DICTAMEN Nº. 226/2010, de 14 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 226/2010, de 14 de octubre. * Expediente relativo a proyecto de convenio de colaboración interautonómico a concertar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comunidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla y León, en materia de prevención y extinción de incendios forestales. ANTECEDENTES Primero. Preacuerdo.- Las actuaciones del expediente que motiva la petición de dictamen tienen su origen en la suscripción de un compromiso previo por parte de los representantes de las Comunidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla y León y Castilla-La Mancha, adoptado el día 8 de marzo de 2010 en el marco del VI Encuentro de Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus Estatutos de Autonomía, celebrado en Palma de Mallorca, en virtud del cual los firmantes del mismo decidieron emprender la tramitación de un convenio de colaboración en materia de prevención y extinción de incendios forestales, cuyo contenido queda plasmado en documento anexo. Suscribió dicho acuerdo en nombre de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha el titular de la Consejería de Presidencia de la Administración Regional. Segundo. Proyecto de convenio de colaboración sometido a dictamen.- Como documento anexo al acuerdo aludido en el antecedente primero, obra en el expediente el texto del referido proyecto de convenio, que consta de una parte expositiva y de dieciséis cláusulas, relativas a los siguientes contenidos: La cláusula primera determina el objeto del convenio, señalando como tal establecer el marco de cooperación y colaboración de las Comunidades Autónomas firmantes en las actividades de prevención y extinción de incendios forestales. La cláusula segunda indica que el presente convenio se firma con la salvaguarda de las competencias que cada una de las Comunidades que lo firman ostenta en materia de montes y protección civil. La cláusula tercera establece que el ejercicio de las actividades encaminadas a la prevención y extinción de los incendios forestales se regirá en cada territorio por la normativa dictada por la Comunidad Autónoma. La cláusula cuarta titulada Coordinación en la prevención de incendios forestales establece las distintas actuaciones de coordinación. La cláusula quinta regula la colaboración en la lucha contra los incendios. La cláusula sexta regula el Centro de Coordinación. La cláusula séptima prevé que las Comunidades Autónomas firmantes del convenio podrán solicitar, en régimen de reciprocidad, la ayuda material y humana que sea necesaria para controlar y extinguir los incendios forestales producidos en su ámbito territorial. * Ponente: Inmaculada González de Lara y Ponte 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha La cláusula octava regula la figura del director o responsable técnico de las tareas de extinción. La cláusula novena define las zonas de ayuda inmediata y la forma de actuar en las mismas. La cláusula décima establece el sistema de reparto de los gastos derivados de las actuaciones de ayuda de extinción de incendios derivada del convenio. La cláusula decimoprimera regula la constitución y funciones de la Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento del convenio. La cláusula decimosegunda acoge varias estipulaciones sobre el modo de resolución de las controversias que puedan surgir en el cumplimiento del convenio. La cláusula decimotercera determina la vigencia indefinida del convenio a partir del 1 de enero de La cláusula decimocuarta prevé la posible adhesión al convenio de otras Comunidades Autónomas. La cláusula decimoquinta incluye estipulaciones sobre las causas de extinción del convenio y la posibilidad de promover la revisión de su contenido. Y la cláusula decimosexta expresa la facultad unilateral de cualquiera de las partes firmantes de separase del convenio, determinando el procedimiento que para ello ha de seguirse y sus efectos. Tercero. Informe del Servicio Jurídico.- El expediente se completa con la inserción de un informe sobre el contenido del proyecto de convenio, emitido por la Jefa de Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, en el que se hace una valoración jurídica sobre la iniciativa convencional en tramitación, analizando la naturaleza jurídica del convenio proyectado, como instrumento incardinable en la casuística regulada por los artículos 145 de la Constitución y 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, la competencia para su tramitación y aprobación y la necesidad de su remisión al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, para ser informado. En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en el que tuvo entrada el día 27 de septiembre de A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el texto de un proyecto de convenio de colaboración a celebrar entre varias Comunidades Autónomas y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en virtud del cual se prevé establecer el marco de cooperación y colaboración en las actividades de prevención y extinción de incendios forestales. 2

