1.1 Análisis de la contribución del Programa a los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad, así como a los objetivos nacionales

Transcripción

1 Capítulo 1 Diseño 1.1 Análisis de la contribución del Programa a los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad, así como a los objetivos nacionales 1. El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el Programa está correctamente identificado y claramente definido? Sí. La necesidad prioritaria se identifica correctamente en las Reglas de Operación (RO) y en el Plan Institucional de Trabajo de Fonhapo 2007 (PIT). En ambos documentos se hace alusión a la existencia de sectores de la población mexicana que no cuentan con una vivienda de calidad aceptable. Esta situación es considerada materia de interés público de acuerdo con lo consignado en el Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se confiere a todo mexicano el derecho de disfrutar de una vivienda digna y decorosa. Con lo anterior se justifica la realización de acciones dirigidas al fomento de la vivienda. 13

2 2. Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el Programa, la dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser del Programa? No. El único diagnóstico presentado por el Programa al equipo evaluador, es el elaborado por Fonhapo a partir de fuentes oficiales (Conafovi) y que se incluye en el PIT. Si bien dicho diagnóstico consigna cifras actualizadas y establece las necesidades de vivienda para los próximos años en el contexto nacional, no ofrece la información necesaria para sustentar la razón de ser del Programa. Lo anterior se debe a que no incorpora elementos para realizar un análisis de la vivienda en función del ingreso y condiciones socio-económicas de la población, aspectos indispensables para diseñar una estrategia de combate a la pobreza a través de acciones de vivienda, que es el objetivo de Tu Casa. Para este Programa, Fonhapo no cuenta con información sistematizada que permita determinar el grado de deterioro de la calidad de vida de la población, atribuible a las condiciones actuales de vivienda. Tampoco dispone de un análisis que permita destacar las consecuencias del rezago habitacional en aspectos tales como la salud, el desarrollo familiar, la seguridad y otras condiciones materiales de vida de la población. La unidad de análisis en el diagnóstico realizado son los hogares, independientemente de su nivel de ingreso, mientras que el Programa se dirige a atender familias en situación de pobreza patrimonial. Por ello, no ofrece información específica sobre la población objetivo del Programa que permita establecer su tamaño, caracterización, ubicación o determinación de sus necesidades específicas de vivienda. Todos estos son aspectos indispensables para determinar en qué medida el Programa contribuye a mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial, que es el fin establecido en la MML del Programa. Es indispensable la elaboración de un diagnóstico que ayude a definir las diferentes opciones de política pública que pueden solucionar la problemática de vivienda asociada a la condición de pobreza patrimonial y a diseñar estrategias diferenciadas para la canalización mejor focalizada de recursos mediante un mayor conocimiento de la magnitud del problema, sus causas y características de la población afectada. 14

3 3. El Fin y el Propósito del Programa están claramente definidos? 1 Sí. En la Matriz de Marco Lógico (MML) se definen clara y adecuadamente el Fin y el Propósito del Programa de acuerdo con los criterios indicados en su metodología. Así, como Fin, se establece Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial. A su vez, el Propósito es Mejorar las condiciones habitacionales de las familias en situación de pobreza patrimonial con ingresos de hasta tres salarios mínimos, mediante la entrega de subsidios federales destinados a edificar, adquirir, ampliar o mejorar su vivienda. 1 Ver Anexo X. 15

4 4. El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema? Sí. El Fin y el Propósito consignados en la MML tienen una orientación clara hacia el desarrollo social bajo un enfoque de atención a las necesidades de vivienda de población en situación de pobreza patrimonial, lo cual es un acierto dado el diseño del Programa. En ese sentido, corresponden a una posible solución del problema definido. A través de la aplicación de recursos públicos que apoyen a las familias de menores ingresos, específicamente en pobreza patrimonial, será posible impactar positivamente en la mejora en sus condiciones habitacionales y a partir de esto, impulsar la mejora de sus condiciones materiales de vida, las cuales se reflejarán en un mayor grado de integración social y de desarrollo individual y familiar. Sin embargo, es recomendable para garantizar los impactos del Programa, que la redacción del Propósito contemple la ejecución de acciones de vivienda y no únicamente la entrega de subsidios. 16

5 5. El Programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o internacionales que muestren que el tipo de servicios o productos que brinda el Programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el Programa? De no ser así, el evaluador deberá investigar y, de existir, presentar dicha evidencia. Sí. La instancia responsable de ejecutar el Programa cuenta con al menos una evaluación de impactos de Tu Casa fechada en 2005 que muestra el grado de utilidad de los servicios que ofrece en la consecución del Propósito y Fin ya determinados. Adicionalmente, existen varios estudios relacionados con esta problemática cuyo análisis podría resultar de utilidad a los operadores del Programa para contrastar sus principales líneas de trabajo. Ejemplo de ello es el documento Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales directos: experiencias latinoamericanas de la Revista de la CEPAL número 69, escrito por Gerardo González en el año 1999, en el que se comentan de manera precisa un conjunto de experiencias latinoamericanas respecto a programas de subsidios habitacionales directos (SHD). Se examinan con detalle las diferentes ventajas que ofrece aplicar esta modalidad de apoyo cuando se trata de programas de vivienda y asimismo, se plantea la racionalidad económica en la que se basa la creación de demanda efectiva de vivienda mediante un subsidio directo. De la misma forma, se analiza la importancia del ahorro previo y su vinculación con los SHD. Finalmente, se resumen las lecciones obtenidas de las experiencias revisadas de seis países distintos (incluyendo Chile, considerado país pionero) y se dan recomendaciones de política sobre las características deseables de los SHD y las condiciones necesarias para su aplicación exitosa. 17

