DICTAMEN Nº. 174/2010, de 15 de septiembre. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 174/2010, de 15 de septiembre. * Expediente relativo a reclamación de proyecto de convenio de colaboración interautonómico a concertar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comunidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla y León, en materia de lucha contra la violencia de género. ANTECEDENTES Primero. Proyecto de convenio de colaboración sometido a dictamen.- Obra en el expediente el texto del referido proyecto de convenio, que consta de una parte expositiva y de doce cláusulas, relativas a los siguientes contenidos: La cláusula primera determina el objeto del convenio, señalando como tal el establecimiento de un marco de colaboración en materia de atención a las mujeres víctimas de violencia de género, en virtud del cual las Comunidades firmantes se comprometen a adoptar diversas medidas para la atención a las víctimas; entre ellas la disposición de distintas modalidades de centros de acogida para su atención inmediata. La cláusula segunda, relativa a los recursos que son objeto de puesta en colaboración, referidos a los centros de emergencia, casas de acogida y pisos tutelados, de forma que permita dar cobertura a los distintos niveles de atención que en determinados casos pueda necesitar la mujer. La cláusula tercera, titulada organización del proceso, enuncia los siete principios rectores aplicables al protocolo de actuación que se desarrollará para facilitar el proceso de derivación a los centros de acogida entre los Gobiernos de las Comunidades Autónomas cuando las circunstancias del caso lo requieran. La cláusula cuarta contiene previsiones sobre la salvaguarda de las competencias autonómicas afectadas por el objeto del convenio. La cláusula quinta se refiere a la normativa reguladora del uso y características de los centros de acogida para la mujer víctima de violencia de género, que se regirá en cada territorio por la normativa dictada por la respectiva Comunidad Autónoma. La cláusula sexta dispone el establecimiento de un sistema común de información y comunicación orientado a la efectiva coordinación de las redes de servicios autonómicos puestos en común. La cláusula séptima regula la constitución y funciones de la referida Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento del convenio. La cláusula octava acoge varias estipulaciones sobre el modo de resolución de las controversias que puedan surgir en el cumplimiento del convenio. * Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha La cláusula novena determina la vigencia indefinida del convenio a partir del 1 de enero de La cláusula décima prevé la posible adhesión al convenio de otras Comunidades Autónomas. La cláusula undécima incluye estipulaciones sobre las causas de extinción del convenio y la posibilidad de promover la revisión de su contenido. La cláusula decimosegunda expresa la facultad unilateral de cualquiera de las partes firmantes de separase del convenio, determinando el procedimiento que para ello ha de seguirse y sus efectos. Segundo. Informe del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha.- El expediente se completa con la inserción de un informe sobre el contenido del proyecto de convenio, emitido por la Jefa de Servicio de Administración General del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha, en el que se hace una valoración jurídica sobre la iniciativa convencional en tramitación, analizando la naturaleza jurídica del convenio proyectado, como instrumento incardinable en la casuística regulada por los artículos 145 de la Constitución y 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, la competencia para su tramitación y aprobación, la suficiencia de su contenido y la necesidad de su posterior inscripción, concluyendo la informante que no existe obstáculo jurídico para que se proceda a la firma del convenio. En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en el que tuvo entrada el día 15 de julio de A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el texto de un proyecto de convenio de colaboración a celebrar entre varias Comunidades Autónomas y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en virtud del cual se prevé la articulación de cauces para la coordinación y puesta en común de sus respectivos servicios afectos a la acogida de las mujeres víctimas de violencia de género. El contenido del citado convenio se integra dentro de la categoría de los contemplados en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, celebrados con la finalidad de instrumentar fórmulas para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades Autónomas concertantes, para los que el artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, impone la consulta preceptiva a este órgano, al exigir su intervención en los supuestos de Convenios o acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas. En consecuencia, procede emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo que deriva del mencionado artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre. 2

3 II Naturaleza jurídica de los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas.- Con carácter previo al examen del referido convenio, procede analizar con brevedad la naturaleza jurídica de la figura convencional promovida, a fin de determinar ulteriormente cuál ha de ser su tramitación y el ámbito material sobre el que se proyectan sus efectos. Siguiendo la misma línea expositiva de otros dictámenes emitidos por este Consejo en relación con instrumentos convencionales de índole similar -como el 90/2000, de 20 de noviembre; 157/2005, de 26 de octubre; 194/2008, de 1 de octubre; o 119/2009, de 17 de junio-, cabe partir, para ello, de la regulación que ofrece el artículo de la Constitución, a tenor del cual Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales. En consonancia con dicho precepto constitucional, el artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, establece en su apartado primero que La Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios, antes de su entrada en vigor deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cámaras, manifiestan reparos en el plazo de treinta días a partir de la recepción de la comunicación, el convenio deberá seguir el trámite previsto en el párrafo siguiente. Si transcurrido dicho plazo no se hubieran manifestado reparos, el