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Transcripción

1 Lima, O 2 ABR?012 OFICIO Nº tf2o SERVIR/PE,, :''',','.,-~ ~:-,,1~~iY!J~~~n Señora MARÍA ELENA JUSCAMAITA ARANGÜENA Secretaria General Presidencia del Consejo de Ministros Presente.- O 2 ABR , : - (2c: A:_-(~.. {-''JO! ,.. -.:. "' '""'" "'"'==~.:.~~=""""'""::,:~:~.'.-:..,.::._~- Referencia a) Oficio N' /2012-CPCGR/MEC-CR b) Oficio Múltiple N' PCM-SG/OCP Tengo el agrado de dirigirme a usted con relación a los documentos de la referencia, mediante los cuales se remite para nuestra opinión, el Proyecto de Ley N' 647 /2011-CR, que propone establecer la escala base para el otorgamiento de los incentivos laborales que el Estado otorga a través de los CAFAE, en los Pliegos del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, Al respecto, le remito el Informe Legal N' SERVIR/GG OAJ, de la Oficina de Asesoría Jurídica de esta entidad, el mismo que cuenta con la conformidad de la Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos. Sin otro particular, quedo de usted. Atentamente, l JCC/MBT/MMC/mro Reg. N' S8073, S9499 2Dll Pasaje Francísco de Zela 150 Piso 10, JesUs Maria Lima 11, Pení T:

2 INFORME LEGAL N23J SERVIR/GG-OAJ A De MARIANA BALLÉN TALLADA Gerente de Políticas de Gestión de Recursos Humanos MANUEL MESONES CASTELO Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica Asunto Ref. a) Oficio N /2012-CPCGR/MEC-CR b) Oficio Múltiple N PCM-SG/OCP Fecha Urna, DJ,ABR zmz Q 2 ABR Tengo el agrado de dirigirme a usted, en atención a los documentos de la referencia, por los que se remite el Proyecto de Ley N 647 /2011-CR, que propone establecer la escala base para el otorgamiento de los incentivos laborales que el Estado otorga a través de los Comités de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo en los Pliegos del Gobierno Nacional y Regional; para la opinión de la Autoridad Nacional del Serv~cio Civil - SERVIR dentro del ámbito de sus competencias. En tal sentido, le expreso lo siguiente: l. Competencia de SERVIR para emitir opinión sobre propuestas normativas 1.1. El Decreto Legislativo Nº 1023 ha creado a SERVIR como un Organismo Técnico Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos {SAGRH), atribuyéndole, entre otras funcione?, la de emitir opinión previa a la expedición de normas de alcance nacional relacionadas con el ámbito de dicho Sistema De esta manera, la presente opinión se enmarca, de manera estricta, en las competencias legalmente atribuidas a SERVIR, y se emite sin perjuicio de la opinión que a otros Sectores pudiera corresponderles. 11. Contenido de la propuesta normativa 2.1. El Proyecto de Ley N 647/2011-CR tiene por finalidad establecer una escala base para el otorgamiento de los incentivos laborales que el Estado otorga a través de los CAFAE. Para tal efecto se dispone que SERVIR en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanza y la Presidencia del Consejo de Ministros establezcan la referida escala por grupos ocupacionales y niveles de gobierno nacional y regional. 1

3 111. Análisis de la propuesta normativa Sobre el Fondo de Asistencia y Estímulo 3.1 El Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo, denominado CAFAE, fue constituido sobre la base de los descuentos a los empleados públicos por incumplir las disposicíones legales sobre asistencia y puntualidad, teniendo por objetivo financiar medidas asistenciales a favor del personal. Sin embargo, con el transcurrir de los años la finalidad original del referido Fondo se ha desnaturalizado y actualmente viene siendo utilizado como una forma de compensar Jos bajos ingresos económlcos del personal comprendido en el Decreto Legislativo Nº 276 a quienes se les aplíca el sistema único de remuneraciones. Para tal efecto, la actual normativa recurre a la figura de incentivos para incluir mensualmente ingresos no remunerativos y que tampoco sirven de base para ningún otro beneficio legal, contribución carga o tributo. Para entender la problemática del CAFAE (y dar una respuesta integral al problema) es necesario recordar que a partir de 1993, las leyes anuales de presupuesto prohibieron cualquier medida que suponga incrementos remunerativos a favor de los servidores públicos. Esto ha generado que las remuneraciones de los servidores públicos se mantengan congeladas en el tiempo; mas no así sus ingresos, que han ido mejorando mediante el aumento de los incentivos económicos del CAFAE. 3.2 Es decir, debido a las restricciones presupuestarias que prohíben el aumento de remüneraciones, y a fin que los servidores públicos reciban un ingreso equitativo con!os servicios que prestan, legalmente se habilitó que las entidades públicas transfieran recursos del Tesoro Público al CAFAE para que éste destine dichos fondos al pago de incentivos económicos a los trabajadores del régimen de la carrera administrativa. De este modo, dado que los incentivos en cuestión son otorgados a los trabajadores por el propio CAFAE, que es un ente ajeno a la entidad empleadora {Estado), no se infringe la prohibición de incrementos remunerativos, y los incentivos no tienen naturaleza remunerativa ni están gravados con carga alguna. 3.3 En efecto, normativamente. fue delimitándose qué tipo de cargas podían recaer sobre dichos conceptos. Así tenemos lo siguiente: Mediante el artículo 1 del Decreto Supremo N EF se dispuso que las remuneraciones, bonificaciones y asignaciones dispuestas por, entre otros, el Decreto Supremo Nº EF, no se encuentran afectas al descuento por aportaciones al Régimen de Seguridad Social que administra el Instituto Peruano de Seguridad Social, en su calidad de cargas sociales. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº EF, se estableció que los incentivos y/o entregas, programas o actividades de bienestar aprobados en el marco de lo dispuesto en el Decreto Supremo N" PCM no tienen naturaleza remunerativa. Dicha disposición fue ratificada por la Tercera Disposición Transitoria del Decreto de Urgencia N" donde se precisa que los incentivos, entregas, programas o actividades de bienestar no se encuentran comprendidos dentro de los conceptos remunerativos que señala el artículo 52º de la Ley N

