DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

Transcripción

1 Al contestar refiérase al oficio No DFOE-ED-0771 EL PRESENTE INFORME ESTÁ RECURRIDO Señora Sandra Piszk Feinzilber Ministra MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Señor Javier González Castro Auditor interno MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Estimados señores: Asunto: Informe Nro. DFOE-ED-IF , sobre los resultados parciales del estudio efectuado en la Dirección Nacional de Pensiones relacionado con el proyecto expurgo de expedientes. Para su conocimiento, me permito remitirle el informe Nro. DFOE-ED-IF , preparado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, el cual corresponde al primer informe que se emite producto de los resultados del estudio que efectúa actualmente esta Contraloría General en la Dirección Nacional de Pensiones (DNP) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). El citado estudio se efectuó de conformidad con el plan operativo del Área de Servicios Económicos para el Desarrollo, correspondiente al año 2010 y en lo que corresponde específicamente a este informe, tuvo como objetivo principal analizar la ejecución del denominado Proyecto de Expurgo de Expedientes (de ahora en adelante Proyecto Expurgo) a cargo de la DNP, desde su puesta en marcha. La revisión abarcó el período comprendido entre agosto de 2007 y agosto del 2010, el cual se amplió cuando se consideró necesario. Asimismo, el análisis se efectuó de conformidad con el Manual de normas de control interno para el Sector Público y el Manual de normas generales de auditoría para el sector público. Según se pudo evidenciar de los documentos disponibles en los archivos de la DNP, desde sus orígenes los objetivos del referido Proyecto Expurgo fueron: a) Disponer de expedientes expurgados ordenados en forma cronológica y foliada, b) Facilitar la manipulación para la agilización de los trámites en la DNP y c) Disponer de las condiciones del expediente físico para la digitalización en el mediano plazo. Asimismo, las tareas que se realizan dentro del marco de este proyecto son: a) Revisión integral del expediente de pensión, b) Eliminación de grapas, clips, etcétera, c) Inserción en hojas blancas de los estudios legales, telegramas, conteo de años, etcétera, d) Acomodamiento

2 DFOE-ED en estricto orden de presentación partiendo de los recibidos que poseen los expedientes, e) Extracción de copias de los documentos que existan dentro de los expedientes, f) Foleo del expediente en la parte superior central de cada hoja y g) Colocación de nuevas carpetas a cada expediente, conjuntamente con los documentos que conforman el expediente 1. El Proyecto Expurgo, según información suministrada por funcionarios de la DNP, tuvo sus inicios aproximadamente en el mes setiembre del 2007 y a la fecha todavía se encuentra en desarrollo 2. De igual forma, conforme la investigación realizada, se concluye que en su mayoría, el referido Proyecto se ha ejecutado utilizando para ello la jornada extraordinaria (de lunes a viernes de 4:00 pm a 7:00 p.m y algunos sábados de 8:00 a.m. a 5:00 p.m.) 3. Asimismo, según información suministrada por la Dirección Financiera del MTSS 4, desde el inicio del Proyecto y hasta el 30 de julio del presente año, se han cancelado un total de por concepto de horas extras. De acuerdo con lo indicado por el Director del Departamento de Recursos Humanos del MTSS, Lic. Mario Bolaños Ramírez, la base legal para el pago de las horas extras del Proyecto de Expurgo, está en los artículos 139, 140, 141 y 143 del Código de Trabajo y en el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social - DE TSS 5. Al respecto, esta Contraloría General no tiene dudas sobre la importancia que representa para la DNP efectuar procesos tendientes a mejorar la administración de los expedientes de las personas pensionadas, con el fin de lograr su ordenamiento, clasificación y limpieza, todo en aras de brindar un servicio adecuado a los pensionados en los diferentes trámites que se les realicen; no obstante, un análisis más detallado de la forma en que se ha venido desarrollando dicho Proyecto, a través del pago de horas extra de jornada laboral, lleva a concluir que se ha ejecutado al margen de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico sobre esa materia. En ese sentido, debe tenerse presente que tanto la jurisprudencia como la normativa legal aplicable, establecen que la jornada extraordinaria debe ser utilizada por los patronos sólo en casos excepcionales, cuando se presenten situaciones que verdaderamente califiquen como excepcionales, específicas e imperiosas, ya que transformar dicha jornada extraordinaria en habitual es violar el establecimiento de la jornada ordinaria, regulada para responder a necesidades tanto de orden público, como de interés social y defensa del trabajador Al respecto ver el documento denominado Proyecto Expurgo-Consideraciones General del avance del proyecto-al 31 de noviembre del 2007, adjunto al oficio DD del 3 de diciembre del Con excepción del mes de enero del Al respecto ver, entre otros, los oficios Nos. DRH , DRH , DNP ,, DRH , DNP-070-DID-2010 y DNP-453-DI Ver oficio DF del 11 de agosto del Ver oficio No. DRH del 10 d e agosto del Al respecto ver voto de la Sala Segunda en la Resolución No , del 4 de agosto del 2002 y voto de la Sala Constitucional No del 10 de febrero de 1998, entre otros.