3 El contenido del citado convenio se integra dentro de la categoría de los contemplados en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, celebrados con la finalidad de instrumentar fórmulas para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades Autónomas concertantes, para los que el artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, impone la consulta preceptiva a este órgano, al exigir su intervención en los supuestos de Convenios o acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas. En consecuencia, procede emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo que deriva del mencionado artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre. II Naturaleza jurídica de los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas.- Con carácter previo al examen del referido convenio, procede analizar con brevedad la naturaleza jurídica de la figura convencional promovida, a fin de determinar ulteriormente cuál ha de ser su tramitación y el ámbito material sobre el que se proyectan sus efectos. Siguiendo la misma línea expositiva de otros dictámenes emitidos por este Consejo en relación con instrumentos convencionales de índole similar -como el 157/2005, de 27 de octubre; 194/2008, de 1 de octubre; 119/2009, de 17 de junio o 151/2010, de 29 de juliocabe partir, para ello, de la regulación que ofrece el artículo de la Constitución, a tenor del cual Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales. En consonancia con dicho precepto constitucional, el artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, establece en su apartado primero que La Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios, antes de su entrada en vigor deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cámaras, manifiestan reparos en el plazo de treinta días a partir de la recepción de la comunicación, el convenio deberá seguir el trámite previsto en el párrafo siguiente. Si transcurrido dicho plazo no se hubieran manifestado reparos, el convenio entrará en vigor. Asimismo, el apartado segundo de dicho artículo se refiere a la posibilidad de establecer por parte de la Junta de Comunidades acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales. Esta regulación presenta una evidente correspondencia con la acogida en los preceptos estatutarios de las siete restantes Comunidades Autónomos interesadas en la suscripción del convenio, que contemplan las mismas opciones de concertación previstas en la regulación estatutaria castellano-manchega. Puede concluirse así que, tanto la Constitución como la generalidad los Estatutos de las ocho Comunidades Autónomas concertantes, definen específicamente dos tipos de instrumentos de cooperación horizontal, atendiendo a un criterio eminentemente formal que se 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha traduce en la asignación de una distinta intervención de las Cortes Generales en cada uno de ellos. Ahora bien, desde el punto de vista material, la doctrina se ha esforzado por establecer un criterio diferenciador de ambas figuras e, incluso, criterios clasificatorios, por su objeto o contenido, en los que encuadrar los diferentes convenios o acuerdos celebrados por las Administraciones Públicas. Cabe citar al efecto la aportación doctrinal del profesor Albertí Rovira, quien, poniendo el acento en el calificativo de propios que ha de definir los servicios cuya gestión y prestación puede ser objeto de convenio, señala que un convenio de colaboración sería aquel que versara sobre una actuación ejecutiva, organizando de común acuerdo la producción de una determinada actividad administrativa. Lo esencial reside pues en el carácter ejecutivo o administrativo de la actividad sobre la que se proyectan los compromisos contraídos, de tal forma que cualquier obligación jurídica que verse sobre actuaciones no administrativas debe conducirse bajo la fórmula de los acuerdos de cooperación. En este mismo sentido ha incidido parte de la doctrina al manifestar que los convenios de colaboración entran plenamente dentro del poder de disposición de las Comunidades Autónomas contratantes y que pese a ostentar un indudable interés supracomunitario, no afectan al interés nacional ni alteran el régimen competencial de las Comunidades afectadas ni el peso relativo de éstas frente a otras Comunidades o el poder central; sin embargo, serían auténticos acuerdos de cooperación, autorizables o no conforme a la valoración política que de ellos hagan las Cortes Generales, los que incidieran en el equilibrio político que el Parlamento central debe salvaguardar. En los acuerdos de cooperación las Comunidades Autónomas pretenden disponer de un poder que no les pertenece y por eso la Constitución los somete a un control incisivo -Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez Artículo 145. Convenios entre Comunidades Autónomas, incluido en la obra Comentarios a las Leyes Políticas. La Constitución española de 1978, volumen XI, dirigida por Oscar Alzaga. Editoriales de Derecho Reunidas. Madrid, En todo caso, y a tenor del precepto constitucional antes citado, corresponde a los Estatutos de Autonomía desarrollar dichas previsiones, determinando los supuestos, requisitos y términos en que es posible recurrir al convenio y delimitando a la vez el ámbito de aplicación de los acuerdos, distinción ésta que en definitiva supondrá un diferente régimen de control estatal sobre los instrumentos proyectados, limitado en la primera categoría a una mera comunicación a las Cortes Generales, y ampliado en la segunda a que su celebración requiera la previa autorización de éstas. III Competencias ejercidas y procedimiento tramitado.