se expone a continuación una breve caracterización de las instancias de coordinación en los diferentes niveles: central, regional y municipal.

32 1.3.1 Nivel central a) Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia de la República (SECEP) Es la instancia del Poder Ejecutivo responsable de establecer la relación de coordinación en la gestión de gobierno que se desarrolla desde el nivel central, a través de los ministerios de rectoría sectorial y los entes descentralizados del Estado, en un esfuerzo de articulación y complementariedad con los niveles de gobierno regional (RAAN y RAAS) y municipales (152 municipios asociados en AMUNIC), en coordinación con el ente correspondiente: el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM). El(la) Secretario(a) de Coordinación y Estrategia ejerce la función de Secretaría Permanente del Gabinete Pleno y del Gabinete de Coordinación, debiendo convocar a los miembros de dichos Gabinetes, con instrucciones del Presidente de la República, y ser responsable de llevar las actas y librar las certificaciones respectivas de cada uno de estos Gabinetes (Ver Decreto No , La Gaceta No. 155 del 19 de agosto de 2002). Los Gabinetes son órganos de apoyo del Presidente de la República, quien de acuerdo con el Artículo 8 de la Ley No. 290, es quien determina su creación, modificación y supresión El CONPES, con el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), tienen como referente una visión de nación surgida en el marco del proceso La Concertación de Nuestro Futuro. Managua, octubre Según el Decreto No , los actuales Gabinetes son los siguientes: Gabinete Pleno, Gabinete de Coordinación y Gabinetes Sectoriales (Económico Financiero; Social; Gobernabilidad; Competitividad y Producción; e Infraestructura). El tema del transporte corresponde al Gabinete de Infraestructura, con invitación a la PN- MINGOB y autoridades municipales, cuando se aborde dicha temática. b) Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES) 10 El CONPES es un órgano de apoyo del Poder Ejecutivo para dirigir la política económica y social del país. Junto con la SECEP responsable de desarrollar acciones de seguimiento y monitoreo de la gestión de los ministerios y entes autónomos son las instancias estatales que ofrecen espacios de coordinación interinstitucional en el ámbito nacional, reuniendo el CONPES al mayor número de representantes de los distintos sectores del país

33 (gobierno, productores, empresarios, sociedad civil en general), como espacio de concertación de la agenda socioeconómica nacional y sus prioridades. Por su parte, la SECEP funciona más como una instancia de coordinación horizontal técnica administrativa entre entidades del gobierno central. c) Coordinación y Gestión sobre Transporte En el proceso de descentralización y modernización de la administración pública, se ha considerado la formación y funcionamiento de un Consejo Nacional de Transporte (CNT) integrado por autoridades (gobierno central y gobiernos municipales), prestatarios del servicio (públicos y privados) y usuarios, en función de atender la problemática del transporte en todas sus modalidades: terrestre, acuático y aéreo, tanto en el ámbito municipal, como regional y nacional. Hasta la fecha esta instancia sigue en proyecto, mientras se siguen improvisando respuestas a problemas coyunturales, sin contar con políticas y estrategias claras y coherentes, para su manejo integral (vialidad y transporte) Nivel regional (Costa Atlántica) El Gobierno Regional de cada una de las dos Regiones Autónomas (Atlántico Norte-RAAN y Atlántico Sur-RAAS), con su Consejo Regional, atiende los diferentes asuntos a través de Comisiones, entre las que destacan el trabajo de planificación y coordinación de inversiones para la dotación de equipamiento y la prestación de servicios públicos. En la Costa Atlántica, la presencia del ente estatal rector de la vialidad y el transporte, es débil o prácticamente nula. Su espacio ha sido asumido con el trabajo de proyectos de la cooperación internacional Nivel municipal El Gobierno Municipal, con su Concejo Municipal, se organiza en Comisiones, correspondiendo a la de Infraestructura el tema del transporte intramunicipal, aunque para el ejercicio de esta competencia, algunas municipalidades forman una Comisión Especial que atiende directamente estos asuntos, en coordinación con el funcionario-oficina de la Alcaldía a quien se confía la responsabilidad operativa de este servicio.

34 El espacio democrático de amplia participación, propicio para la concertación desde el nivel municipal, es el Comité de Desarrollo Municipal (CDM), contemplado en la Ley de Municipios. Este Comité funciona con comisiones o mesas temáticas o sectoriales, correspondiendo a la Comisión de Infraestructura y Servicios (CIS), la atención de la problemática derivada de la vialidad y el transporte. El Esquema 1, que se presenta a continuación, es una propuesta simplificada que combina el funcionamiento del CDM con el del Comité Municipal de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (CMPMAD), que establece la Ley No. 337, ya que son los mismos actores. El nombre que lleve la instancia que tiene la naturaleza y misión del CDM es lo de menos. Lo importante es que funcione como espacio de concertación en la gestión municipal para la promoción y el desarrollo municipal, con la más amplia participación de todos los actores presentes en cada municipio, y que sus miembros tengan la disposición de articular sus esfuerzos con los del CONADES y el CONPES, instancias homólogas a nivel nacional. Con relación a la experiencia de Managua, Masaya y Nagarote, en cuanto a otras instancias o mecanismos de coordinación en que ellos se apoyan para garantizar la prestación del servicio de transporte intramunicipal, se identificaron los siguientes: La comunicación y coordinación bilateral con instituciones estatales que concurren en la competencia, logrando acuerdos no formales en función de acciones específicas y puntuales. La solicitud de apoyo a proyectos afines de la cooperación internacional como mediadores para una mayor incidencia en la gestión para obtención de apoyo por parte de entidades del gobierno central que concurren en la competencia. La implementación a nivel municipal de instancias homólogas a las que funcionan -o están contempladas para que funcionena nivel nacional: CNT, para efectos de coordinación y seguimiento. 33 En el nivel municipal se observa que la relación entre gobierno, organismos de la sociedad civil y ciudadanos, es mucho más dinámica y efectiva que en el nivel regional y nacional, lo que permite dinamizar y flexibilizar las estructuras y formas de operar de las instancias y mecanismos de coordinación, simplificando procesos y tiempo de respuestas. Por ello, es importante la disposición de este nivel y los superiores, para retroalimentar los modelos de organización y funcionamiento en función de una efectiva coordinación y cooperación interinstitucional.