6 6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina el Programa, a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el Programa?* Se observa que el Programa de Ahorro, Subsidio, y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa, contribuye directamente al objetivo estratégico del sector número cuatro, es decir, mejorar la calidad de vida en las ciudades, especialmente la de las personas más pobres, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda digna, así como la consolidación de ciudades eficientes y competitivas. Para ello, además de contemplar acciones de mejoramiento de la infraestructura básica y de equipamiento de zonas marginadas, este objetivo también considera en su estrategia un conjunto de acciones encaminadas a que las familias de menores ingresos tengan acceso a una vivienda digna o realicen mejoras en las que poseen. De la misma forma, en coincidencia con el Programa Tu Casa, esta estrategia prevé que en la instrumentación de acciones dirigidas al combate de la pobreza urbana, se promueva la participación de los tres órdenes de gobierno y de los propios beneficiarios, con responsabilidades específicas y, en su caso, con aportaciones de recursos. Con esto, se espera contribuir al desarrollo de ciudades mediante la incorporación equitativa y sustentable de la población que habita en zonas urbanas marginadas y con alta concentración de pobreza. De igual manera, en la medida que la población objetivo del Programa contempla a la totalidad de población en pobreza patrimonial, éste se vincula con el objetivo estratégico tres Disminuir las disparidades regionales a través de un patrón territorial ordenado y una infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detonar las potencialidades productivas. En este objetivo se considera que para reducir la marginación rural resulta fundamental mejorar el espacio en el que viven las personas con mayores desventajas, por lo que los apoyos a la vivienda constituyen un elemento importante en dicha estrategia. 18

7 7. Con base en lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del Programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo.* El Programa Tu Casa se relaciona directamente con el tercer eje de política pública previsto en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), es decir, Igualdad de Oportunidades. Específicamente, se encuadra en el primer objetivo dirigido a reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo. Específicamente, existe una correlación lógica con la estrategia 1.3 del objetivo antes mencionado, la cual se orienta a asegurar que los mexicanos en situación de pobreza resuelvan sus necesidades de alimentación y vivienda digna, con pleno acceso a servicios básicos, y a una educación y salud de calidad. Adicionalmente al tema de igualdad de oportunidades, que le dan un sustento sectorial, este Programa también puede vincularse con el segundo eje de política del PND denominado Economía Competitiva y Generadora de Empleos ya que en el punto 2.13 se establecen un conjunto de lineamientos dirigidos a conformar la política pública del sector vivienda. En este marco, se destaca el objetivo 17 en dónde se consigna la necesidad de ampliar el acceso al financiamiento para vivienda de los segmentos más desfavorecidos, así como emprender proyectos de construcción en un contexto de desarrollo ordenado, racional y sustentable de los asentamientos humanos. Asimismo, existe plena coincidencia con la séptima estrategia (17.7) del objetivo ya citado, en la cual se busca promover el mejoramiento de la vivienda existente y las condiciones para impulsar la vivienda progresiva y la producción social de vivienda, mediante nuevas alternativas de productos financieros y apoyos para la población de menores ingresos. Así, se observa claramente que el Programa se nutre de dos áreas o temáticas fundamentales del desarrollo social que son el combate a la pobreza y el sector vivienda. 19

8 1.2 Evaluación y análisis de la matriz de indicadores De la lógica vertical de la matriz de indicadores 8. Las Actividades del Programa son suficientes y necesarias para producir cada uno de los Componentes? Sí. Acorde con el planteamiento actual de la MML, las Actividades establecidas son suficientes y necesarias para producir el Componente propuesto. Éstas reflejan acciones secuenciadas de acuerdo con un proceso lógico de gestión encaminado a producir el Componente, sin embargo, se considera que ameritan algunos ajustes en su redacción. Se sugiere redactar la Actividad cuatro con mayor claridad, por lo que se propone: Procesar la solicitud y entregar los bonos a beneficiarios, en este caso se sustituye el término subsidio, dado que el beneficiario no recibe dinero en efectivo. Por su parte, la Actividad número cinco debe ser expresada como: Ministración de recursos de Fonhapo a las instancias ejecutoras con el fin de que se corresponda con el sentido de la acción descrita. Por otra parte, como se verá más adelante, el equipo evaluador recomienda la inclusión de un Componente adicional y en ese sentido, nuevas actividades relacionadas con él. Dichas actividades, deben permitir llevar a cabo un seguimiento y supervisión de las distintas acciones de vivienda y poner en marcha esquemas de incentivos y sanciones con vistas a garantizar la calidad de estas acciones. En este sentido, en el Anexo VI se presenta una propuesta de Actividades para el nuevo Componente. 20

