Presupuesto y Evaluación de Inversiones PúblicasP

Transcripción

1 Curso Taller El marco de la política fiscal y la formulación presupuestaria: Intercambio de experiencias Santo Domingo, República Dominicana 23 al 27 de abril de 2007 Presupuesto y Evaluación de Inversiones PúblicasP Eduardo Aldunate Experto Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL eduardo.aldunate@cepal.org

2 Inversión pública Materializa las políticas de Gobierno. Compromete grandes recursos. Genera muchas expectativas. Por tanto es importante una buena gestión de programas y proyectos. La evaluación es fundamental para ello.

3 Qué es un Programa? programa.(del lat. programma, y este del gr. πρόγραμμα).1. m. Edicto, bando o aviso público.2. m. Previa declaración de lo que se piensa hacer en alguna materia u ocasión.3. m. Tema que se da para un discurso, diseño, cuadro, etc.4. m. Sistema y distribución de las materias de un curso o asignatura, que forman y publican los profesores encargados de explicarlas.5. m. Anuncio o exposición de las partes de que se han de componer ciertos actos o espectáculos o de las condiciones a que han de sujetarse, reparto, etc.6. m. Impreso que contiene este anuncio.7. m. Proyecto ordenado de actividades.8. m. Serie ordenada de operaciones necesarias para llevar a cabo un proyecto.9. m. Serie de las distintas unidades temáticas que constituyen una emisión de radio o de televisión.10. m. Cada una de dichas unidades temáticas. Va a comenzar el programa deportivo.11. m. Cada una de las operaciones que, en un orden determinado, ejecutan ciertas máquinas.12. m. Inform. Conjunto unitario de instrucciones que permite a un ordenador realizar funciones diversas, como el tratamiento de textos, el diseño de gráficos, la resolución de problemas matemáticos, el manejo de bancos de datos, etc.13. m. coloq. Ecuad. y Ur. Relación amorosa furtiva y pasajera.14. m. coloq. Ur. Cita amorosa.15. m. coloq. Ur. Persona con quien se tienen relaciones sexuales pasajeras. Fuente: Diccionario RAE

4 Programa: Conjunto de proyectos relacionados Resultados 2002 por tipo de Bandera Agua Potable 77 Electrificación 62 Drenaje 70 Piso Firme 102 Caminos 120 Educación 157 Salud 56 CCA 119 Abasto 235 Telefonía 14 Proyectos Productiv os 58 1,070 banderas

5 Programa: Proyecto social sin infraestructura Apoyo Alimentario El apoyo alimentario que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del año, cada Adulto Mayor beneficiario recibirá un subsidio de 2, (Dos mil cien pesos 00/100 M.N) anuales en un mínimo de tres exhibiciones. Apoyo para Capacitación Nutricional Los Adultos Mayores recibirán capacitación para el mejoramiento de su cultura nutricional, a través de talleres, folletos o publicaciones elaboradas por la Sedesol.

6 Ciclo de Vida de un Programa o Proyecto Ocurren en paralelo en programas Preinversión Inversión Operación Formulación y evaluación socio-económica Monitoreo y evaluación de proceso Evaluación de resultados e impactos Evaluación Ex-Post

7 Métodos y metodologías Evaluación socio-económica Metodología del Marco Lógico Matriz de Marco Lógico Árbol del problema y de objetivos Análisis de involucrados Planificación y gestión de Proyectos y Programas Mallas Nodo-Actividad Carta Gantt Curvas de uso de recursos Evaluación de resultados e impactos Evaluación ex-post

8 Objetivo de la Evaluación Ex-ante Identificar y valorar los costos y los beneficios de un proyecto o programa para compararlos y decidir la conveniencia de su ejecución.

9 Para quién evaluamos? Persona o empresa: Evaluación Privada Evaluación financiera Evaluación económica Todos los habitantes del país por igual: Evaluación socio-económica Evaluación económica

10 Determinación de Beneficios y Costos Pasos a seguir: Identificación: cuáles? Cuantificación: cuánto? Valoración: cuánto vale?

