Alcance e implicaciones del Poder Popular en Venezuela

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1 Alcance e implicaciones del Poder Popular en Venezuela Daniela Urosa M * Resumen: El objeto del artículo es realizar una apretada aproximación al alcance del Poder Popular, que se ha venido desarrollando en Venezuela desde 2005 y que consigue, en la actualidad, una amplia regulación legislativa. Palabras clave: Estado Comunal, Poder Popular. Abstract: The purpose of the article is to realize a brief approximation of the extend of the Popular Power, that has been developing in Venezuela since 2005, currently with a broad regulation. Key words: Communal State, Popular Power. Introducción El objeto del siguiente análisis es realizar una apretada aproximación al alcance de la figura del Poder Popular, que ha venido gestándose en Venezuela desde 2005 y que consigue, en la actualidad, una prolífera regulación legislativa. En concreto, pretendemos ahondar en el sentido de la expresión poder popular, cuáles son las Leyes que lo regulan y desarrollan, qué relación existe entre los medios de participación ciudadana y el Poder * Profesora de Derecho Procesal Constitucional y Derecho Procesal Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello. 71

2 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela Popular y cuáles son, al menos someramente, las instancias y ámbitos del Poder Popular. En segundo término, una vez aproximados a esta noción socio-política, importa determinar por qué el Poder Popular es inconstitucional, es decir, por qué contradice el Texto Constitucional de En tercer lugar, qué implicaciones prácticas se derivan de su existencia y en cuarto y último lugar qué vías o acciones ciudadanas, políticas y legales pueden ejercerse a fin de contrarrestar la existencia de ese inconstitucional Poder Popular. I. Origen, significado y alcance del Poder Popular 1. Origen y desarrollo legal del Poder Popular La expresión Poder Popular se ha empleado como uno de los principios rectores del programa político adelantado por el Ejecutivo Nacional, y que ha sido calificado como socialismo o transición al socialismo, desde el año Así, la expresión Poder Popular ha estado asociada a la participación ciudadana en la ejecución de ese modelo político, y de allí su identificación formal con el sistema de democracia participativa, y en concreto, con los artículos 62 y 70 de la Constitución de La idea subyacente es la de democracia directa: si el pueblo es el titular de la soberanía, por ello, todo poder público tiene carácter popular. Una primera aproximación a la concreción de esta figura se realizó en el 2006, con la promulgación de la Ley de los Consejos Comunales, la cual creó la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular. Pero es en el año 2007 cuando la figura adquiere mayor relieve, primero, por la decisión del Presidente de la República de calificar a todos los Ministerios como Ministerios del Poder Popular. Segundo, por el protagonismo que el Poder Popular tuvo en el Proyecto de reforma constitucional, rechazado por referendo del 2 de diciembre de 2007, reforma en la cual se concibió a esa figura como una de las ramas del Poder Público y se asumió que tal Poder está conformado por el pueblo, titular de la soberanía y que su finalidad era la participación en 72

3 Daniela Urosa M. el modelo socialista. Tercero, el Poder Popular también quedó desarrollado en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación Ese Plan, aprobado por la Asamblea Nacional después del rechazo de la reforma mediante referendo, asumió, sin embargo, el contenido esencial de esa propuesta de reforma constitucional, incluyendo la participación directa del pueblo en asuntos públicos como principio rector del modelo socialista. Desde el 2007 hasta ahora, el desarrollo del Poder Popular ha seguido estos lineamientos. Un hito importante fue la sanción de una nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales (GO Nº de 28 de diciembre de 2009). La figura de estos Consejos no sufrió mayor modificación, aun cuando sí se reformó notablemente su función, pues ahora, quedó expreso que estos consejos comunales deben colaborar con el modelo socialista, como estructuras del Poder Popular, y en su constitución estará sujeta a un intenso control del Ministerio del Poder Popular para las Comunas. La subordinación del consejo comunal y del Poder Popular a ese modelo político quedó en evidencia al desarrollarse el régimen del Consejo Federal de Gobierno. El artículo 184 de la Constitución permite la transferencia de competencias de Estados y Municipios hacia la comunidad organizada, lo que es concebido como una forma de descentralización, distinta a la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Sobre este régimen, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (GO Nº extraordinario del 22 de febrero de 2010) incorporó expresamente el Poder Popular (y dentro de él a los consejos comunales) a la descentralización regulada en el artículo 184 constitucional. Es importante mencionar también, en este sentido, que el Reglamento de esa Ley (GO Nº de 4 de mayo de 2010) desarrolló el régimen del Consejo Federal de Gobierno mucho más que la propia Ley, y allí quedó en evidencia la preferencia por un concepto de descentralización basado en la transferencia de competencias a la comunidad organizada como Poder Popular. El concepto de transferencia de competencias que emplea el Reglamento (artículo 3) modifica sustancialmente 73