- Atendiendo al objeto y finalidad del convenio proyectado, la competencia de las ocho Comunidades Autónomas interesadas en su suscripción se vincula a lo reflejado en sus respectivos Estatutos de Autonomía respecto al ejercicio de las competencias que ostentan en materia de montes, protección civil y prevención y extinción de incendios forestales. En el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dicha competencia, de desarrollo legislativo y ejecución, se incluye en la prevista en el artículo del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por la citada Ley Orgánica 9/1982, de 10 de 4

5 agosto, que se refiere a Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos. Por otro lado, el artículo 43 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dispone que corresponde a las Administraciones públicas competentes la responsabilidad de la organización de la defensa contra los incendios forestales, para cuyo fin, deberán adoptar, de modo coordinado, medidas conducentes a la prevención, detección y extinción de los incendios forestales, cualquiera que sea la titularidad de los montes. Añade además el artículo 44 que, la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas organizarán coordinadamente programas específicos de prevención de incendios forestales basados en investigaciones sobre su causalidad y, en particular, sobre las motivaciones que puedan ocasionar intencionalidad en su origen. Asimismo, las Administraciones Públicas desarrollarán programas de concienciación y sensibilización para la prevención de incendios forestales, fomentando la participación social y favoreciendo la corresponsabilidad de la población en la protección del monte. De lo expuesto, puede afirmarse la capacidad de todas las Comunidades Autónomas afectadas para la firma del convenio de colaboración propuesto, debiendo para ello atenerse a los restantes trámites previstos en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha son: la intervención de su Asamblea Legislativa para la aprobación del convenio previamente adoptado por el Consejo de Gobierno -artículo 9.2.d) del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, dando con posterioridad cuenta a las Cortes Generales -artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía-, las cuales dispondrán de un plazo de treinta días a partir de la comunicación de la celebración del convenio para oponer reparos al mismo, en cuyo caso el convenio deberá seguir el trámite previsto para los acuerdos de cooperación necesitándose la autorización previa de las Cortes Generales. Finalmente, el transcurso del citado plazo sin que se opongan reparos a la celebración del convenio, determinará su entrada en vigor. Conviene indicar, por último, que la firma material del convenio proyectado corresponderá, como máximo representante de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, al Presidente de la Junta de Comunidades, según dispone el artículo 5.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. En cuanto a las actuaciones desarrolladas con anterioridad a la petición de dictamen a este Consejo, ha de observarse -según ha quedado expuesto en los antecedentes- que en el expediente remitido, además del texto del Convenio propuesto, sólo obra un informe de contenido netamente jurídico emitido por el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente. Así, cabe echar en falta otros posibles informes en los cuales se tratase la previsible incidencia del futuro convenio respecto de la realidad sobre la que se pretende operar y, muy especialmente, el que hubiera contemplado la trascendencia económica de la iniciativa. En este último aspecto, debe recordarse lo previsto en el artículo 15.1 de la Ley 5/2009, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2010, según el cual: 1. Todo proyecto de disposición de carácter general, así como los convenios, planes, programas o acuerdos en los que participe la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sus organismo autónomos y entidades públicas del articulo 1.c), que impliquen gastos en ejercicios presupuestarios futuros, así como una minoración de los ingresos, requerirán informe previo y favorable de la Consejería con competencias en materia de economía y hacienda [ ]. Ahora bien, al hallarse vinculada la preceptividad de dicho informe favorable a la implicación de gastos en futuros 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha ejercicios, cabe interpretar su ausencia como un signo de que el convenio proyectado no supondrá, por sí, un incremento de gasto para la Junta de Comunidades. De no ser así, el referido informe favorable revestiría carácter preceptivo, salvo en el caso de quedar excepcionado por aplicación de lo dispuesto en el apartado 3, epígrafe a) del citado artículo 15, que establece que no será preciso emitir dicho informe cuando los gastos correspondientes al objeto del informe hayan sido debidamente anotados en el sistema de información contable de la Junta de Comunidades de Castilla-La Macha. En virtud de todo ello, cabe concluir, con las cautelas antedichas, que ha de entenderse suficientemente fundamentada la iniciativa propuesta, por lo que procede su sometimiento a la consideración del Consejo de Gobierno y su posterior remisión a las Cortes Regionales para su aprobación y, una vez cumplimentado este trámite, su comunicación a las Cortes Generales, por si éstas, en el plazo de treinta días, estimaran conveniente plantear reparos a lo acordado, según ha quedado ya expuesto en la presente consideración. 