11 Determinación de Beneficios y Costos Tipo de evaluación: Evaluación Acción Costos Beneficios Identificar Beneficio - Costo Costo eficiencia Cuantificar Valorar Identificar Cuantificar? Valorar X

12 Categorías de costos Inversión Operación Mantenimiento

13 Tipos de Beneficios Ingresos monetarios Ahorro de costos Otros: Revalorización de bienes Reducción de riesgos Mejor imagen

14 Flujo de ingresos y costos Año Inversión Operación Mantención Beneficios Flujo neto Ordena la información Facilita detectar errores u omisiones Simplifica los cálculos

15 Indicadores Beneficio - Costo VAN TIR Otros criterios Razón Beneficio/Costo Período de recuperación del capital VAN del año 1 Tasa de rentabilidad imediata

16 Indicadores Costo - Eficiencia Valor actual de los costos VAC Costo anual equivalente CAE VAC / VAB

17 Porqué requerimos la evaluación social? Los precios mienten! No reflejan el verdadero costo para la sociedad. No reflejan el beneficio para la sociedad. Hay bienes que no tienen precio Existen externalidades

18 Precios mentirosos No reflejan los verdaderos costos o beneficios para la sociedad debido a distorsiones en los mercados: Impuestos Subsidios Cuotas Monopolios Monopsonios

19 Precios sociales (Precios Sombra - Precios de Cuenta) Tasa social de descuento Precio social de la mano de obra No calificada Semicalificada Calificada Precio social de la divisa Valor social del tiempo

20 Inadecuada valoración de los beneficios No hay mercado del bien Excedente del consumidor y liberación de recursos

21 No hay mercado del bien (no conocemos el precio) Estimamos un precio utilizando: Precios hedónicos Valoración contingente Evaluamos con criterio de Mínimo costo Costo - eficiencia

22 Existen importantes efectos indirectos Sobre el medio ambiente Sobre otros usuarios En mercados relacionados

23 Metodología del Marco Lógico Cada día más utilizada: Entidades financieras ONG Países Contribuye a una buena formulación de programas y proyectos. Permite un seguimiento gerencial de la ejecución. Facilita la evaluación de resultados e impactos. Comprende: La Matriz de marco Lógico Árboles del problema y de objetivos Análisis de involucrados

24 La Matriz de Marco Lógico Objetivos Indicadores Medios de verificación Supuestos Fin Propósito Componentes Actividades

25 Objetivos Esta columna se conoce también como Resumen Narrativo del Proyecto (Programa). Responde a las interrogantes: A que objetivo estratégico contribuye el programa? Qué se espera lograr con el programa? Qué bienes o servicios se requiere producir? Cómo se producirán los Componentes? Fin Propósito Componentes Actividades

26 Indicadores Proporcionan la base para supervisar y evaluar el proyecto. Definen metas que nos permiten conocer en que medida se cumplen los objetivos. Pueden reflejar aspectos cualitativos o cuantitativos. Entregan información cuantitativa. Eficacia, eficiencia, calidad, economía Fin Propósito Componentes Actividades Indicadores

27 Medios de Verificación Cómo obtenemos la evidencia? Son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar el logro de los objetivos (cálculo de los indicadores). Pueden incluir: Estadísticas Material publicado Inspección visual Encuestas Informes de auditoría Registros contables Fin Propósito Componentes Actividades Medios de verificación

28 Supuestos Cómo podemos incorporar los riesgos? Cada supuesto corresponde a un riesgo que enfrenta el proyecto y que está más allá del control directo de la gerencia del proyecto. Sólo se consideran los riesgos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia. El supuesto se expresa como una condición que tiene que darse para que se cumpla la relación de causalidad en la jerarquía de objetivos. Fin Propósito Componentes Actividades Supuestos

29 Arbol del Problema Menor calidad de vida Pérdida de productividad Altos costos de atención de salud Alta inasistencia laboral Altos costos reparaciones Pérdida de votos Alta mortalidad Gran número de heridos Grandes daños a la propiedad Descontento con la autoridad comunal Alta tasa de accidentes en la intersección Exceso de velocidad de los vehículos Gran número de peatones cruzando Visibilidad limitada Falta de señalización Gran distancia a semáforos aguas arriba y abajo Inexistencia de un puente peatonal Hay vehículos estacionados No hay semáforo Imprudencia de los conductores Imprudencia de los peatones No hay señal de prioridad