4 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela el concepto constitucional de descentralización como transferencia de competencia a estados y municipios, y establece, ahora, que descentralización es la transferencia de competencias al Poder Popular, y en especial, a los consejos comunales. En definitiva, Este Reglamento condensó la visión del Poder Popular como principio del modelo socialista, de acuerdo con lo planteado en la propuesta de reforma constitucional de 2007, el Plan de la Nación y la Ley Orgánica de los Consejos Comunales de Así, el Poder Popular emerge, en estos instrumentos legales, como la participación directa del pueblo, a través de las organizaciones previstas para tal fin, para la construcción del socialismo. 2. Postulados esenciales de la Ley Orgánica del Poder Popular La Ley Orgánica del Poder Popular (publicada en Gaceta Oficial número extraordinaria de 21 de diciembre de 2010), condensa y concretiza en una Ley los principales lineamientos del Poder Popular gestados en las leyes antes señaladas. De esta nueva Ley Orgánica se derivan, en síntesis las siguientes premisas: El Poder Popular es un conjunto de organizaciones, bajo la rectoría del Poder Ejecutivo Nacional, que promueven la participación ciudadana o iniciativa popular, es decir, promueve el ejercicio directo de la soberanía, mediante la democracia participativa, protagónica y corresponsable ; Esa participación ciudadana y en consecuencia, ese Poder Popular, debe construir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia. Este aspecto es fundamental y debe destacarse: el Poder Popular exige que la participación ciudadana se ejerza siempre a favor del socialismo; El Poder Popular sirve de base del Estado comunal el cual se define en la Ley como una organización político social que está conformado por una serie de instancias constituidas por los diferentes sistemas de agregación comunal y sus articulaciones, para ampliar 74

5 Daniela Urosa M. y fortalecer la acción del autogobierno comunal: consejos comunales, comunas, ciudades comunales, federaciones comunales, confederaciones comunales y las que, de conformidad con la Constitución de la República, la ley que regule la materia y su reglamento, surjan de la iniciativa popular (art. 8.9 de la Ley). Todas estas instancias del Poder Popular adquieren personalidad jurídica mediante el registro ante el Ministerio del Poder Popular de las Comunas, por lo que es el Ejecutivo Nacional el que decide si se registra o no un consejo comunal El Poder Popular cuenta con organizaciones, que se definen como las diversas formas del pueblo organizado, constituidas desde la localidad... por iniciativa popular, y cuenta con instancias, para el ejercicio del autogobierno, y que son el consejo comunal, la comuna, la ciudad comunal y los sistemas de agregación comunal, las cuales cuentan con sustrato territorial y personalidad jurídica. La Ley Orgánica del Poder Popular regula cinco ámbitos del Poder Popular, los cuales se traducen en una serie de competencias asignadas a las instancias del Poder Popular: La Planificación de Políticas Públicas, que en los términos establecidos en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, se define como un ámbito de actuación del Poder Popular que asegura, mediante la acción de gobierno compartida entre la institucionalidad pública y las instancias del Poder Popular, el cumplimiento de los lineamientos estratégicos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, para el empleo de los recursos públicos en la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos a través de los cuales se logre la transformación del país, el desarrollo territorial equilibrado y la justa distribución de la riqueza (artículo 17 de la LOPP) La Economía comunal, conforme se define en el artículo 18 de la LOPP, es un ámbito de actuación del Poder Popular que permite a las comunidades organizadas la constitución de entidades económico-financieras y medios de producción, para la 75

6 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela producción, distribución, intercambio y consumo de bienes y servicios, así como de saberes y conocimientos, desarrollados bajo formas de propiedad social comunal, en pro de satisfacer las necesidades colectivas, la reinversión social del excedente, y contribuir al desarrollo social integral del país, de manera sustentable y sostenible, de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y la ley que regula la materia. Este ámbito de actuación del Poder Público se ha regulado en la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. Cobra aquí especial importancia el concepto de propiedad social y su alcance frente al modelo tradicional de propiedad privada, erigido como derecho fundamental en el artículo 115 de la Constitución. La Contraloría social, la cual define el artículo 19 de la LOPP como un ámbito de actuación del Poder Popular para ejercer la vigilancia, supervisión, acompañamiento y control sobre la gestión del Poder Público, las instancias del Poder Popular y las actividades del sector privado que afecten el bienestar común, practicado por los ciudadanos y ciudadanas de manera individual o colectiva, en los términos establecidos en la ley que regula la materia. Este ámbito de actuación del Poder Público se ha regulado en la Ley Orgánica del Contraloría Social, donde se la define como una función compartida entre las instancias del Poder Público y los ciudadanos, ciudadanas y las organizaciones del Poder Popular, para garantizar que la inversión pública se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad, y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales (art. 2). La Ordenación y gestión del territorio, que conforme al artículo 20 de la LOPP, es un ámbito de actuación del Poder Popular, mediante la participación de las comunidades organizadas, a través de sus voceros o voceras, en las distintas actividades del proceso de ordenación y gestión del territorio, en los términos establecidos en la ley que regula la materia. y 76

7 Daniela Urosa M. La Justicia comunal, definida en el artículo 21 de la LOPP como un ámbito de actuación del Poder Popular, a través de medios alternativos de justicia de paz que promueven el arbitraje, la conciliación, la mediación, y cualquier otra forma de solución de conflictos ante situaciones derivadas directamente del ejercicio del derecho a la participación y a la convivencia comunal, de acuerdo a los principios constitucionales del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, y sin contravenir las competencias legales propias del sistema de justicia ordinario. 3. Aproximación al alcance del concepto de Poder Popular Según señalábamos anteriormente, desde 2005 ha ido emergiendo el concepto de Poder Popular que ahora se concretiza en la Ley Orgánica del Poder Popular. De lo expuesto, podemos recapitular y determinar cuál es el sentido que el Poder Popular tiene conforme a su evolución histórica: En primer lugar, el Poder Popular es uno de los fundamentos del programa político que ejecuta el Poder Ejecutivo Nacional desde el 2005, denominado socialismo o transición al socialismo. En segundo lugar, dentro de tal programa socialista, el Poder Popular se erige como la participación directa de los ciudadanos en asuntos públicos. Tal participación se extiende a la formación, ejecución y control de la gestión pública, mediante cualquiera de los instrumentos previstos en el artículo 70 constitucional, los cuales se dividen en medios de participación política y medios de participación socioeconómicos. En tercer lugar, esa participación directa busca sustituir, en muchos casos, la actuación política de representantes electos popularmente, y de allí la eliminación, en ciertas leyes, del cargos de elección popular, por cargos a designación. En definitiva, se pretende la sustitución de la democracia representativa por la democracia participativa, lo que implica una grave violación constitucional. 77