4 "Decenio de fas Personas con Discapacidad en et Perú'' Finalmente, mediante Decreto Supremo N EF, se precisó que los pagos realizados por el Fondo de Asistencia y Estímulo - CAFAE 1 financiados con transferencias de los organismos públicos establecidas en Ja ley de presupuesto, no constituyen renta grava ble de quinta categoría. A las normas citadas, cabe agregar que la Novena Disposición Transitoria de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, reitera que los incentivos que se otorgan a través del CAFAE, no tienen carácter remunerativo, pensionable, ni compensatorio. Efectos del CAFAE al sistema de remuneraciones 3.4 Conforme a lo indicado, podemos advertir que la finalidad primigenia del CAFAE (carácter asistencial) se ha desnaturalizado, puesto que, adicionalmente funciona como un mecanismo para mejorar los ingresos de los trabajadores del Decreto Legislativo N 276 a través del pago de incentivos que por disposición legal no tienen carácter remunerativo, por lo que no son pensiona bles, ni tampoco son considerados afectos para el pago del impuesto a la renta ni para los aportes al régimen de seguridad social, por lo que, podemos concluir que el CAFAE constituye "una fuente de informalidad y caos remunerativo en la Administración Púb/ica" Al respecto, teniendo en cuenta que!os incentivos económicos del CAFAE no tienen naturaleza remunerativa, los pagos por dicho concepto, que en principio suelen ser el grueso de los ingresos mensuales del servidor, no pueden ser considerados para el cálculo de beneficios, bonificaciones, asignaciones u otros conceptos de carácter remunerativo. 3.6 Asimismo, al privarse del carácter remunerativo a los incentivos del CAFAE, éstos tampoco son considerados para efectos pensionarios, lo que trae como consecuencia que la pensión de los servidores públicos del Decreto Legislativo N" 276 sea calculada únicamente sobre los conceptos remunerativos, lo que va generar en la práctica es que el fondo individual de pensiones genere una pensión ínfima. 3.7 Adicionalmente, los incentivos del CAFAE no están afectos al pago del impuesto a la renta ni aportaciones a la seguridad social, creando una situación poco equitativa con Jos trabajadores del sector privado que aport~n sobre el ingreso real mensual. 3.8 A lo señalado cabe agregar que el pago del CAFAE tampoco es uniforme en el sector público. Así cada entidad, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, aprueba su propia escala de pago del referido concepto; por lo que los montos que se otorgan por CAFAE varían. de una entidad a otra (dicha diferencia es más evidente cuando se trata de entidades ubicadas _ en distintos niveles de gobierno), existiendo inclusive algunas entidades que no tienen este <-/"_ ~~-- ~ ;: V".i;" \'.,',\beneficio. De este modo, si bien el CAFAE mejora los ingresos de los servidores, lo hace de ~.:~~-.\'&.... J.. c~j/ manera dife.renciada, rompiendo con el principio de equidad en el pago de remuneraciones, ':i:;::.'~.._,_/.:: 1 expresado como "a igual trabajo, igual remuneración".,. ;_.,~-' _;, ::.,:~- - - Lo antes señalado denota la ausencia de una política del Estado en la asignación técnica de los recursos al CAFAE. 1 Exposición de Motivos del Proyecto de ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público, p. 8. 3

5 "Decenio de fas Personas con Discapacidad en el Perú" 3.9 Como puede advertirse, el modelo actual del CAFAE no solo genera informalidad, sino que contribuye a incrementar et desorden existente en el sistema de remuneraciones del sector público'. Bajo dicho contexto, la 53º Disposición Complementaria Final de la Ley de Presupuesto del año 2012, Ley N' 29812, ha dispuesto un ''financiamiento de hasta 5/ ,00 (... )con el objeto de atender de manera anua/izada en el año 2012 la implementación de medidas que se aprueben por Ley y que se destinen a fijar una escala base para el otorgamiento de los incentivos laboro/es que el Estado otorgo o través de los Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo {CAFAE)". En ese sentido, la disposición citada refleja un intento del Estado por solucionar la problemática antes descrita en torno al CAFAE, al considerar la implementación de una escala base para la asignación de los referidos incentivos para todos los servidores públicos de la carrera administrativa, y no para sectores o entidades específicas. Atendiendo a Jo indicado, consideramos que cualquier propuesta normativa relacionada con la fijación de una escala base para los incentivos del CAFAE deberá tener en cuenta lo antes señalado, asimismo, ser entendida como el inicio de una reforma integral y progresiva del sistema de remuneraciones en el Estado. Por lo indicado, no debemos perder el objetivo de integrar estas acciones como parte de una reforma integral del sistema remunerativo del Estado que apunte a sincerar los ingresos de los trabajadores públicos rñediante la eliminación de las distorsiones al sistema de remuneraciones. IV. Conclusión Para efectos del proyecto de ley cuya opinión se ha solicitado, se sugiere tener en cuenta lo señalado en el presente informe. Finalmente, remito para su consideración el proyecto de Oficio de respuesta respectivo para vuestra visación,. de estimarlo pertinente, trámite co_rrespondiente ante la Presidencia Ejecutiva. 2 Cr. Resumen Ejecutivo. Informe de la Comisión Multisectorial de enc<jrgada de estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, pp