30 Construcción del Arbol de Objetivos Menor Mejor calidad Pérdida Buena de de vida productividad Menores Altos costos de de atención de salud Menor Alta inasistencia laboral Bajos Altos costos de reparaciones Pérdida Se mantiene de votos apoyo electoral Baja Alta mortalidad Gran Pocos número de heridos Menores Grandes daños a la propiedad Descontento Satisfacción con la autoridad comunal Baja Alta tasa de accidentes en la intersección Exceso Adecuada velocidad de los vehículos Gran Bajo número de peatones cruzando Visibilidad Buena visibilidad limitada Falta Existe de señalización Menor Gran distancia a semáforos aguas arriba y abajo Inexistencia de un Existe puente un puente peatonal peatonal No Hay hay vehículos estacionados No Hay hay semáforo Imprudencia Prudencia de de los conductores Imprudencia Prudencia de de los peatones No Hay hay señal señal de de prioridad

31 Del Árbol de Objetivos al Resumen Narrativo Menor nivel de pobreza Priorización de otras necesidades Buen potencial productivo local Menor costo Mayor de producción rendimiento Mayores remuneraciones Adecuada calificación laboral Fin Baja tasa de mortalidad Moderados costos de atención de salud Menor inasistencia laboral Menor inasistencia y repitencia escolar Baja tasa de enfermedades en la localidad Propósito Buenos hábitos de higiene Adecuado acceso a centros de salud No hay contaminación del agua Ambiente descontaminado y sano Existe educación Existe en higiene alcantarillado Vías a centros vecinos Hay atención en en buenas condiciones la localidad Curso de capacitación en Construcción de una higiene personal y planta de tratamiento manejo de Mejoramiento alimentos del camino a Abancay Mejoramiento del camino a Construcción de un Andahuaylas centro de salud Buen manejo de los residuos sólidos Mejorar la recolección y la disposición final Construcción de sistema de alcantarillado Componentes Actividades

32 Identificar actores relacionados con el proyecto Beneficiarios (víctimas) Comunidad Autoridades gubernamentales Proveedores Contratistas y subcontratistas Inspección Consultores Entidades financieras Organismos reguladores Ambientalistas Equipo del proyecto

33 Categorizar y definir: importancia e intensidad Proyecto (U.E.) FUERZA Fuertemente opositora Opositora Neutra (indiferente) Favorable ACCIÓN Disminuirla Neutralizarla Convertirla en apoyo Fortalecerla

34 Proyecto: De la Ejecución a la Operación Objetivos de la Ejecución Objetivos de la Operación Fin Fin Propósito Propósito Componente Componente Actividad Actividad Monitoreo y evaluación de proceso Evaluación de resultados e impactos

35 Programa: Ejecución y Operación Mediano o largo plazo Impactos Corto o mediano plazo Resultados Corto plazo Productos C4 Fin Propósito Componente Corto plazo Procesos C4 Actividad

36 Objetivos de la gestión de la ejecución de proyectos Transformar expectativas en realidades Hacerlo en forma efectiva y eficiente

37 Qué es la Gestión de la Ejecución de Proyectos? Es un conjunto de: Métodos Técnicas Herramientas Habilidades Principios Se aplican por igual a proyectos pequeños y grandes. No existe una teoría que unifique todos estos elementos.

38 Programación de la ejecución Desagregación en actividades Estudio de las actividades y sus relaciones Cálculo de la malla Curvas de uso de recursos Factibilidad y optimización Análisis e incorporación de riesgos Métodos PERT y CPM Documentación y presentación

39 Malla en MS Project

40 Carta Gantt en MS Project

41 Curvas de uso de recursos Despeje terreno Instalación faena Excavaciones Fundaciones Pisos y muros Techumbre Instalaciones Terminaciones Multicancha Nº trabajadores Estos datos pueden ser llevados a un gráfico.