convenio entrará en vigor. Asimismo, el apartado segundo de dicho artículo se refiere a la posibilidad de establecer por parte de la Junta de Comunidades acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales. Esta regulación presenta una evidente correspondencia con la acogida en los siguientes preceptos estatutarios de las siete restantes Comunidades Autónomos interesadas en la suscripción del convenio, que contemplan las mismas opciones de concertación previstas en la regulación estatutaria castellano-manchega: - El artículo 118 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, texto resultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. - El artículo 178 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. - El artículo 226 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, reformado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. - El artículo 14 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio. - El artículo 59 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valencia, texto resultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha El artículo 91 del Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril. - El artículo 60 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en la versión reformada aprobada por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre. Puede concluirse así que, tanto la Constitución, como la generalidad los Estatutos de las ocho Comunidades Autónomas concertantes, definen específicamente dos tipos de instrumentos de cooperación horizontal, atendiendo a un criterio eminentemente formal que se traduce en la asignación de una distinta intervención de las Cortes Generales en cada uno de ellos. Ahora bien, desde el punto de vista material, la doctrina se ha esforzado por establecer un criterio diferenciador de ambas figuras e, incluso, criterios clasificatorios, por su objeto o contenido, en los que encuadrar los diferentes convenios o acuerdos celebrados por las Administraciones Públicas -véase la obra Los Convenios entre Administraciones Públicas, del profesor José M.ª Rodríguez de Santiago, Marcial Pons Cabe citar al efecto la aportación doctrinal del profesor Albertí Rovira, quien, poniendo el acento en el calificativo de propios que ha de definir los servicios cuya gestión y prestación puede ser objeto de convenio, señala que un convenio de colaboración sería aquel que versara sobre una actuación ejecutiva, organizando de común acuerdo la producción de una determinada actividad administrativa. Lo esencial reside pues en el carácter ejecutivo o administrativo de la actividad sobre la que se proyectan los compromisos contraídos, de tal forma que cualquier obligación jurídica que verse sobre actuaciones no administrativas debe conducirse bajo la fórmula de los acuerdos de cooperación. En este mismo sentido ha incidido parte de la doctrina al manifestar que los convenios de colaboración entran plenamente dentro del poder de disposición de las Comunidades Autónomas contratantes y que pese a ostentar un indudable interés supracomunitario, no afectan al interés nacional ni alteran el régimen competencial de las Comunidades afectadas ni el peso relativo de éstas frente a otras Comunidades o el poder central; sin embargo, serían auténticos acuerdos de cooperación, autorizables o no conforme a la valoración política que de ellos hagan las Cortes Generales, los que incidieran en el equilibrio político que el Parlamento central debe salvaguardar. En los acuerdos de cooperación las Comunidades Autónomas pretenden disponer de un poder que no les pertenece y por eso la Constitución los somete a un control incisivo -Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez Artículo 145. Convenios entre Comunidades Autónomas, incluido en la obra Comentarios a las Leyes Políticas. La Constitución española de 1978, volumen XI, dirigida por Oscar Alzaga. Editoriales de Derecho Reunidas. Madrid, En todo caso, y a tenor del precepto constitucional antes citado, corresponde a los Estatutos de Autonomía desarrollar dichas previsiones, determinando los supuestos, requisitos y términos en que es posible recurrir al convenio y delimitando a la vez el ámbito de aplicación de los acuerdos, distinción ésta que en definitiva supondrá un diferente régimen de control estatal sobre los instrumentos proyectados, limitado en la primera categoría a una mera comunicación a las Cortes Generales, y ampliado en la segunda a que su celebración requiera la previa autorización de éstas. 4

5 III Competencias ejercidas y procedimiento tramitado.- Atendiendo al objeto y finalidad del convenio proyectado, la competencia de las ocho Comunidades Autónomas interesadas en su suscripción se vincula a lo reflejado en sus respectivos Estatutos de Autonomía respecto al ejercicio de las competencias que ostentan en la materia específica de lucha contra la violencia de género. En el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dicha competencia, de carácter exclusivo, se incluye en la prevista en el artículo ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por la citada Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, que se refiere a la asistencia social y servicios sociales. Promoción y ayuda a los menores, jóvenes, tercera edad, emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación. De tal modo, puede afirmarse la capacidad de todas las Comunidades Autónomas afectadas para la firma del convenio de colaboración propuesto, debiendo para ello atenerse a los restantes trámites previstos en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha son: la intervención de su asamblea Legislativa para la aprobación del convenio previamente adoptado por el Consejo de Gobierno -artículo 9.2.d) del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, dando con posterioridad cuenta a las Cortes Generales -artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía-, las cuales dispondrán de un plazo de treinta días a partir de la comunicación de la celebración del convenio para oponer reparos al mismo, en cuyo caso el convenio deberá seguir el trámite previsto para los acuerdos de cooperación necesitándose la autorización previa de las Cortes Generales. Finalmente, el transcurso del citado plazo sin que se opongan reparos a la celebración del convenio, determinará su entrada en vigor. Conviene indicar, por último, que la firma material del convenio proyectado corresponderá, como máximo representante de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, al Presidente de la Junta de Comunidades, según dispone el artículo 5.