3 DFOE-ED También resulta claro para esta Contraloría General que, bajo ninguna circunstancia las horas extras puedan transformarse en labores habituales y permanentes, pues se desnaturalizaría y quebrantaría toda la protección jurídica que alrededor de la limitación de las jornadas de trabajo existe, a tenor de lo que disponen los artículos 58 y 74 de la Constitución Política y los artículos 136 y 139 del Código de Trabajo. Debe tomarse en cuenta además, que el artículo 31 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Nro del 24 de febrero de 1984, señala que: ARTICULO 31.- Cuando en los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas y en las empresas públicas se haya consolidado situaciones laborales, en que un solo individuo trabaja en forma permanente la jornada ordinaria y una jornada extraordinaria, su superior jerárquico inmediato, deberá tomar inmediatamente las medidas correspondientes para que cese tal situación, so pena de ser responsable directo ante el Estado del monto de las jornadas extraordinarias que así se pagaren. De inmediato, también, se tomarán medidas por parte del Poder, institución o empresa, para que las funciones que originaron la jornada extraordinaria permanente se asignen a un empleado o funcionario específicamente nombrado para desempeñarlas, cuando tales funciones fueren de carácter indispensable. (El destacado no es del original) Es importante tener en consideración, que esta disposición legal no es desconocida por el MTSS, pues la Auditoría Interna de ese Ministerio, desde el año 2004, consultó expresamente a la Procuraduría General de la República, entre otros aspectos, si podía ese Ministerio efectuar pagos de horas extras de manera permanente a funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil o excluidos del mismo 7. En respuesta a dicha consulta, el Órgano Asesor del Estado, indicó 8, en lo conducente, lo siguiente: III.- NORMATIVA QUE AUTORIZA LA JORNADA EXTRAORDINARIA DE TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA CENTRALIZADA: Por la naturaleza que tiene la jornada extraordinaria de trabajo en nuestro ordenamiento jurídico,- según señalamos en el acápite anterior- amén del carácter jurídico que tienen los fondos públicos en nuestro régimen de derecho, es claro que su autorización dentro de la Administración Pública se encuentra regulada estrictamente. ( ) En ese orden de ideas, existe el artículo 31 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, el cual es categórico en establecer que no procede otorgar horas extras de forma permanente a un servidor público, pues de darse esa anómala situación, es responsable también el funcionario que permite tal irregularidad. La citada disposición, reza en lo que interesa: ( ) Por consiguiente, el criterio imperante en nuestro régimen jurídico en lo concerniente al uso de la jornada extraordinaria es de la temporalidad, y no, el de la permanencia. De ahí que este Despacho arriba a la conclusión en este aparte, que en virtud del artículo 139 del Código de Trabajo y demás normativa enunciada, así como la jurisprudencia y doctrina al respecto, no puede consolidarse en el Sector Público bajo ningún concepto, la jornada extraordinaria en forma habitual. 7 8 Ver oficio No. AU de 19 de julio del Ver dictámenes Nos. C del 10 de agosto del 2004 y C del 6 de octubre de 2004.