9 9. Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito? No. El componente principal denominado Apoyos entregados para subsidios de vivienda a familias en situación de pobreza patrimonial, se subdivide en dos sub-componentes, Apoyos entregados para subsidios de UBV a familias en situación de pobreza patrimonial y Apoyos entregados para subsidios de ampliación o mejoramiento de vivienda, lo cual contribuye a un mejor entendimiento de las distintas opciones de servicio que ofrece el Programa. Adicionalmente y tomando en cuenta la metodología de MML, es correcto definir el Componente como resultados logrados, es decir, obras concluidas, capacitación entregada, equipos instalados, etc. En este caso, se propone cambiar la redacción del Componente propuesto a: Subsidios para vivienda entregados a familias en situación de pobreza patrimonial. Además con esta redacción se evita la redundancia entre apoyo y subsidio como está planteado actualmente en la MML. Dado que la entrega de subsidios por sí misma no garantiza el logro del Propósito de mejorar las condiciones habitacionales de los beneficiarios, es necesario incorporar un Componente dirigido a garantizar la calidad de los productos del Programa. El carácter descentralizado de la operación de Tu Casa impone la necesidad de llevar a cabo de un estricto control, supervisión y seguimiento no solo de los recursos, sino también de la calidad final de las distintas acciones de vivienda. Así, se sugiere incluir Calidad de las UBV y acciones de ampliación y mejoramiento garantizada, como un Componente adicional. 21

10 10. Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin? Sí. Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin ya que al mejorar las condiciones habitacionales de las familias apoyadas, efecto directo e inmediato de la ejecución del Programa, se contribuye al mejoramiento de las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial. Es decir, al aportar un espacio digno de vivienda a la población, se generan condiciones que impactan en su calidad de vida al incidir en aspectos como su salud física y psicológica. En el Propósito se contempla únicamente la entrega de subsidios federales, lo que por sí mismo, no garantiza que se mejoren las condiciones habitacionales de las familias y mucho menos las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial, que es lo establecido por el Fin. Es necesario, para aclarar el alcance del Programa, introducir en la redacción del Propósito otros elementos que se refieran a la efectividad de las acciones y a su concreción en metas físicas, por ejemplo, entrega de vivienda, y no solamente otorgamiento de un recurso en forma de subsidio. Además, los recursos para subsidios que entrega el Programa no son solamente de origen federal, como actualmente lo indica la MML, sino también son otorgados por los estados, los municipios y desde luego, los beneficiarios. De acuerdo con el diseño del Programa Tu Casa, solo con la concurrencia de recursos es posible concretar los proyectos de vivienda. A fin de corregir los aspectos antes señalados se propone que el Propósito se redacte de la siguiente manera: Condiciones habitacionales de las familias en situación de pobreza patrimonial, con ingresos de hasta tres salarios mínimos, mejoradas mediante acciones para edificar, adquirir, ampliar o mejorar la vivienda, cofinanciadas con recursos federales, estatales y/o municipales y de los beneficiarios. 22

11 11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, la lógica vertical de la matriz de indicadores del Programa es clara y se valida en su totalidad? Es decir, la lógica interna del Programa es clara? No. La lógica vertical de la matriz no es clara ni se valida en su totalidad. El principal problema es que el diseño de la MML no refleja el carácter descentralizado del Programa. Así, no toma en cuenta la necesidad de dar seguimiento a las acciones de las instancias ejecutoras en los estados y municipios, que llevan a cabo funciones que resultan determinantes para el logro de los objetivos del Programa. Esto demerita la lógica del resumen narrativo ya que se pierde el encadenamiento causal entre Componente y Propósito. Esta situación requiere incorporar en la Matriz de Indicadores un nuevo Componente y sus respectivas Actividades. Con dicho componente se busca que el Programa establezca entre sus objetivos, el de preservar la calidad de la vivienda apoyada, considerando que ésta depende esencialmente del quehacer de las instancias ejecutoras y que por tanto, requiere de una supervisión por parte de la gerencia del Programa. Dado que el Propósito y Fin se orientan a lograr la mejora en las condiciones habitacionales y de la calidad de vida de la población en situación de pobreza patrimonial, no es conveniente reducir los servicios brindados por Tu Casa a la entrega de un subsidio por parte de la federación, como se establece en la MML. Adicionalmente, como se ha señalado en las preguntas 8, 9 y 10, es necesario modificar la redacción del Propósito, Componente y de algunas Actividades, a fin de clarificar el Resumen Narrativo de la MML. 23

12 12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del Programa y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores definitiva del Programa.* Los cambios que deberían hacerse en la MML ya fueron descritos en las preguntas 8, 9, 10 y 11. De manera general son: Incorporar un nuevo Componente y sus respectivas Actividades orientados a preservar la calidad de los servicios que presta el Programa Modificar los objetivos del Programa descritos en RO para que coincidan con el Propósito definido en la propuesta del evaluador externo. Finalmente, modificación de la redacción del Propósito, Componente y algunas Actividades, conforme a lo señalado en esta sección. En el Anexo VI se integran los cambios sugeridos por el equipo evaluador al Resumen Narrativo del Programa en una propuesta de MML para Tu Casa. 24