8 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela En cuarto lugar, esa participación ciudadana que se expresa mediante el Poder Popular, se ejerce a través de una serie de instancias que cuentan con personalidad jurídica propia, como los consejos comunales y comunas. Estas instancias populares actúan bajo la rectoría del Poder Ejecutivo Nacional, de quien depende, como se dijo, el registro que permite su funcionamiento. En quinto lugar, importa aclarar que el Poder Popular no tiene entidad territorial, esto es, no constituye un nivel político-territorial dentro de la estructura del Poder Público, como sí lo son el Poder Nacional, Estadal y Municipal. Por tanto, es una noción funcional, socio-política y no orgánica territorial, no debiendo confundirse el Poder Popular con el Estado Comunal. En sexto lugar, las organizaciones e instancias del Poder Popular deben dirigir su actuación a la construcción del modelo socialista. Este es, así, el objeto único y exclusivo de estas organizaciones, de lo cual se concluye que (i) el Poder Popular debe contribuir con este modelo socialista; (ii) la participación ciudadana no se reconoce para fines distintos al socialismo y (iii) la participación ciudadana, efectivamente, sólo puede ejercerse a través de las organizaciones del Poder Popular. Esto último se evidencia en el nuevo sistema de planificación, contenido en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (GO Nº extraordinario del 21 de diciembre de 2010), así como en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento. En séptimo lugar, las instancias del Poder Popular adquieren predominio en la transferencia de competencias y en especial, en el régimen municipal. La reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (GO Nº del 28 de diciembre de 2010), avanza en este sentido, concordantemente con las reformas de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (publicadas en la GO Nº extraordinario de 30 de diciembre de 2010). En todas estas Leyes el Poder Popular asume el ejercicio de competencias municipales y también estadales, lo que implica la extensión del modelo socialista, único al cual debe orientarse ese Poder Popular. 78

9 Daniela Urosa M. En definitiva, sin contar con asidero constitucional, el Poder Popular ha sido bastión de impulso del modelo socialista, y se ha entendido como el modo de ejercicio del derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos y de manifestación de la democracia participativa, bajo absoluta rectoría del Poder Ejecutivo Nacional y solo, se insiste por y para el modelo socialista. II. Razones de inconstitucionalidad del Poder Popular La regulación y desarrollo que las llamadas Leyes del Poder Popular, antes mencionadas, han dado a este nuevo concepto sociopolítico, resultan abiertamente contrarias a la Constitución de En concreto, pueden enumerarse los siguientes vicios de inconstitucionalidad: 1. Violación al principio fundamental de pluralismo político y al derecho a la libre participación en los asuntos públicos, consagrados en los artículos 2 y 62 de la Constitución Las Leyes del Poder Popular, en tanto disponen que el derecho a la participación ciudadana se ejerce a través del Poder Popular para construir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia, violan el principio de pluralismo político recogido como valor superior del ordenamiento jurídico en Venezuela. En efecto, el pluralismo político impide la imposición de una sola ideología política en el Estado. El gobierno de turno puede, válidamente, seguir una tendencia ideológica como programa de acción, lo que no quiere decir, bajo riesgo de violar la esencia misma de la democracia, que esa ideología haya de imponerse como única admisible a los fines de ejercer los derechos políticos. Asimismo, ese condicionamiento de que el Poder Popular como forma de manifestación y ejercicio derecho a la participación ciudadana deba responder al desarrollo del socialismo, viola el artículo 62 de la Constitución, el cual dispone que todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos públicos..., de 79

10 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela manera que el legislador no puede establecer condiciones al ejercicio de ese derecho fundamental que impliquen la disminución o supresión de la libertad constitucionalmente garantizada. 2. Violación a los derechos fundamentales a la no discriminación y a la libertad de asociación Como antes se señaló, la LOPP establece que el derecho a la participación ciudadana se ejercerá solo a través del Poder Popular, en consecuencia, las personas que no se integren o adhieran a alguna de las diversas formas de organización del Poder Popular que tengan como fin edificar el Estado socialista, quedarán excluidos del ejercicio de ese derecho fundamental en condiciones de igualdad, es decir, con los mismos beneficios que otorga la Ley. Así, quienes no se integran, asimilen y sometan a un Consejo Comunal, Comuna, Ciudad Comunal, sino que pretendan ejercer sus derechos políticos de participación a través de Asociaciones Civiles, Sociedades Civiles, Fundaciones, Cooperativas o cualquier otra forma de organización social, no tendrán las mismas condiciones de participar en los asuntos públicos. Ello viola, a no dudarlo, el derecho a la igualdad y no discriminación y el derecho a la libre asociación contenidos en los artículos 21 y 53 de la Constitución. Del mismo modo, aquellos ciudadanos quienes voluntariamente acudan a alguna de las instancias formalizadas del Poder Popular pero no quieran que la finalidad de ésta sea la construcción de la sociedad socialista, tampoco tendrán las mismas condiciones de aquéllas, consiguiendo trabas incluso en su propia constitución y registro por parte del Ministerio del Poder Popular para las Comunas. Según el artículo 8.5 de la LOPP, la comunidad organizada está constituida por las expresiones organizativas populares, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras y cualquier otra organización social de base, articulada a una instancia del Poder Popular debidamente reconocida por la ley y registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana. Luego, la comunidad no articulada al Poder 80