4 DFOE-ED ( ) ha quedado claro que el Ministerio no puede efectuar pago de horas extras de manera permanente a sus funcionarios (ya sea que éstos se encuentren fuera o dentro del Régimen del Servicio Civil ) pues, por virtud de los artículos 58 y 74 de la Constitución Política; numerales 136 y 139 del Código de Trabajo ( ) dichas jornadas no pueden sobrepasar los límites constitucionales y legales prefijados, sino es en abierta contravención con las citadas disposiciones. Sin embargo, el referido pago es procedente si las causas que lo justifica se circunscriben a las excepciones estipuladas en la recién indicada normativa, es decir que las tareas sean excepcionales, imperiosas y ocasionales; tales que no existe otra alternativa que atenderlas transitoriamente fuera del tiempo ordinario de trabajo, sin que ello puedan convertirse en labores habituales y permanentes; pues de lo contrario, se desnaturalizaría y quebrantaría toda la protección jurídica sobre la limitación de las jornadas de trabajo, a tenor de lo que dispone toda la legislación citada supra, amén de que se haría un mal uso de los recursos económicos de la Institución. ( ) V.- CONCLUSIONES: Por todo lo expuesto, este Despacho concluye lo siguiente: 1.- En virtud de los artículos 58 constitucional, 136 Y 139 del Código de Trabajo; 31 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público ( ) no es procedente efectuar pagos de horas extras de manera permanente a funcionarios de ese Ministerio, cubiertos por el Régimen de Servicio Civil o excluidos del mismo. (Los destacados no pertenecen al original) Cabe señalar que el MTSS, de ese entonces, solicitó a la Procuraduría General aclaración, adición y revisión de dicho dictamen, respuesta que le fue dada mediante el dictamen C del 6 de octubre de 2004, manteniéndose invariable lo señalado en el dictamen Nro. C del 10 de agosto del Todo lo expuesto hasta ahora permite afirmar que por la naturaleza que tiene la jornada extraordinaria de trabajo en nuestro ordenamiento jurídico, su autorización dentro de la Administración Pública, se encuentra estrictamente regulada y limitada, por lo que el MTSS, tal y como se ha sostenido en este documento, sólo puede autorizar una jornada extraordinaria, si se encuentra ante situaciones de carácter excepcional y temporal, sea que se trate de tareas especiales e imprevistas, las cuales resultan ser de naturaleza ocasional a las labores ordinarias, según sea el caso, siendo claro a su vez que bajo ninguna circunstancia puede convertir dicha jornada, en labores habituales y permanentes, por cuanto ello desnaturaliza y quebranta toda la protección jurídica sobre la limitación de las jornadas de trabajo. Lo anterior, aplicado al Proyecto Expurgo, en el que se desprende que las horas extra se empezaron a cancelar en forma continua desde el mes de setiembre del año 2007 hasta la fecha, excepto en el mes de enero del 2010, lleva a concluir que el MTSS, convirtió las horas extras en jornadas habituales y permanentes, lo cual atenta contra toda la protección jurídica que regula ese instituto, según lo expuesto anteriormente.

5 DFOE-ED En consecuencia, independientemente de la necesidad que exista de depurar los expedientes, el mecanismo que ha utilizado la DNP para cumplir con dicho cometido, convirtiendo la jornada extraordinaria en permanente, resulta ilegal. En virtud de todos los aspectos señalados en este informe, se dispone lo siguiente a la señora Ministra de Trabajo y Seguridad Social: 1. Suspender en un plazo máximo de quince días después de recibido este documento, la práctica administrativa establecida por ese Ministerio, de realizar el pago de horas extras para el desarrollo del proyecto Expurgo, por resultar contraria al ordenamiento jurídico. 2. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar en los próximos cinco días hábiles a la fecha de recibo del presente informe, copia de las instrucciones giradas en que consten las acciones iniciales ordenadas para dar cumplimiento a la anterior disposición. Asimismo, se le dispone al Auditor Interno del MTSS lo siguiente: 1. Efectuar un estudio, a más tardar el 31 de marzo de 2011, específicamente sobre el pago de horas extras realizado por la ejecución del Proyecto Expurgo, desde su inicio en el año 2007, con el fin de determinar las eventuales responsabilidades que pudieran corresponder a quienes autorizaron y efectuaron dicho pago. 2. Informar a esta Contraloría General, a más tardar en los próximos cinco días hábiles a la fecha de recibo del presente informe, las reprogramaciones que se hagan al Plan de Auditoría para dar atención a la disposición anterior. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas. Se advierte que en caso de incumplir injustificadamente con esas disposiciones se le reiterará por una única vez y se fijará plazo para su cumplimiento, pero de mantenerse la desobediencia, una vez agotado ese plazo, dicha conducta se reputará como falta grave y podrá dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 69 de la citada Ley No. 7428, con garantía del debido proceso. Lo anterior, sin perjuicio de incurrir en otras causales de responsabilidad. La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en el plazo antes fijado, a la Gerencia del Área de Seguimiento de las Disposiciones del órgano contralor. Además, también se requiere que esa Administración le comunique, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área de Seguimiento con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

6 DFOE-ED De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra el presente acto caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro del tercer día a partir de la fecha de recibo de esta comunicación, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación. De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución. Asimismo, una vez firme este acto, cabe el recurso extraordinario de revisión ante el la Contralora General de la República, de acuerdo con las condiciones y plazos que señalan los artículos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administración Pública. Atentamente, Allan Roberto Ugalde Rojas Gerente de área FHH/MMC/ARUR/krq ci Expediente (G , P-1)