13 1.2.2 De la lógica horizontal de la matriz de indicadores 13. En términos de diseño, existen indicadores para medir el desempeño del Programa a nivel de Fin, Propósito, Componentes y Actividades e insumos? Sí. Existen indicadores de desempeño en cada uno de los niveles de la columna de Resumen Narrativo de la Matriz de Indicadores del Programa. Sin embargo, como se verá en las siguientes páginas, existen áreas de oportunidad para mejorar su correspondencia y suficiencia en la medición del cumplimiento de los objetivos establecidos en la MML. 25

14 14. Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables? No. No todos los indicadores son a la vez relevantes, económicos, adecuados y monitoreables. Como se observa en el análisis de indicadores consignado en el Anexo VII, en conjunto los indicadores de la MML cumplen con dichas condiciones en alrededor del 80 por ciento de los casos. El resultado anterior muestra que los indicadores son globalmente satisfactorios y que existen áreas de oportunidad para mejorarlos. Estas se presentan en la pregunta 15 y en el Anexo ya citado. 26

15 15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el Programa, deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.* En el Anexo VI se presenta una propuesta de MML con todos los cambios que se proponen a la matriz diseñada por el Programa que se consigna en el Anexo XI y las fichas técnicas de los indicadores que incluyen en el Anexo XII. La propuesta ha sido discutida con funcionarios de la instancia normativa del Programa. 27

16 16. Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea de base y temporalidad en la medición? No. Del análisis realizado para los indicadores de la matriz, el cual se presenta en el Anexo VII y de las fichas técnicas de sus indicadores, que se encuentran en el Anexo XII se desprende que no todos los indicadores planteados tienen identificada una línea base. Con respecto a la temporalidad, todos los indicadores cumplen con esta condición. 28

17 17. El Programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de los indicadores? No. Se han identificado los medios de verificación aunque de manera imprecisa. En varios casos solo se especifica la instancia responsable de proveer la información pero no la fuente. El análisis detallado de los medios de verificación previstos por el Programa para cada indicador se presenta en el Anexo VII. 29

18 18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), el Programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación? Sí. A nivel de Componente se considera un indicador que menciona los puntos obtenidos en el total de encuestas aplicadas a Instancias Ejecutoras. Sin embargo, se trata de un cuestionario que se aplicará a la totalidad de estas instancias por lo que no se requiere determinar muestras estadísticas. 30

19 19. De qué manera el Programa valida la veracidad de la información obtenida a través de los medios de verificación?* Los medios de verificación propuestos están conformados principalmente por información de fuentes oficiales y por datos provistos por el Sistema Integral de Información del Programa. En el caso de los primeros se considera que la fuente es válida por ser oficial. En el caso de la información del Sistema existen diversas fuentes: por un lado, información y catálogos de pobreza generados por Sedesol; por otro lado, se cuenta con la información obtenida mediante los distintos procesos operativos del Programa. Esta última información se valida como se describe a continuación. Los reportes generados por el SIDI se basan, por el lado de la demanda, en la información provista por los beneficiarios mediante las CIS, que fungen como solicitud. La atribución de verificar la información contenida en las CIS es de las Instancias Ejecutoras de acuerdo con lo establecido en el Manual de Operación del Programa en el numeral La Instancia Ejecutora, aplica la CIS al solicitante de un subsidio. Tiene la obligación de verificar de manera inequívoca, la autenticidad de los datos proporcionados por el solicitante. La información sobre la oferta de vivienda que genera el SIDI se basa en los Planes de Trabajo Estatales, los cuales son validados por Fonhapo mediante la evaluación de predios y análisis de factibilidad de las acciones propuestas. A su vez, la información sobre avances y entrega de vivienda reportados por las instancias ejecutoras, es verificada de manera conjunta por las Delegaciones de Sedesol y Fonhapo mediante visitas de campo aleatorias. El resto de los medios de verificación incluyen información provista por áreas operativas de Fonhapo (Dirección de Administración y Finanzas, Dirección de Promoción y Operación) que se consideran a priori fuentes oficiales. Como se menciona en la pregunta 17, es necesario precisar los nombres de los reportes que generan esas áreas en los medios de verificación de la MML. Es importante destacar que a pesar de que se llevan a cabo acciones para validar la veracidad de la información, éstas se realizan bajo un enfoque de monitoreo o seguimiento operativo y no con el fin de de conformar bases de datos fiables. 31