11 Daniela Urosa M. Popular no es comunidad organizada, y no puede entonces participar en procesos de transferencias de recursos y atribuciones. 3. De la verificación de un fraude constitucional ante la inobservancia de la voluntad popular mayoritaria expresada el 2 de diciembre de 2007 Tal como expusimos anteriormente, la regulación del concepto de poder popular que asumen las leyes vigentes, fundamentalmente las de 2009 y 2010, mantiene en su esencia el desarrollo que a esa figura daba el proyecto de reforma constitucional de 2007, sin que se hubiese tomado en consideración que ese proyecto de reforma fue rechazado por la mayoría electora mediante referendo el 2 de diciembre de Ello viola de manera clara el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece que la soberanía reside en el pueblo quien la ejerce directa o indirectamente mediante el sufragio y que los órganos del Estado están sometidos a la soberanía popular y, en consecuencia, a la voluntad que mediante el sufragio sea expresada. Ahora bien, el rechazo de esa propuesta no alteró la ejecución del modelo socialista, que quedó resumido en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación , aprobado por la Asamblea Nacional poco después del referendo del 2 de diciembre y plasmado, en lo que al Poder Popular se refiere, en el conjunto de Leyes que lo desarrollan. Como señala Allan Brewer-Carías, ello no impidió la consagración legal del Poder Popular y la sustitución por vía legal del Estado Constitucional por el Estado Comunal, lo que implica, en su criterio, un fraude a la Constitución, es decir, un desconocimiento o desmantelamiento del marco constitucional vigente y su sustitución sin seguir los mecanismos formales de modificación constitucional y, peor aún, desconocido el expreso rechazo popular manifestado mediante referendo 1. 1 Brewer-Carías, Allan, Sobre el poder popular y el estado comunal en Venezuela (O de cómo se impone a los venezolanos un Estado Socialista, violando la Constitución, y en fraude a la voluntad popular), consultado en original, Paris,

12 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela 4. Violación al principio constitucional de democracia representativa La existencia del Poder Popular deriva directamente de la denominada democracia participativa, mediante la cual para el legislador la soberanía popular se ejerce directamente por el pueblo, y no mediante representantes. Con fundamento en esa idea, se ha pretendido, en las leyes del Poder Popular, sustituir cargos de representación popular que hasta ahora ejercían potestades públicas y de gestión en entidades político-territoriales, por miembros designados no electos popularmente que integrarán las instancias del Poder Popular, en otras palabras, se ha tratado de sustituir la democracia representativa por democracia participativa. Es ese, precisamente, el caso de las Parroquias y los miembros de las Juntas Parroquiales. Las parroquias son creadas por los Municipios de acuerdo con su autonomía (artículo 173 constitucional) y según se deriva del artículo 64 eiusdem, la elección de sus autoridades se realizará por voto directo, universal y secreto. Sin embargo la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se aparta diametralmente de estos preceptos constitucionales y equipara de hecho a las parroquias con los consejos comunales. En efecto, los miembros de la Junta Parroquial son electos ahora por los voceros del consejo comunal entre candidatos avalados por el consejo comunal (artículo 35 y 36 de la Ley), lo cual quiere decir que ahora responden a la designación efectuada por el consejo comunal, que recordemos, orienta su actuación al socialismo bajo la tutela del Poder Ejecutivo Nacional. De una elección directa se pasó a una elección de segundo grado, limitada al consejo comunal y orientada, por Ley, a la construcción de la sociedad socialista. Por ello, los ciudadanos ya no son libres de elegir a los miembros de la Junta Parroquial ni tampoco pueden participar libremente como candidatos de esos órganos. Bajo la LOPP, sólo los voceros de los consejos comunales instancias del Poder Popular, registradas ante el Ministerio del ramo y orientados a la sociedad socialista podrán participar en esta elección, lo que entraña una directa violación a la 82

13 Daniela Urosa M. elección directa, secreta y universal de los miembros de las juntas parroquiales. Ahora bien, con esa sustitución de la democracia representativa, ejercida mediante el sufragio para elegir los representantes populares, por una democracia exclusivamente participativa de ejercicio directo de la soberanía de aquellos que formen parte de la instancia comunal, se viola la Constitución, específicamente el artículo 5 de la Carta Magna, el cual establece que la soberanía reside en el pueblo y se ejerce directamente e indirectamente mediante el sufragio, de modo que es bien claro que para el constituyente ambas manifestaciones de ejercicio de la soberanía popular son incluyentes y ambas deben ser respetadas y materializadas para la consecución del Estado democrático de derecho. Tal precepto se ve ratificado en el artículo 6 eiusdem, el cual dispone que el gobierno de la República será siempre democrático, participativo y electivo, y el artículo 62 eiusdem, según el cual el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos se ejerce directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. 5. Violación al concepto constitucional de descentralización y a la autonomía municipal y estadal constitucionalmente garantizada La transferencia de competencias al Poder Popular que permiten y proyectan las Leyes del Poder Popular, viola a la descentralización como ésta es asumida en la Constitución de Así, de conformidad con los artículos 157 y 158 de la Constitución, la descentralización es una política nacional mediante la cual se transfieren competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios para profundizar la democracia, acercando el poder a la población. Por su parte, el artículo 184 de la Constitución permite la transferencia de competencias de Estados y Municipios hacia la comunidad organizada, lo que es concebido como una forma de descentralización por colaboración, distinta a aquella transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. 83