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. En cuanto a las actuaciones desarrolladas con anterioridad a la petición de dictamen a este Consejo, ha de observarse -según ha quedado expuesto en los antecedentes- que en el expediente remitido, además del texto del Convenio propuesto, sólo obra un informe de contenido netamente jurídico emitido por el Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha que avala la formalización del mismo. Así, cabe echar en falta otros posibles informes en los cuales se tratase la previsible incidencia del futuro convenio respecto de la realidad sobre la que se pretende operar y, muy especialmente, el que hubiera contemplado la trascendencia económica de la iniciativa. En este último aspecto, debe recordarse lo previsto en el artículo 15.1 de la Ley 5/2009, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2010, según el cual: 1. Todo proyecto de disposición de carácter general, así como los convenios, planes, programas o acuerdos en los que participe la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sus organismos autónomos y entidades públicas del artículo 1.c), que impliquen gastos en ejercicios presupuestarios futuros, así como una minoración de los ingresos, requerirán informe previo y favorable de la Consejería con competencias en materia de economía y hacienda [ ]. Ahora bien, al 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha hallarse vinculada la preceptividad de dicho informe favorable a la implicación de gastos en futuros ejercicios, cabe interpretar su ausencia como un signo de que el convenio proyectado no supondrá, por sí, un incremento de gasto para la Junta de Comunidades. De no ser así, el referido informe favorable revestiría carácter preceptivo, salvo en el caso de quedar excepcionado por aplicación de lo dispuesto en el apartado 3, epígrafe a), del citado artículo 15, que establece que no será preciso emitir dicho informe cuando los gastos correspondientes al objeto del informe hayan sido debidamente anotados en el sistema de información contable de la Junta de Comunidades de Castilla-La Macha. En virtud de todo ello, cabe concluir, con las cautelas antedichas, que ha de entenderse suficientemente fundamentada la iniciativa propuesta, por lo que, procede su sometimiento a la consideración del Consejo de Gobierno y su posterior remisión a las Cortes Regionales para su aprobación, y una vez cumplimentado este trámite su comunicación a las Cortes Generales, por si éstas, en el plazo de treinta días, estimaran conveniente plantear reparos a lo acordado, según ha quedado ya expuesto en la presente consideración. 6 IV Contenido del convenio.- Examinado el contenido del convenio de colaboración redactado, cabe afirmar su adecuación al ordenamiento jurídico vigente, sin que proceda efectuar a su clausulado ninguna objeción de carácter esencial. No obstante, sí conviene realizar algunas observaciones al texto proyectado, cuya atención podría reportar una mejora de la calidad técnica del mismo. 1.- En la cláusula séptima, relativa a la Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento del convenio, se dispone que en el plazo máximo de dos meses desde la comunicación a las Cortes Generales, se constituirá una Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento, con la finalidad de dar cumplimiento al presente convenio. Pues bien, como los procesos de aprobación del proyecto del convenio en cada Comunidad Autónoma pueden estar desarrollándose sin guardar una estrecha coincidencia temporal, dicha estipulación debería haber previsto que la comunicación a las Cortes Generales tomada como día de inicio del periodo constituyente no será sólo una, sino una multiplicidad de ellas, de modo que la fecha de comienzo del referido plazo habría de venir marcada por la última de las comunicaciones producidas. Para evitar una demora excesiva, provocada, en su caso, por la acentuada dilación de alguna de las Comunidades Autónomas partícipes, podría también haberse fijado un plazo máximo para la sustanciación de dicho trámite de comunicación por cada una de ellas, a fin de asegurar la efectiva entrada en vigor del convenio en la fecha prevista en su cláusula octava. 2.- Cabe también señalar que en la cláusula octava, concerniente a la resolución de controversias, se estipula que la Comisión sectorial resolverá de común acuerdo las diferencias que puedan surgir en la aplicación y ejecución del Convenio. La expresión común acuerdo, como mecanismo de toma de decisiones, también es empleada en la cláusula undécima del convenio, al disponerse en ella que el convenio puede extinguirse por el común acuerdo de las partes, de tal modo que este caso, dada la radical trascendencia del acuerdo sobre todos los integrantes, ha de ser interpretada como equivalente a una exigencia de unanimidad o consenso en la adopción de este acuerdo extintivo del marco convencional.

7 Sin embargo, no parece que esa fórmula consensual de toma de decisiones sea la más idónea para aplicar a la resolución de controversias tratada en la cláusula octava, donde por el carácter multilateral del convenio podría resultar más operativo el uso de un criterio mayoritario en la adopción de tales acuerdos, sobre todo teniendo en cuenta que la parte que pueda estar disconforme con el sentido de un acuerdo adoptado por mayoría, siempre dispone de la posibilidad de separarse del convenio en los términos previstos en la cláusula decimosegunda. En cualquier caso, parece conveniente concretar el significado de la expresión analizada en el sentido que se estime más pertinente, a fin de evitar ulteriores problemas en el funcionamiento de la referida Comisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que tenidas en cuenta las observaciones formuladas en la consideración IV, las cuales no revisten carácter esencial, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación y remisión a las Cortes de Castilla-La Mancha, el convenio de colaboración interautonómico sometido a dictamen, a concertar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comunidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla y León, en materia de coordinación de sus redes de centros de acogida a la mujer víctima de violencia de género. 7