20 20. Se consideran válidos los supuestos del Programa tal como figuran en la matriz de indicadores? No. A nivel de Componente se incluye como Supuesto el que los estados asignen un presupuesto compatible con los recursos asignados al Programa. En congruencia con lo anterior y en la medida en que los Municipios tienen la facultad de fungir como instancias ejecutoras, es necesario plantear un Supuesto respecto a su participación presupuestal, congruente con el Supuesto planteado a nivel estatal. Asimismo, dado que para lograr el Propósito del Programa de entregar subsidios es requisito indispensable que los beneficiarios acrediten un ahorro previo, es necesario incluir un supuesto central en el diseño del Programa: existe población en situación de pobreza patrimonial que cuenta con ahorro previo o acceso a financiamiento destinado a acciones de vivienda suficiente para cubrir los montos establecidos por el Programa. Dado que el cumplimiento de los Supuestos a nivel de Componente es condición necesaria para el logro del Propósito, se debe adecuar la redacción de este último para que incluya de manera explícita la participación de federación, estados, municipios y beneficiarios en el financiamiento de acciones de vivienda, como se mencionó en la pregunta 10. En congruencia con la recomendación de incorporar un Componente adicional que garantice la calidad de los productos entregados por el Programa, es necesario que a nivel de Componente se incluya como Supuesto que los incentivos y sanciones para garantizar la calidad del producto se aplican correctamente por parte de las Instancias Ejecutoras a los responsables de la construcción o desarrollo de las distintas acciones de vivienda en cada entidad. A nivel de Actividad, específicamente en Procesar y entregar los subsidios a beneficiarios, se recomienda incluir un Supuesto relativo a la presentación oportuna y completa, por parte de los beneficiarios y las Instancias Ejecutoras, de los requisitos para la entrega de subsidios. En cuanto a los supuestos planteados a nivel de Propósito y Fin, se considera que son válidos tal y como figuran en la matriz de indicadores. 32

21 21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, la lógica horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad? No. No es posible validar la totalidad de la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores por las siguientes razones: 1) No todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables; 2) Existen indicadores a nivel de Fin que podrían ubicarse más adecuadamente en el Propósito; 3) Existen indicadores que no cuentan con línea base; 4) Los medios de verificación no están suficientemente explicitados y definidos; 5) Es necesario incorporar supuestos adicionales. La propuesta integrada de los cambios sugeridos en esta sección se consignan en la MML propuesta por el equipo evaluador que se presenta en el Anexo VI. 33

22 22. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).* Los cambios propuestos se reflejan en la propuesta de matriz de indicadores que se presenta en el Anexo VI. De manera general se resumen como sigue: 1) Es recomendable reubicar dos indicadores de Fin en el nivel de Propósito. 2) A nivel de Fin es posible incluir indicadores adicionales para medir distintos aspectos relativos a la calidad de vida de la población. 3) Es necesario identificar líneas de base para los indicadores. 4) Es posible precisar mejor los Medios de Verificación. 5) Se recomienda incluir supuestos adicionales. 34

23 1.3 Población potencial y objetivo 23. La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así como la población objetivo están claramente definidas? No. En las RO se menciona que el Programa se dirige a toda persona en situación de pobreza patrimonial, sin importar su origen étnico, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social o económica, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias o el estado civil. Así, aunque no se denomina explícitamente la población potencial del Programa, es posible deducirla del párrafo de RO antes citado. La población objetivo se define como: Familias mexicanas en situación de pobreza patrimonial, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda actual. Esta definición acota la de población potencial, al reducirla únicamente a aquellas familias que requieran apoyo para realizar acciones de vivienda. Las evaluaciones de impacto muestran que no existen beneficiarios en el 1er decil de ingresos y que gran parte de los apoyos se concentran en los deciles 4 y 5. Esto puede deberse al hecho de que el Programa requiere que el potencial beneficiario cuente con un ahorro previo o acceso a recursos para la vivienda. Por lo anterior, podría considerarse una definición más precisa de la población objetivo del Programa que incluyera únicamente al segmento de población en situación de pobreza patrimonial (y no también a la población en situación en pobreza alimentaria y de capacidades). 35

24 24. El Programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los atributos que considere pertinentes? No. Si se define la población potencial como la población en situación de pobreza patrimonial, entonces ésta sí ha sido cuantificada por Sedesol mediante la ENIGH. Por su parte, las necesidades de vivienda que se presentan en el diagnóstico sectorial 2, se miden en función del comportamiento demográfico y número de hogares nuevos, sin considerar el nivel de ingresos. Lo anterior implica que no es posible aislar y cuantificar la demanda de vivienda que corresponde a la población en situación de pobreza patrimonial, que es una manera más exacta de cuantificar a la población potencial. Por tanto, si bien la población potencial ha sido cuantificada en lo general, los atributos para caracterizarla no han sido pertinentes respecto a los objetivos expresados en el diseño del Programa. En cuanto a la población objetivo, en la medida en que no se conoce la demanda de acciones de vivienda de la población en pobreza patrimonial, tampoco se conoce el número de familias que requiere de subsidios. Por ello, en la práctica se considera como población objetivo al total de familias en situación de pobreza patrimonial y no se conocen de manera específica las características y las necesidades de vivienda de la población de acuerdo con su estrato de pobreza (alimentaria, de capacidades, patrimonial). Los diagnósticos empleados por el Programa para cuantificar las necesidades de vivienda no están diseñados en función de la política de desarrollo social sino que son fuentes secundarias orientadas al sector vivienda. Para lograr una correcta cuantificación de la población potencial y objetivo de Fonhapo, es necesario realizar estudios específicos con ese fin. Entre otros elementos, deben cuantificarse y caracterizarse las necesidades de vivienda por nivel de ingresos de la población y debe estimarse la capacidad de ahorro de la población objetivo. Esto, a fin de determinar la pertinencia del diseño del Programa en cuanto al monto y tipo de aporte requerido a los beneficiarios para financiar las acciones. Otro efecto negativo de la falta de cuantificación precisa del problema de vivienda correspondiente a la población en situación de pobreza patrimonial, es que en el diseño del Programa no se observa un punto de llegada en cuanto a metas, ni un horizonte de planeación. Esto limita además las posibilidades de focalizar adecuadamente los recursos. 2 Incluido en el Programa Institucional de Trabajo 2007 de Fonhapo. 36