42 Curva de uso de trabajadores

43 De la planificación de la ejecución al presupuesto Curvas de usos de recursos => Necesidad de financiamiento => Programa anual de caja Compromisos futuros Proyecto de presupuesto Anual Plurianual

44 Evaluación de los Objetivos Objetivo de la ejecución Informe de Término de Proyecto - ITP Objetivos de la operación a nivel de Propósito y Fin Evaluación de Resultados Objetivos de todas las fases Evaluación Ex-Post

45 Evaluación de Resultados y Ex-Post Se adaptan a cada caso, pero tienen en común el análisis de los siguientes aspectos: Eficiencia del proyecto o programa Eficacia del proyecto o programa Experiencia adquirida Continuidad de la justificación Resultados e Impactos

46 Continuidad de la Justificación del Proyecto Dos preguntas fundamentales: Continúa el programa siendo compatible con las prioridades de desarrollo del país? Se alcanzarán(on) los objetivos a nivel de propósito y fin una vez generados los componentes del programa? Fin Propósito Area de análisis de la justificación Componente Actividad

47 Eficiencia del proyecto La eficiencia hace referencia a la manera como se realizaron las actividades para la entrega de los componentes. Verifica el grado en que: Los insumos se proveyeron de manera organizada, oportuna y al mínimo costo posible. Las actividades se ejecutaron al menor costo en los plazos establecidos. Los productos (componentes) se obtuvieron al menor costo. Fin Propósito Componente Area de análisis de la Eficiencia Actividad

48 Eficacia del proyecto La eficacia se relaciona con el propósito y el fin después de terminado el proyecto. Se ocupa del grado hasta el cual: El proyecto produjo los componentes esperados. Los componentes obtenidos conducen al logro del propósito. El logro del propósito contribuye al fin. Fin Propósito Area de análisis de la Eficacia Componente Actividad

49 Resultados e Impactos del proyecto Impactos: Efectos en el desarrollo (Fin) Influencia en otros ámbitos Impactos planificados e imprevistos Resultados: efectos en los beneficiarios Fin Area de análisis de Impactos Propósito Area de análisis de Resultados Componente Actividad

50 Experiencia adquirida con el proyecto Experiencia - aprendizaje de tres tipos: Aprendizaje de ejecución: de actividades a componentes Aprendizaje de operación: de componentes a propósito Aprendizaje de desarrollo: de propósito a fin Area de análisis del aprendizaje: todo el ML Fin Propósito Aprendizaje de desarrollo Aprendizaje de operación Componente Actividad Aprendizaje de ejecución

51 La Evaluación Ex-post Analiza tanto la evaluación ex-ante del proyecto como también todo el proceso de preinversión. Revisa la ejecución del proyecto en términos de C4 y desarrollo de los procesos. Determina y evalua los resultados obtenidos e impactos generados en la operación (Propósito-Fin).

52 Objetivos de la Evaluación Ex-post Verificar el cumplimiento de los objetivos previstos ex-ante (Propósito -Fin). Proveer la información necesaria para mejorar futuras evaluaciones de proyectos. Mejorar la productividad del sector público. Transparentar la gestión de los recursos públicos.

53 Cómo y cuándo se realiza la Evaluación Ex-post Durante la operación normal del proyecto (3 a 5 años). Por una entidad independiente Recurriendo a: Estudios de preinversión Diseño y programación Informes de seguimiento y control de la ejecución ITP Evaluación de resultados Entrevistas a actores Estudios específicos

54 Contenidos de la Evaluación Ex-post Descripción del proyecto Ciclo de vida seguido por el proyecto Estudio de la identificación, preparación y evaluación del proyecto Análisis de la ejecución del proyecto Análisis de la operación del proyecto Nivel de logro del propósito del proyecto Aporte al logro del fin Re-evaluación con datos reales Conclusiones y recomendaciones Proyecto Metodologías Procedimientos

55 Evaluación de programas en Chile Es una de los instrumentos de gestión por resultados aplicados en Chile. Se inició en Protocolo de acuerdo con el Congreso. Metodología: MML Hasta el año 2005 se evaluaron 172 programas.