14 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela Ahora bien, según las Leyes del Poder Popular y especialmente la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento, descentralización implica la transferencia de competencias a la comunidad organizada como Poder Popular, y en esa medida condiciona y determina cuándo y qué competencias deberán ser transferidas por Estados y municipios a las instancias del Poder Popular. Un aspecto que resalta de esas normas es que en ellas la transferencia es regulada de manera imperativa: República, Estados y Municipios transferirán a las comunas y otras instancias competencias, con lo cual, esa transferencia puede no responder a la voluntad de Estados y Municipios. Debemos recordar que durante el mes de diciembre de 2010, la Asamblea Nacional llegó a aprobar, en primera discusión, el Proyecto de Ley del proceso de Transferencia de Competencia y Servicios de los Estados y Municipios al Poder Popular, que permitía al Poder Nacional ordenar la transferencia de competencias de los Estados y Municipios hacia el Poder Popular. La transferencia, en realidad, si es ordenada por la Ley o el Poder Nacional, no es una transferencia autónoma, que es la única que admite el artículo 184 constitucional. En efecto, de acuerdo con la nueva LOPPM, el Municipio debe orientar su actuación a la transferencia de competencias al Poder Popular (artículo 1), es decir, la transferencia a estas instancias tuteladas por el Poder Nacional y orientadas al socialismo. Tan es así que, de acuerdo con su artículo 5, la comuna pasa a ser una entidad local pero, curiosamente, sujeta al control del Poder Nacional. Pero sin duda, el cambio más importante se ha operado con las Juntas Parroquiales. De esa manera, se viola el concepto constitucional de descentralización y se viola la autonomía de Estados y Municipios pues se les suprime la posibilidad de determinar qué competencias de las que son titulares han de transferir y cuándo y en qué medida ha de hacerse esa transferencia, supuestos que determinará, ahora, la Ley Nacional. Además, esa transferencia no se hará a la comunidad libremente organizada, sino a la comunidad organizada por los cauces cerrados del Poder Popular para la construcción del socialismo. En abundancia, si 84

15 Daniela Urosa M. se toma en cuenta que las instancias del Poder Popular dependen del Poder Nacional, quien ejerce el control de su registro, esta mutación del principio de descentralización implica, en definitiva, que Estados y Municipios se debiliten, por la penetración del Poder Nacional, a través del control ejercido sobre el Poder Popular y, así, una vuelta al centralismo para la construcción del socialismo Inconstitucionalidad de la creación del Estado Comunal, base del Poder Popular Ya antes mencionábamos que las leyes del Poder Popular definen al Estado comunal como la base del Poder Popular. Con la regulación del Estado Comunal se busca establecer un Estado en paralelo al Estado Constitucional, esto es, a la organización político-territorial y a la distribución vertical del Poder Público que establece la Constitución de 1999 en su artículo 136. La existencia de este Estado Comunal apareja, en nuestro criterio, dos razones de inconstitucionalidad: La primera, es inconstitucional la creación de un Estado Comunal a través de leyes sean ordinarias u orgánicas pues se está alterando una materia, específicamente la organización político-territorial y la distribución vertical del Poder Público, que es de la estricta reserva constitucional, es decir, una materia que solo puede ser regulada por el constituyente. El artículo 16 constitucional es claro y conviene citarlo con el fin de organizar políticamente la República, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organiza en 2 Pero hay que destacar que este ataque feroz a la descentralización se materializa luego de las elecciones regionales de 2008, primero, al ordenarse transferencia de servicios gestionados por Estados, y luego, mediante la reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Transferencia y Delimitación de Competencias del Poder Público (2009), que reconoció al Poder Nacional la competencia para controlar e incluso, asumir, competencias de los Estados, incluyendo aquellas que la Constitución de 1999 le había asignado. Estas decisiones, en realidad, partieron del nuevo concepto de descentralización asumido por la sentencia de la Sala Constitucional de 19 de abril de 2008, que concibió a la descentralización bajo la coordinación del Poder Nacional. 85