25 25. Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorga el Programa se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?* El artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a toda familia el derecho de disfrutar de una vivienda digna y decorosa. Por su parte el PND establece como eje central para la orientación de sus acciones el impulso al desarrollo humano sustentable, el cual incluye la vivienda dentro del conjunto de necesidades fundamentales a ser atendidas. Específicamente se establece que la política de vivienda tendrá un sentido preponderantemente social y buscará, ampliar el acceso de las familias de menores recursos a una vivienda. Consistentemente con el PND , la Ley de Vivienda busca promover oportunidades de acceso a la vivienda para la población, preferentemente para aquella que se encuentre en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad. A su vez, la población objetivo de Sedesol es la población en situación de pobreza, y en ese marco Fonhapo es responsable de instrumentar programas que contribuyen al combate a la pobreza mediante el otorgamiento de subsidios para vivienda destinados a las familias de menores ingresos. Estas familias, de manera amplia están incluidas dentro de la población en situación de pobreza patrimonial que congruentemente, se establece como población potencial y objetivo del Programa. Se considera en situación de pobreza patrimonial a la población cuyo ingreso mensual es insuficiente para adquirir de manera conjunta los mínimos indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada miembro del hogar. La justificación que sustenta que los beneficios de Tu Casa se dirijan a la población en situación de pobreza patrimonial es que este segmento poblacional incluye a los mexicanos con menores ingresos y que a causa de ello, presentan el mayor rezago en materia de vivienda. Al orientar los recursos a la población objetivo establecida en el diseño del Programa, se contribuye a dar cumplimiento al artículo 4º de la Constitución y a los objetivos estratégicos del PND. 37

26 26. La justificación es la adecuada? No. En términos de los objetivos estratégicos del PND, Ley de Vivienda, de Sedesol y Fonhapo, es adecuado dirigir los recursos a la población en situación de pobreza patrimonial como parte de la estrategia de combate a la pobreza. En ese sentido, en términos conceptuales y como línea estratégica la justificación es adecuada. Sin embargo, como se verá a continuación en términos del diseño y operación del Programa la justificación resulta insuficiente. En el marco de la estrategia sectorial de combate a la pobreza, que cuenta con programas específicos para atender las necesidades prioritarias de la población en situación de pobreza alimentaria y de capacidades, la justificación para dirigir Tu Casa a la totalidad de la población en situación de pobreza patrimonial resulta imprecisa. Esto se debe a que la definición actual implica establecer una población objetivo que incluye a grupos de población que en la práctica no pueden acceder a los subsidios de Tu Casa. Muestra de ello es el resultado de la Evaluación Externa 2006 del Programa, que concluye que el 40% de los hogares beneficiados, tiene un nivel de ingresos superior a la línea de pobreza patrimonial y que no se atendió a población ubicada en el primer decil de ingresos. En este sentido, para justificar que el Programa se dirija a la totalidad de la población en situación de pobreza patrimonial, es importante valorar la pertinencia de reducir el monto requerido a los beneficiarios y desarrollar esquemas de fomento del ahorro como elementos del diseño del propio Programa. Lo anterior contribuiría a una mejor focalización de los recursos hacia la población objetivo y por tanto a incrementar los impactos. 38

27 27. Los criterios y mecanismos que utiliza el Programa para determinar las unidades de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso) son los adecuados? (Señalar principales mecanismos). No. El criterio central definido a nivel federal para determinar las unidades de atención del Programa es el nivel de ingresos: Podrán ser beneficiadas con un subsidio federal, las familias cuyos ingresos, sumados el del jefe de familia y el de su cónyuge, no exceda el equivalente a tres veces el salario mínimo general vigente 3. Este criterio de elegibilidad es consistente con la definición de la población objetivo, por lo que conceptualmente es adecuado para determinar las unidades de atención. Sin embargo el mecanismo mediante el cual se determina el nivel de ingresos de los solicitantes es la CIS que funge como solicitud del Programa. En ella el potencial beneficiario manifiesta, bajo protesta de decir verdad y sin requerir documentos probatorios, el monto de sus ingresos y los de su cónyuge en caso de que labore. Así, el mecanismo empleado para aplicar los criterios con base en los cuales se determinan las unidades de atención, toma como único elemento de decisión, la palabra del solicitante. Dado que la focalización del Programa depende totalmente de la CIS, se recomienda modificarla para obtener información adicional, ya que actualmente no se incluyen espacios para reportar otros ingresos, como pueden ser remesas o renta de tierras, entre otros. Tampoco se incluyen preguntas de control relativas al gasto de los hogares que permitan verificar la congruencia con el ingreso reportado. En las RO se establecen otros criterios para priorizar entre solicitudes elegibles. 4 Sin embargo, en la medida en que se da preferencia a solicitantes en lista de espera y que se reciben solicitudes todo el año, en el proceso de selección de facto prevalece el criterio de primero en tiempo, primero en derecho sobre cualquier otra prioridad establecida. 3 Se establece en el numeral 3.3 de las RO. 4 Se prevé favorecer a solicitantes con capacidades diferentes, ubicados en zonas de riesgo, residentes en polígonos Hábitat y beneficiarios del Programa Oportunidades. 39