56 Involucrados Institución responsable del programa Evaluadores externos Comite Interministerial Ministerio de Planificación Ministerio Secretaría General de la Presidencia Ministerio de Hacienda Dirección de Presupuestos M. de Hacienda Congreso Nacional

57 Metodología Preparación de información sobre el programa Elaboración de la MML del programa Selección de evaluadores (3) Revisión y modificación de la MML Cálculo de indicadores Informes de los evaluadores Comentarios a los informes Informe final comentado al Congreso Compromisos institucionales

58 Impacto de la evaluación de programas Efectos Porcentaje de los programas evaluados Ajustes menores 24 % Modificaciones importantes en componentes o procesos 34 % Rediseño del programa 24 % Relocalización institucional 5 % Término del programa 9 % Fuente: DIPRES. Período

59 Evaluaciones de impacto Se inician el Usan la misma metodología de la evaluación de programas - MML. Son realizadas por universidades o empresas consultoras. Se aplican a programas ya evalaudos en que no fue posible medir su impacto. Se realizan dos tipos de evaluaciones: Evaluaciones en profundidad Módulo de impacto

60 Compromisos institucionales Porcentaje de Cumplimiento de Compromisos Calificación MINISTERIO Parcialmente No N total Compromiso Cumplido Cumplido Cumplido Vigentes al 12/2004 AGRICULTURA 79% 20% 1% 173 BIENES NACIONALES 100% 0% 0% 15 DEFENSA NACIONAL 61% 39% 0% 38 ECONOMIA, FOMENTO Y RECONSTRUCCION 80% 16% 4% 90 DE EDUCACION 65% 26% 9% 280 DE HACIENDA 96% 4% 0% 25 DE JUSTICIA 93% 7% 0% 44 DE MINERIA 86% 14% 0% 22 DE OBRAS PUBLICAS 95% 5% 0% 38 DE PLANIFICACION Y COOPERACION 79% 14% 7% 241 DE RELACIONES EXTERIORES 50% 33% 17% 66 DE SALUD 74% 23% 3% 74 DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES 73% 25% 2% 53 DE VIVIENDA Y URBANISMO 96% 3% 1% 77 DEL INTERIOR 73% 20% 7% 117 DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL 57% 42% 1% 97 SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO 56% 30% 14% 189 SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA 80% 18% 2% 50 TOTAL 73% 21% 6% 1689 Fuente: DIPRES. Período

61 Qué es un SNIP? Es un Sistema para administrar, anivel Nacional, con eficiencia y eficacia, las Inversiones que realiza el Sector Público.

62 Los Bancos de Proyectos Nacieron como sistemas de información sobre proyectos cuyo objetivo era solucionar los problemas antes señalados. Los resultados dependen de la calidad de la información registrada (GIGO), lo que requirió: Reformas institucionales y legales. Capacitación. Manuales metodológicos

63 Sistemas Nacionales de Gestión de la Inversión Pública Recursos humanos calificados Metodologías Sistemas de información Marco legal e institucional Preinversión Inversión Operación

64 Los SNIP en Latinoamérica Paises que en la década pasada consideraron la creación de un SNIP y/o trabajaron en ello.

65 Los SNIP en Latinoamérica Paises en que el SNIP está operando por más de una década.

66 Problemas de los SNIP existentes Cobertura parcial: En términos del Ciclo de Vida de los proyectos En cuanto a las fuentes de financiamiento Instituciones exentas En los niveles de gobierno Burocratización Evaluaciones deficientes Falta de capacitación de los funcionarios No son apropiados por los ministerios de gasto

67 Factores críticos de éxito 1. Apoyo político Marco legal Institucionalidad 2. Continuidad del esfuerzo 3. Capacitación y Metodologías

68 El dedómetro en la inversión pública DISTRIBUCION DE LAS APROPIACIONES PGN (Menores de 100 mll, rangos de 1 mll) Porcentaje del total de apropiaciones 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% Valor apropiación (miles de $) 1988

69 El dedómetro en la inversión pública COSTOS TOTALES DE PROYECTOS INSCRITOS (Menores de 100 mll, rangos de 1 mll) Porcentaje del total de apropiaciones 7.0% 6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% Costo del proyecto (miles de $)