16 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela Municipios. La división políticoterritorial será regulada por una ley orgánica que garantice la autonomía municipal y la descentralización políticoadministrativa.... En consecuencia, la creación de nuevas instancias territoriales de base, estructuradas fuera del ámbito municipal pero que irán asumiendo paulatinamente competencias municipales -como lo asoma ya el artículo 28 de la LOPP- es inconstitucional, porque viola el artículo 16 del Texto Fundamental y el artículo 168 eiusdem que define al municipio como la unidad política primaria de la organización nacional. En segundo lugar, la creación del Estado comunal es inconstitucional en la medida en que la Ley prevé en potencia que el Estado comunal sustituya progresivamente al Estado constitucional en tanto se ordene la transferencia de competencias de los entes político-territoriales tradicionales a las instancias del poder popular (comunas, consejos comunales, distritos motores de desarrollo, etc.) sin respetar el concepto constitucional de descentralización y sin respetar el principio de democracia representativa, pues como antes se expuso, en vez de representantes electos popularmente, estas instancias se conforman por voceros designados, no electos mediante el sufragio. Además, sin respetar el principio de autonomía política inherente a los entes políticos-territoriales en un Estado federal descentralizado como el nuestro, en tanto que la existencia misma de las nuevas instancias del Poder Popular depende del Poder Ejecutivo Nacional. Debemos advertir que la organización político-territorial de la Constitución no desaparece en el contexto de estas nuevas Leyes, como lo reconoce el artículo 9 de la LOC. Es decir, que el Estado comunal, a partir de la creación de consejos comunales, comunas y ciudades comunales, no afecta formalmente la existencia y funcionamiento de Estados y Municipios, ni puede decirse que es un Poder Público territorial. Sin embargo, el referido Estado comunal se solapa con la organización de Estados y Municipios, en el contexto del centralismo, pues reiteramos, el Poder Popular actúa bajo control del Poder Ejecutivo Nacional. 86

17 Daniela Urosa M. Por ello, frente al Municipio como eje de la organización político-territorial, encontramos a la comuna. Frente a la parroquia como organización interna del Municipio, está el consejo comunal. Junto a los Estados de la federación, los sistemas de agregación y los Distritos Motores del Desarrollo, bajo la conducción del Presidente de la República. En suma, frente a la organización político-territorial del Estado venezolano a partir de Municipios, Estados y República, está el Estado comunal, a partir de los consejos comunales, comuna, ciudad comunal y los sistemas de agregación como la federación y la confederación. III. Implicaciones prácticas frente al Poder Popular 1. Modos de participación política y ciudadana en ejercicio del Poder Popular Las leyes comunales, gravemente viciadas de inconstitucionalidad en atención a su contenido y por el modo y fin de su ejercicio, pretenden determinar una serie de posibilidades de participación política y ciudadana. En este sentido, estas leyes disponen que los ciudadanos que cumplan con las condiciones que impone la ley, podrán participar en las instancias del Poder Popular para el ejercicio del autogobierno, constituidas por los diferentes sistemas de agregación comunal: Consejos Comunales, Comunas, Ciudades Comunales, Federaciones Comunales y Confederaciones Comunales. Pueden enumerarse las siguientes formas de participación ciudadana enmarcadas en las leyes del poder popular: 1. Contraloría social 2. Asamblea de ciudadanos y ciudadanas 3. Justicia Comunal 4. Banco de la Comuna 5. Consejo de Economía Comunal 6. Comité de Economía Comunal 7. Consejo de Contraloría Comunal 8. Comisión Promotora de las Comunas 9. Parlamento Comunal 10. Consejo Ejecutivo 87

18 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela 11. Comité de Gestión 12. Consejo de Planificación Comunal 13. Consejo de Ejecución 14. Empresa de propiedad social directa comunal 15. Unidad productiva comunal 16. Grupos de intercambio solidario 17. Asamblea de Prosumidores y Prosumidoras 18. Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas 19. Consejos Locales de Planificación Pública 20. Consejo de Planificación Comunal 2. Modos de participación política y ciudadana que limita el Poder Popular A pesar que estas leyes pretenden regular múltiples modos y órganos de participación ciudadana, las mismas contienen importantes limitaciones a la libertad de los ciudadanos. La primera gran limitación radica ya lo hemos dicho en la imposición del socialismo como forma de acción y visión del Poder Popular y la exigencia de que el ejercicio del derecho a la participación política sea solo para contribuir al desarrollo socialista. Son múltiples las normas que exigen que el ejercicio de la participación ciudadana se fundamente exclusivamente en el socialismo, lo que determina que si éstas no tienen tal justificación, no serán inscritas o bien serán sancionadas por el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Comunas. En el caso concreto de los consejos comunales el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Protección Social, en su portal de internet, ha publicado el modelo de acta constitutiva que debe seguir todo consejo comunal. Según la cláusula segunda de ese documento: CLÁUSULA SEGUNDA: El Consejo Comunal conformado mediante el presente documento, tiene por objeto en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica servir 88

19 Daniela Urosa M. de instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social. Ello limita de manera directa la participación ciudadana, pues no puede ejercerse en condiciones de libertad. Se destaca que solo es posible el cogobierno y el autogobierno a que se refiere la LOPP, siempre y cuando la instancia de participación ciudadana responda al socialismo. Así, un Consejo Comunal no será registrado y en la práctica de los últimos meses ha sido así si no tiene la denominación socialista y el Ministerio no asignará los recursos a aquellos que no vayan en pro de los valores socialistas. Otro ejemplo es el que se deriva de la constitución de las organizaciones socioproductivas. Señala el artículo 31 de la LOSEC que para ser integrante o productor de una organización de tal naturaleza se requiere Ética socialista. Igualmente, es otro requisito el participar en los programas de formación socialista y certificación de saberes, promovidos por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de economía comunal. En el mismo sentido, se consagra como derecho de los productores económicos socialistas la permanentemente formación y capacitación político-ideológica, es decir, socialista y se les impone como deber coadyuvar en el desarrollo del sistema económico comunal para contribuir con la trasformación del modelo productivo tradicional hacia el modelo productivo socialista. Vale destacar que esta limitación no se consagra para ser miembro del Parlamento Comunal ni del Consejo Ejecutivo de la Comuna, mas, siendo que el funcionamiento de las comunas se rige por los principios y valores socialistas, de conformidad con el artículo 2 de 89