28 28. Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los apoyos del Programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las características socio-económicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información? Sí. De acuerdo con la evaluación externa realizada en 2006, a nivel nacional y estatal sí existe información actualizada y sistematizada sobre los beneficiarios del Programa y sobre sus características socio-económicas. En términos generales además de la captura en el Sistema Integral de Información (SIDI) se cuenta con expedientes debidamente integrados. La información para la integración del padrón de beneficiarios se obtiene mediante la captura de la CIS en el SIDI, proceso que se realiza como requisito para iniciar la atención a las solicitudes. Asimismo, a lo largo del proceso se incorpora información adicional sobre la autorización y estatus de la solicitud. Así, se integra una base de datos única a lo largo del año, ya que las ventanillas de recepción de solicitudes operan en ese mismo periodo, por lo que se encuentra en constante actualización. El sistema identifica a los beneficiarios a partir de su CURP y la de su cónyuge, por lo que a nivel nacional y estatal es posible identificar apoyos recibidos desde 2004 tanto por parte del Programa Tu Casa como por Vivienda Rural a fin de evitar duplicidades. En la medida en que el SIDI requiere de la captura y llenado de los mismos campos para dar trámite a toda solicitud que ingresa al Programa, la información se obtiene de manera sistemática y es comparable a nivel nacional. Aún cuando permite mantener un padrón de beneficiarios correctamente actualizado y dar seguimiento a la ejecución de los recursos financieros, existen espacios para mejorar el SIDI. La información recabada a través de ese sistema no es suficiente para dar seguimiento, especialmente en términos cualitativos, al cumplimiento de metas físicas y focalización. Así, por ejemplo, no es posible identificar el origen del ahorro previo del beneficiario, es decir, si se trata de recursos provistos por él mismo, de un crédito, un aporte estatal o municipal, o un aporte en especie, entre otros. Esta información resulta esencial para determinar la situación económica del beneficiario y verificar la consistencia con el nivel de ingreso reportado en la CIS. Asimismo, contar con este tipo de información resultaría de utilidad para Fonhapo a fin de establecer la pertinencia de la población objetivo definida, de la focalización realmente lograda por el Programa y de la contribución real del mismo al logro del Propósito y Fin que se han establecido. 40

29 1.4 Análisis de la vinculación de las Reglas de Operación (RO) o normatividad aplicable con los objetivos del Programa 29. El diseño del Programa se encuentra correctamente expresado en sus RO o normatividad correspondiente? Sí. De manera general y aún considerando que los procedimientos para elaborar MML y RO tienen diferencias, se encuentra que el diseño del Programa está correctamente expresado en sus RO. Se observa que el objetivo general de las RO en esencia coincide con el Fin establecido en la MML. Adicionalmente, los objetivos específicos de RO contienen elementos que recogen los aspectos fundamentales de los Componentes de la MML. Por ejemplo, las RO establecen como primer objetivo específico Apoyar económicamente mediante el otorgamiento de un subsidio a la población en situación de pobreza patrimonial y el componente en la MML se define como Apoyos entregados para subsidios de vivienda a familias en situación de pobreza patrimonial. Existen sin embargo algunas áreas de oportunidad para mejorar la coincidencia entre los dos instrumentos. Ejemplo de ello es el hecho de que en las RO no se prevén mecanismos de sanción o de incentivo al desempeño de las Instancias Ejecutoras en los estados por parte de Fonhapo. En la medida en que este último es responsable de garantizar la calidad de los productos brindados por el Programa a la Población Objetivo, es necesario que los mecanismos para logarlo, a través de estrategias de supervisión y sanción a las IE se incluyan en las RO y en la MML. 41

30 30. Existe congruencia entre las reglas de operación o normatividad aplicable del Programa y su lógica interna? Sí. La lógica interna de diseño del Programa es la lógica vertical del Resumen Narrativo de la MML y se puede afirmar que ésta es en lo general congruente con las RO. Sin embargo existen áreas de oportunidad para mejorar tanto las RO como la MML. Como se ha indicado en las respuestas a las preguntas 9, 11 y 29, la lógica interna del Programa no se puede validar en su totalidad dado que es necesario incluir en la MML un componente relativo a la supervisión por parte de Fonhapo de las actividades que deben realizar las IE. En congruencia con lo anterior, es necesario que en las RO se establezcan los mecanismos de aplicación de incentivos y sanciones a las IE por parte de Fonhapo. 42

