DAJ-029-C-11 8 marzo de 2011

Transcripción

1 DAJ-029-C-11 8 marzo de 2011 Señor Juan Antonio Gómez Espinoza Dirección de Recursos Humanos Ministerio de Educación Pública Estimado señor: En atención a su oficio DRH AL recibido en este despacho el 22 de febrero del presente año, en el cual solicita criterio jurídico respecto a la Resolución , que deroga los artículos 14 y 15 de la Ley de Pensiones que prohibían a los pensionados desempeñar cargos públicos a menos que renunciaran a la pensión. FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA En resolución número de las catorce horas con cincuenta minutos del ocho de setiembre del dos mil diez la Sala Constitucional declaro con lugar una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los numerales 14 y 15 de la Ley General de Pensiones número 14 del 2 de diciembre de 1935, consecuentemente fueron declarados inconstitucionales, por tanto deja sin efecto su aplicación anulándolos, es decir que no existe incongruencia alguna con el hecho de disfrutar de una pensión en cualquiera de sus modalidades y desempeñar un cargo de funcionario público, en dicho pronunciamiento expone claramente los argumentos legales que sirven de fundamento para determinar la inconstitucionalidad de las normas en discusión, señalando: ( ) DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN QUEBRANTADO CON LAS NORMAS IMPUGNADAS. El artículo 14 de la Ley General de Pensiones, en cuanto establece la incompatibilidad a toda persona para gozar simultáneamente de una pensión del Estado, por cualquier concepto, y ser nombrada para desempeñar un empleo o cargo público remunerado, resulta, a todas luces, inconstitucional por las siguientes razones: a) Obliga, indirectamente, a la una persona que ha obtenido, previamente una pensión del Estado por cualquier concepto de derecho o de gracia- a mantenerse ociosa o económicamente inactiva, puesto que, si opta por desempeñar un empleo o cargo público remunerado, se le impele a renunciar, expresamente, a la pensión correspondiente, durante el tiempo que lo ocupe o ejerza efectivamente, suspensión equivalente a una supresión temporal. De esta manera se violenta el derecho al trabajo contemplado en el artículo 56 constitucional y de acceder a los cargos públicos establecido en el numeral 192 de la Constitución y cuyo único límite es la comprobación de la idoneidad pertinente, por cuanto, la suspensión de la pensión se transforma en una mecanismo disuasivo para ejercer el empleo o cargo público remunerado. 1

2 b) Efectúa una distinción carente de motivos objetivos y razonables y, por consiguiente, una discriminación entre la persona que de manera antecedente goza de una pensión del Estado por cualquier concepto y opta por laborar en el sector privado, en cuyo caso no es compelida legalmente a suspender la percepción de ésta, a diferencia del trato que le brinda la ley a los pensionados del Estado que deciden acceder a un empleo o cargo público remunerado. Consecuentemente, se produce una infracción del principio y derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). c) Despoja, aunque sea temporalmente, a una persona del goce de una pensión del Estado que, conforme con el ordenamiento jurídico le corresponde por encontrarse dentro de los supuestos de hecho y requisitos previstos, si decide ocupar un empleo o cargo público, con lo que se lesiona directamente, el principio de la intangibilidad del patrimonio establecido en el artículo 45 constitucional y la interdicción de toda sanción de carácter confiscatorio aunque sea de carácter temporal- contenida en el ordinal 40 de la Constitución. d) Se transgreden, también, los principios de razonabilidad o proporcionalidad (desarrollados por este Tribunal Constitucional en los Votos Nos de las 9:50 hrs. de 12 de junio y de las 16:33 hrs. de 15 de diciembre) y de interdicción de la arbitrariedad (precisado en el Voto No de las 14:49 hrs. de 1 de agosto de 2007), por cuanto, el medio establecido incompatibilidad de recibir un pensión y una remuneración por un cargo o empleo público-, resulta desproporcionado para logran el fin propuesto redistribución o presunta sostenibilidad del régimen de pensión, al lesionar, gravemente, derechos fundamentales tales como el trabajo, acceso a la función pública, igualdad, intangibilidad del patrimonio y la no confiscatoriedad, con lo que se incurre en una evidente arbitrariedad legislativa. e) Con la incompatibilidad de marras, adicionalmente, se impactan, al impedirle a una persona que es beneficiaria de una pensión del Estado y desea acceder a un empleo o cargo público remunerado, los principios de justicia social y de solidaridad enunciados en el artículo 74 constitucional, puesto que, como sostuvo este Tribunal Constitucional en el Voto No de las 14:55 hrs. de 30 de enero de 2008 ( ) Dentro de la amplitud que caracteriza ambos principios, el de justicia social, puede entenderse, para efectos del tema que se discute en esta acción, como aquel que permite la irrupción del derecho en este caso, el de la Constitución en las relaciones sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las personas, que lastiman su dignidad, asegurándoles las condiciones materiales mínimas que requiere un ser humano para vivir. El principio de solidaridad, de su parte, agrega el deber de colectividades, más o menos amplias desde la sociedad nacional entendida integralmente hasta agrupaciones menores con un común denominador basado en criterios profesionales, económicos, espaciales, etc., de asistir a los miembros del grupo frente a contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como son, entre otras, la vejez o la enfermedad. Asimismo, son ejemplo de manifestaciones concretas de tales principios el régimen de seguridad social (v. sentencia # de las 18:39 horas del 23 de setiembre de 1997) y los derechos de los trabajadores (v. sentencia # de las 14:56 horas del 22 de mayo del 2002), consagrados en el mismo capítulo de la Carta Fundamental ( ) Tocante al artículo 15 de la Ley General de Pensiones, al establecer como principio o regla que Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, con algunas 2