20 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela la LOC, puede concluirse que tal requisito también se exigirá respecto de los miembros de estos dos órganos. IV. Actuaciones procedentes frente a la inconstitucional regulación del Poder Popular 1. Actuaciones Legales a. Recursos de nulidad por inconstitucionalidad Siendo que el Poder Popular está desarrollado en un conjunto de leyes y que, como se expuso, son múltiples las razones de inconstitucionalidad de las mismas, es posible el planteamiento de un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra de las mismas, bien en su conjunto, bien de manera individual intentando un recurso de nulidad en contra de cada una de ellas bien impugnándolas por sectores, es decir, varios recursos de nulidad cada uno de los cuales incluya varias leyes a impugnar, determinadas según el contenido de las mismas y los vicios que se imputan a cada una de ellas. Las razones o vicios de inconstitucionalidad que fundamentarían, en este caso, el recurso de nulidad, son las que expusimos en páginas anteriores: (i) violación al principio fundamental de pluralismo político y al derecho a la libre participación en los asuntos públicos, (ii) violación a los derechos fundamentales a la no discriminación y a la libertad de asociación, (iii) de la verificación de un fraude constitucional ante la inobservancia de la voluntad popular mayoritaria expresada el 2 de diciembre de 2007, (iv) violación al principio constitucional de democracia representativa, (v) violación al concepto constitucional de descentralización y a la autonomía municipal y estadal constitucionalmente garantizada, (vi) inconstitucionalidad de la creación del Estado Comunal, base del Poder Popular. Esa demanda de nulidad se intenta ante la Sala Constitucional, siguiendo para ello el procedimiento establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 90

21 Daniela Urosa M. Ahora bien, téngase en cuenta que durante los años 2011 y 2012 se han planteado 8 demandas de nulidad en contra de las distintas Leyes del Poder Popular (Ley Orgánica del Poder Popular, Ley Orgánica de las Comunas, Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública) y la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ninguna de las cuales se ha decidido, incluso, algunas de éstas, como es el caso de la que cursa en el exp , no ha sido siquiera admitida. De este modo, queda en evidencia la falta de voluntad jurisdiccional de analizar el apego a la Constitución o no de las Leyes del Poder Popular, en franca contradicción con el deber constitucional de la Sala Constitucional de ser la máxima garante del principio de supremacía constitucional y del control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de rango legal. b. Solicitud de desaplicación por control difuso de los preceptos inconstitucionales de las Leyes del Poder Popular De acuerdo al artículo 334 de la Constitución, todos los jueces de la República deben asegurar la vigencia de la Constitución, para lo cual todos cuentan con la potestad de control difuso, que consiste en la desaplicación al caso concreto de la norma legal inconstitucional, aplicando en consecuencia la norma constitucional que aquélla contradice. Esa potestad puede ejercerla, insistimos, cualquier juez en cualquier juicio, bien de oficio bien a instancia de parte. En el caso de las Leyes del Poder Popular, si el Ejecutivo Nacional, especialmente mediante el Ministerio del Poder Popular para las Comunas que es el órgano nacional con competencia en esta materia dicta actos o reglamentos en aplicación de las normas inconstitucionales de las Leyes del Poder Popular y en esa medida viola los derechos a la libre participación política, derecho a la igualdad, derecho a la libertad de asociación, entre otros muchos, tales actos pueden ser objeto de un juicio de nulidad y, durante ese proceso, puede solicitarse la desaplicación por control difuso de la norma inconstitucional. 91

22 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela Por ejemplo, si dicho Ministerio dicta una Resolución mediante la cual niega el registro de un consejo comunal porque en las cláusulas de sus estatutos no se hace expresa mención a que contribuirá al socialismo, ese acto administrativo puede ser impugnado ante los tribunales contencioso-administrativos competentes y solicitarse a su vez la desaplicación de las normas de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales que obligan esa expresa mención a su fin socialista. c. Referendo abrogatorio de las leyes del Poder Popular De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución, cualquier Ley podrá ser sometida a referendo para ser abrogada total o parcialmente, cuando así sea solicitado por iniciativa de un número no menor del diez por ciento de los electores y electoras inscritos e inscritas en el registro civil y electoral. En tales casos, la validez del referendo dependerá de la concurrencia al acto de votación de por lo menos el cuarenta por ciento de los electores y electoras inscritos e inscritas en el registro civil y electoral y la decisión de la mayoría electora tendrá, por supuesto, carácter vinculante, consiguiendo la abrogación inmediata de la ley. En todo caso, conviene advertir que el mismo artículo 74 dispone que no podrán ser sometidas a referendo abrogatorio, entre otras, las leyes que protejan, garanticen o desarrollen los derechos humanos y las que aprueben tratados internacionales. En consecuencia, por cuanto las leyes que regulan el Poder Popular establecen que éste es el modo de manifestación y ejercicio del derecho fundamental a la participación ciudadana, podrá eventualmente el Consejo Nacional Electoral rechazar la procedencia de la convocatoria a referendo con fundamento en que se trata de leyes que desarrollan un derecho fundamental y por ende están excluidas de referendo abrogatorio. No obstante, frente a ese argumento puede alegarse que estas leyes, lejos de proteger, garantizar o desarrollar un derecho fundamental, lo limitan, coartan y condicionan inconstitucionalmente su ejercicio, solo al ámbito de la construcción del socialismo. En consecuencia, sí sería procedente tal convocatoria a referendo abrogatorio. 92