31 1.5 Posibles coincidencias, complementariedades o duplicidades de acciones con otros programas federales 31. Como resultado de la evaluación de diseño del Programa, el diseño del Programa es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población objetivo? No. Si bien en lo general el diseño del Programa permite llevar a cabo acciones orientadas a alcanzar el Propósito, se considera que falta incluir un Componente que garantice que las acciones de vivienda financiadas realmente mejorarán las condiciones habitacionales de los beneficiarios y con ello, su calidad de vida. El Componente asentado en la MML no garantiza que el subsidio se traduzca en una acción de vivienda efectiva que mejore las condiciones de vivienda de los beneficiarios, ya que se plantea como entrega de subsidios y no como entrega de vivienda. Además de una modificación en la redacción de dicho componente, se ha propuesto como solución a este problema de diseño, la inclusión de un Componente adicional orientado a garantizar la calidad de los productos entregados por el Programa mediante un proceso estricto de verificación y supervisión por parte de Fonhapo. En cuanto a pertinencia del diseño para la atención de la población objetivo, se considera que éste es susceptible de mejora realizando modificaciones que permitan una mejor focalización de los recursos. Ejemplo de éstas, son: 1) la revisión de los montos y tipo de contribución que se exige a los solicitantes y 2) la inclusión en las CIS de preguntas adicionales sobre el ingreso y gastos de los solicitantes. Esto último se relaciona con la respuesta a la pregunta

32 32. Con cuáles programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?* El Programa Tu Casa busca ayudar a las familias en pobreza patrimonial a elevar su calidad de vida. Uno de los elementos para conseguir este fin es habitar un espacio digno y de calidad. En ese sentido, existen otros programas sectoriales que también buscan elevar la calidad de vida de las familias en pobreza, atendiendo otras de las causas que la producen, como es la alimentación, la salud, seguridad y educación. El Programa Oportunidades de Sedesol, con sus tres componentes dirigidos a la población en situación de pobreza de capacidades, complementa de manera relevante el Fin establecido para el Programa Tu Casa de elevar la calidad de vida de la población que cuenta con ingresos menores a tres salarios mínimos. Del mismo modo, el Programa Hábitat también de Sedesol, persigue objetivos para mejorar la infraestructura social de la población en condición de pobreza patrimonial. En particular en el sector de la vivienda, existe complementariedad con las acciones realizadas por el INFONAVIT y la SHF dado que los lineamientos de la política establecen atender a población de bajos recursos. Adicionalmente, también se complementa con el Programa Suelo Libre que opera la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) orientado a la generación de reserva territorial para contribuir con el crecimiento urbano, estructurado y ordenado de las ciudades. También se encuentran espacios de coincidencia con el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) el cual se dirige a la atención y recuperación de los efectos que produce un fenómeno natural, ya que es posible otorgar recursos de Tu Casa prioritariamente a zonas siniestradas. En este mismo sentido se encuentra el Programa Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) que tiene como finalidad proporcionar recursos destinados a la realización de acciones tendientes a reducir riesgos y disminuir efectos del impacto destructivo originados por fenómenos naturales sobre la vida y bienes de la población. Otro caso lo constituye el Programa de Modernización de Registros Públicos de la Propiedad de la CONAVI cuyo fin es impulsar la certeza jurídica de la titularidad de los bienes inmobiliarios a través de las descripciones registrales. 44

33 33. Con cuáles programas federales podría existir duplicidad?* Se aprecia duplicidad con el Programa de Vivienda Rural que opera la misma instancia (Fonhapo), pues mientras que el Programa Tu Casa busca mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para adquirir, edificar, terminar, ampliar o mejorar su vivienda, el Programa de Vivienda Rural apoya económicamente a las familias rurales e indígenas de menores ingresos para la edificación de una unidad básica de vivienda rural, o la ampliación y mejoramiento de su vivienda actual, que les permita el fortalecimiento de su patrimonio familiar y con ello elevar su calidad de vida. El Programa de Vivienda Rural canaliza la demanda de vivienda exclusivamente a habitantes de localidades rurales o indígenas de hasta 5000 habitantes, por lo que su población objetivo puede considerarse como un subconjunto de la de Tu Casa. Asimismo el subsidio se dirige a apoyar acciones de vivienda similares. De la misma forma, se observa duplicidad con el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas de Sedesol, el cual contempla dentro de su oferta de servicios de atención integral, el apoyo para la construcción, rehabilitación y equipamiento de vivienda de la población jornalera agrícola en situación de pobreza patrimonial. También existe riesgo de duplicidad con el Programa Esta es tu Casa de la CONAVI, el cual se orienta a apoyar a familias de bajos recursos a través del otorgamiento de crédito acordes con su ingreso complementados con un subsidio. 45

34 34. El Programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas complementariedades y/o posibles duplicidades? Sí. El Programa ha detectado riesgos de duplicidad con las acciones realizadas por la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi), por lo que se están tomando medidas para que ambas instancias tengan acceso a sus respectivos padrones de beneficiarios. Con ello se pretende evitar que un mismo beneficiario reciba más de un apoyo para la vivienda. Conavi cuenta con el Programa Nacional de Financiamientos Hipotecarios 2007 cuyo fin es promover la adquisición de vivienda por parte de las familias de menores ingresos, mediante el otorgamiento de créditos y la conjunción de esfuerzos de diversas instancias entre las que se concluyen a entidades financieras y los subsidios del propio Fonhapo, entre otros. Internamente Fonhapo ha previsto las posibles duplicidades entre Vivienda Rural y Tu Casa, por lo que ha previsto en el SIDI los candados necesarios para evitar que un mismo beneficiario reciba subsidios por parte de más de un programa. 46