3 excepciones tasadas, también resultan quebrantados una serie de principios, valores y preceptos constitucionales y del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos, tales como los siguientes: a) Derecho a gozar y disfrutar de una pensión cuando se han cumplido los presupuestos que establece el ordenamiento jurídico, sin importar si se trata de más de una. Sobre el particular es preciso recordar que los Instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, dentro de los de carácter prestacional, contemplan el derecho de toda persona a la seguridad social para protegerla contra las consecuencias de la vejez o incapacidad física o mental que le imposibilite proveerse medios dignos y decorosos, así como su aplicación a las personas dependientes del beneficiario (artículos 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador). b) Principios de intangibilidad del patrimonio y no confiscación (artículos 40 y 45 de la Constitución), al impedirle gozar de una pensión para la que se ha cotizado, aunque se trate de más de una. c) Principios de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad, por cuanto, para lograr el fin de la sostenibilidad, rentabilidad y redistribución de los sistemas de pensiones, se le detrae o cercena a una persona una o varias pensiones, con lesión directa y grave del referido derecho a la seguridad social... Así entonces la anterior exposición de razones deben entenderse como incuestionables, atendiendo que quien las suscribe es el máximo ente garante constitucional de nuestro ordenamiento jurídico La Sala Constitucional y su jurisdicción estarán sometidas únicamente a la Constitución y a la ley... (Artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); tal supremacía le confiere a sus pronunciamientos carácter de irrebatibles careciendo de vía recursiva para conocerlos No habrá recurso contra las sentencias, autos o providencias de la jurisdicción constitucional (Artículo 11 Ley de la Jurisdicción Constitucional); consecuentemente sus disposiciones revisten un carácter de acatamiento obligatorio y íntegramente Artículo 13.- La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma. En consideración a las particularidades que caracterizan a la jurisdicción constitucional como las aquí esbozadas no es válido precisar criterio en contrario en tanto sería incongruente que el ordenamiento jurídico así mismo tampoco pretender ahondar más allá de lo estipulado puesto que carece de sentido cuando solo de atenerse a los alcances de lo dispuesto por la Sala Constitucional considerando que como efecto de la declaración de esta acción de inconstitucionalidad con lugar debe observarse según el Por Tanto: En consecuencia, se anulan por inconstitucionales los artículos 14 y 15 de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe yde las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material 3

4 Como se desprende de los alcances de la resolución en cuestión, se sustrae efectos propios de las declaratorias de inconstitucionalidad según lo dispone la Ley de Jurisdicción Constitucional señalando: Artículo 91.- La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. Artículo 92.- La sentencia constitucional anulatoria tendrá efecto retroactivo, en todo caso, en favor del indiciado o condenado, en virtud de proceso penal o procedimiento sancionatorio Respecto a ese efecto retroactivo debe entenderse que no compromete derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, ya que el principio constitucional de irretroactividad, procura garantizar la seguridad jurídica de las personas de manera que los cambios en el ordenamiento jurídico no impliquen una afectación de situaciones amparadas en normas precedentes. Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas. (Constitución Política de Costa Rica) Con el ilustrar más en el tema de los alcances de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la Jurisdicción Constitucional, a los que se refieren los numerales 91 y 92 supra citados de la Ley de Jurisdicción Constitucional, cito dictamen de la Procuraduría General de la República número C del 25 de agosto del 2006, al efecto; ( ) Nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional prevé cuatro efectos para la sentencia que declara con lugar una acción. El primero, produce la anulación de la norma o actos impugnados; el segundo, provoca cosa juzgada; el tercero, elimina la norma y acto del ordenamiento jurídico, rigiendo esta eliminación a partir de la primera vez que se publique el aviso de la declaratoria de inconstitucionalidad en La Gaceta (artículos 88 y 90) y; el último, es de acatamiento obligatorio erga omnes, excepto para el Tribunal Constitucional (artículo 13 Ley de la Jurisdicción Constitucional). En lo referente a la nulidad de la norma o actos impugnados, el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional aclara que el efecto de tal sentencia es declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Además, el Tribunal Constitucional está autorizado, por ese mismo artículo, en la sentencia anulatoria a graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, así como para dictar reglas necesarias que eviten que tal declaratoria produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social. ( ) 4