23 Daniela Urosa M. 2. Vías legislativas a. Modificación o derogatoria de las Leyes del Poder Popular La Asamblea Nacional podrá derogar o modificar las Leyes del Poder Popular, a fin de adecuarlas, si es ello posible, al marco constitucional. Ahora bien, conviene recordar que todas las llamadas Leyes del Poder Popular, salvo la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, son leyes orgánicas, de manera que su modificación exigiría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución, de la votación calificada de las dos terceras partes de los integrantes presentes para que sea admitido el proyecto de ley de reforma de tales leyes orgánicas, en su primera discusión. El mismo quórum de Diputados será requerido para aprobar y sancionar la reforma de esa Ley Orgánica. b. Principales normas de las Leyes del Poder Popular que ameritarían ser reformadas para adecuar esta figura al marco constitucional Las siguientes son las principales normas de las Leyes del Poder Popular que ameritarían una reforma: i) Normas que determinan la finalidad socialista de las instancias del Poder Popular: artículos 7.1 de la LOPP; 7.1 de la LOC; 5 de la LOSEC; 6 de la LOCS y 3 de la LOPP ii) Normas que crean y definen el Estado comunal: artículo 8.9 de la Ley Orgánica del Poder Popular; iii) Normas que exigen que todas las instancias del Poder Popular deben adquirir personalidad jurídica mediante el registro ante el Ministerio del Poder Popular de las Comunas: artículos 16, 23 y 31 de la LOPP; artículos 17, 18 y 62 de la LOC; artículos 7, 8, 16, 18, 31.7, 32.3 y 54 de la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal; iv) Normas que buscan sustituir cargos de elección popular por cargos a designación: artículos 35, 36, disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 93

24 Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela v) Normas que tergiversan la noción de descentralización regulada en la Constitución: artículos 5, 6, 21, 24 y 25 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno; artículos 3, 4, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 46 y 47 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno; artículo 9 de la Ley Orgánica de Descentralización; artículos 35, 36, disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; artículos 4, 10 Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y artículos 3 y 7 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública; vi) Normas de las Leyes Comunales que deban ser derogadas o anuladas por incluir el contenido de la Reforma Constitucional rechazada en diciembre de 2007: artículos 2, 5, 7.1, 7.2, 7.4, 8, 11, 15, 17 y 26 de la LOPP; artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 1216, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 33, 34, 35, 38, 41, 42, 43, 46, 48, 57, 58 y 59 de la LOC; artículos 2, 4, 5, 6, 31.3, 31.10, 32.3 y 33.1 de la LOSEC; artículos 1, 3, 4.9 y 5 de la LOPP; artículo 6.5 de la LOCS. 3. Vías ciudadanas a. Información a las comunidades acerca del contenido y alcance del Poder Popular y de las limitaciones que impone Es importante que el contenido de las Leyes del Poder Popular y las razones objetivas por las que se sostiene su inconstitucionalidad, sean conocidas por la sociedad civil, pues en definitiva, los destinatarios directos y los más afectados por tales leyes son los ciudadanos, quienes ven coartado y condicionado a la construcción del modelo socialista, su derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos. En consecuencia, adquieren relevancia los talleres, foros y presentaciones que se realicen en este sentido a fin de aclarar cuál es el contenido y alcance del Poder Popular y qué limitaciones impone su existencia, por ejemplo, al momento de constituir consejos comunales o bien consejos locales y estadales de planificación. 94

25 Daniela Urosa M. En todo caso, interesa destacar que la eficacia de estas medidas de actuación ciudadana dependerá de la actuación coordinada y en paralelo en las distintas instancias territoriales y en las distintas zonas y estratos sociales de la comunidad, que logren una visión común a nivel nacional del alcance de la existencia del Poder Popular. b. Fomentar el ejercicio del derecho fundamental a la participación ciudadana con prescindencia de la exigencia de contribución al modelo socialista Dentro de esa actuación de información y concientización de la sociedad civil acerca del significado del Poder Popular y su repercusión en la esfera jurídica individual y colectiva, resulta importante plantear que el derecho a la participación ciudadana es un derecho fundamental, contenido en el artículo 62 de la Constitución, cuyo ejercicio procede en el marco del pluralismo político que pregona el artículo 2 constitucional. En consecuencia, las írritas limitaciones que le imponen las Leyes del Poder Popular, cuando establecen que ese derecho sólo se ejercerá mediante las organizaciones e instituciones del Poder Popular (principalmente comunas y consejos comunales) y solo para la construcción del modelo socialista, no pueden empañar su ejercicio en libertad conforme a la Constitución, la cual debe prevalecer en todos los casos. De allí que deba fomentarse el ejercicio del derecho fundamental a la participación ciudadana con prescindencia de la exigencia de contribución al modelo socialista en condiciones de igualdad y libertad: quien voluntariamente quiera ejercerlo en contribución al socialismo puede hacerlo y quien pretenda ejercer su derecho en aras de otro modelo político o bien sin inclinación política alguna está en su derecho, como lo garantiza la propia constitución. Por ejemplo, en el caso concreto de la constitución de consejos comunales, en cuyos estatutos debe incluirse el objeto de construcción del socialismo según lo exige la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, deberá fomentarse que tales estatutos, que son, además, consecuencia del ejercicio del derecho a la libre asociación, omitan mención alguna a esa contribución al socialismo si sus mientras fundadores no comulgan con tales ideales. 95