6 IV Contenido del convenio.- Examinado el contenido del convenio de colaboración redactado, cabe afirmar su adecuación al ordenamiento jurídico vigente, sin que proceda efectuar a su clausulado ninguna objeción de carácter esencial. No obstante, sí conviene realizar algunas observaciones al texto proyectado, cuya atención podría reportar una mejora de la calidad técnica del mismo. 1.-Tomando como referente para ponderar la idoneidad de su contenido lo previsto en el Decreto 315/2007, de 27 de diciembre, regulador del Registro General de Convenios de la Administración de la Junta de Comunidades, cuyo artículo 4 se ocupa de predeterminar el contenido mínimo que han de observar los convenios de cualquier tipología presentados a dicho Registro, se constata la ausencia del lugar y la fecha en que se suscribe el convenio. Habida cuenta de que el texto del mismo aparece como Anexo al acuerdo adoptado por las ocho Comunidades Autónomas el 8 de marzo de 2010, no se encuentra expresamente consignado el lugar y la fecha, por lo que se considera necesario que en el texto del convenio, se recojan expresamente ambos datos. 2.- En la cláusula quinta no debería numerarse el único párrafo. 3.- Por otro lado, en la cláusula decimoprimera, relativa a la Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento del convenio, se dispone que en el plazo máximo de dos meses desde la comunicación a las Cortes Generales, se constituirá una Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento, con la finalidad de dar cumplimiento al presente convenio. Pues bien, como los procesos de aprobación del proyecto del convenio en cada Comunidad Autónoma pueden estar desarrollándose sin guardar una estrecha coincidencia temporal, dicha estipulación debería haber previsto que la comunicación a las Cortes Generales tomada como día de inicio del periodo constituyente no será sólo una, sino una multiplicidad de ellas, de modo que la fecha de comienzo del referido plazo habría de venir marcada por la última de las comunicaciones producidas. Para evitar una demora excesiva, provocada, en su caso, por la acentuada dilación de alguna de las Comunidades Autónomas partícipes, podría también haberse fijado un plazo máximo para la sustanciación de dicho trámite de comunicación por cada una de ellas, a fin de asegurar la efectiva entrada en vigor del convenio en la fecha prevista en su cláusula octava.

7 4.- Por último, cabe también señalar que en la cláusula decimosegunda, concerniente a la resolución de controversias, se estipula que la Comisión sectorial resolverá de común acuerdo las diferencias que puedan surgir en la aplicación y ejecución del Convenio. La expresión común acuerdo, como mecanismo de toma de decisiones, también es empleada en la cláusula decimoquinta del convenio, al disponerse en ella que el convenio puede extinguirse por el común acuerdo de las partes, de tal modo que este caso, dada la radical trascendencia del acuerdo sobre todos los integrantes, ha de ser interpretada como equivalente a una exigencia de unanimidad o consenso en la adopción de este acuerdo extintivo del marco convencional. Sin embargo, no parece que esa fórmula consensual de toma de decisiones sea la más idónea para aplicar a la resolución de controversias tratada en la cláusula decimosegunda, donde, por el carácter multilateral del convenio, podría resultar más operativo el uso de un criterio mayoritario en la adopción de tales acuerdos, sobre todo teniendo en cuenta que la parte que pueda estar disconforme con el sentido de un acuerdo adoptado por mayoría, siempre dispone de la posibilidad de separarse del convenio en los términos previstos en la cláusula undécima. En cualquier caso, parece conveniente concretar el significado de la expresión analizada en el sentido que se estime más pertinente, a fin de evitar ulteriores problemas en el funcionamiento de la referida Comisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que tenidas en cuenta las observaciones formuladas en la consideración IV, las cuales no revisten carácter esencial, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación y remisión a las Cortes de Castilla-La Mancha, el convenio de colaboración interautonómico sometido a dictamen, a concertar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comunidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla y León, en materia de prevención y extinción de incendios forestales. 7