5 El sistema de la Ley de la Jurisdicción Constitucional tiene la particularidad de que la declaratoria de inconstitucionalidad implica la nulidad absoluta de la norma o actos cuestionados del ordenamiento jurídico como si nunca hubieran existido, pero por razones de seguridad jurídica no puede afectar los derechos adquiridos de buena fe. Además, bien puede la Sala graduar sus efectos, por las razones que hemos indicado supra. Así las cosas, estamos en presencia de una nulidad sui generis, en la cual se atemperan sus efectos en aras de otros valores y principios del ordenamiento jurídico que también merecen la tutela y la protección constitucional, tales como el de buena fe, seguridad jurídica, etc. El segundo efecto de la sentencia es que produce cosa juzgada material, es decir, no se puede reabrir de nuevo el asunto. Distinta es la situación que se da en los numerales 93 y 94 de esa misma ley, donde se prescribe que los efectos declarativos y retroactivos de la sentencia no pueden afectar aquellas relaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia basada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando estos fueren material o técnicamente irreversibles, o cuando su revisión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe; todo lo anterior sin perjuicio de las potestades de la Sala. ( ) El tercer efecto de la sentencia, es que elimina la norma y los actos impugnados del ordenamiento jurídico. Como puede observarse, este es una consecuencia lógica de la nulidad absoluta que provoca la declaratoria de inconstitucionalidad. En este sentido, no podemos confundir la anulabilidad con la derogatoria. La primera, elimina la norma del ordenamiento jurídico desde su origen, excepto para las situaciones jurídicas donde se han adquiridos derechos de buena fe o se han consolidado, es decir, desde su raíz. En cambio, la segunda, lo hace a partir de la vigencia de la norma derogante, por lo que, en virtud del numeral 34 constitucional (principio de irretroactividad de la norma), y con base en el principio de la supervivencia del Derecho abolido o hiperretroctividad de la ley, no se pueden afectar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, independientemente de si fueron o no obtenidos de buena fe. El último efecto, es el erga omnes, con lo cual la decisión del Tribunal Constitucional resulta vinculante para todos, incluso para él, en el caso de la declaratoria de inconstitucionalidad de normas y actos, toda vez que al tener el carácter de cosa juzgada material su sentencia y, por ende, al eliminarse la norma o acto del ordenamiento jurídico, mediante otro fallo el Tribunal Constitucional no podría revivir la norma o acto declarados inconstitucionales. Lo que sí no es vinculante para él, son los razonamientos por los cuales llegó a esa conclusión, por tanto, en otro fallo, podría variar el criterio, lo cual no significa, de ninguna manera, que reviva las normas y actos declarados inconstitucionales con base en el criterio que se revisa. En este sentido, nos parece que el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (7) debe ser debidamente interpretado, haciendo esta acotación. (Dictamen C del 9 de mayo del 2005) Como se extrae de la extensa cita, al declararse la inconstitucionalidad de una norma por resultar contraria al Derecho de la Constitución, dicha norma se anula del ordenamiento jurídico, es decir, la norma es considerara como inexistente desde el momento en que fue promulgada. No obstante, ésta declaratoria de inconstitucionalidad deja a salvo los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas. 5

6 "Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente -ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuanto éstos no se hayan extinguido todavía" ( Sala Constitucional, resolución número de las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa). En conclusión no es discutible lo dispuesto por nuestra Sala Constitucional, por tanto deben eliminarse de aplicación dichos artículo, atendiendo expresa e íntegramente dicha resolución en todos sus alcances, observando sus efectos con especial cuidado de los exceptos señalados (los derechos adquiridos y situación jurídica consolidada) siendo de acatamiento ipso facto, debido a que su incumplimiento puede acarrear consecuencias de orden administrativo y judicial. Cordialmente; Licda. Mariana Gómez Bolaños Asesora Legal 6