Asesoría sobre Proyecto de Ley de Seguridad e Institucionalidad Minera Boletín 7848-08 Diputado Lautaro Carmona Soto Mayo - 2012 PROGRAMA LEGISLATIVO INSTITUTO DE CIENCIAS ALEJANDRO LIPSCHUTZ
El trabajo que presentamos a continuación se refiere a la asesoría prestada al diputado Lautaro Carmona, en el marco de su solicitud de apoyo en la tramitación del denominado proyecto de Ley sobre seguridad e institucionalidad minera, que crea una nueva institucionalidad minera. I. Antecedentes Generales del Proyecto de Ley El 4 de agosto del año 2011, el Presidente de la República ingresó en la H. Cámara de Diputados el proyecto de Ley denominado Sobre Seguridad e Institucionalidad Minera, sin urgencia para su tramitación. El proyecto precitado, fue ingresado con el Mensaje N 134-359 del Presidente de la República y tiene el N de Boletín 7848-08, 1 de tramitación en el H. Congreso Nacional. Según el Mensaje del Ejecutivo, este proyecto de ley busca dar un nuevo impulso a la normativa de seguridad minera, de forma que exista una institucionalidad específica dotada de facultades normativas, fiscalizadoras y sancionatorias, acorde a los estándares que la legislación actual otorga a los entes que deben velar por el cumplimiento de aspectos técnicos de alta complejidad para un sector determinado. 2 2 El proyecto se estructura en torno a cuatro artículos: El primero, crea la Superintendencia de Minería. Tiene 80 artículos y posee dos ideas fuerza: 1. La construcción de la institucionalidad como tal. Superintendente, funciones, atribuciones, etc. 2. Elevar a rango de ley, el Reglamento en Seguridad Minera. 1 http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmid=8245&prmbl=7848-08 2 P. 2 del Proyecto
No obstante esta generalización, realizaba varias incorporaciones, como los expertos externos. El segundo, que crea el Servicio de Geología, tiene nueve artículos. La dimensión legal de este artículo nos habla de un Servicio relativamente pequeño. El tercero, le agrega atribuciones al Ministro de Minería (las que actualmente están en manos ahora de la Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO). Y el cuarto establece la continuidad administrativa de distintos organismos. Es el único artículo que determina algo sobre COCHILCO, y lo hace en el último inciso y en términos no equivalentes al detalle que expresa en el Mensaje. Más adelante en la misma página, el proyecto señala cuáles son sus tres fuentes: 1. Comisión Asesora Presidencial en Materia de Minería, encabezada por el destacado profesor y abogado don Juan Luis Ossa. 2. Comisión Investigadora que formó la Cámara de Diputados a causa del accidente de los 33 mineros del año 2010. 3 3. El referido accidente minero. La Comisión Ossa plantea varias alternativas de creación de institucionalidad. En este informe, la Comisión designada por el señor Ministro de Minería examina el panorama y el diagnóstico de los problemas y limitantes actuales del S.N.G.M. Luego, analiza las alternativas de cambio posibles y más tarde plantea crear dos instituciones nuevas. La primera, el Servicio Chileno de Geología, sustituiría a la actual Subdirección Nacional de Geología del S.N.G.M., y sería un servicio público descentralizado dirigido por un Director Corporativo y un Director Ejecutivo escogido por el sistema de Alta Dirección Pública. Su objeto sería proveer la información geocientífica que requiere el país.
La segunda institución sería una Superintendencia de Minería. Ella reemplazaría a la actual Subdirección Nacional de Minería del S.N.G.M. y su naturaleza jurídica y estructura permitirían abordar satisfactoriamente las funciones que competen al Estado respecto de la seguridad minera (ingeniería, prevención y fiscalización), el medio ambiente en minería y la constitución de las concesiones y el catastro. En apoyo de esta Superintendencia, se desagregarían de COCHILCO algunas funciones que apuntan en esa dirección. 3 Según esta fuente del proyecto de ley, se desagregarían funciones de COCHILCO, es decir, no plantea la supresión de esta Comisión, sino el traspaso de algunas funciones. En el texto mismo 4 emplea el término podrían desagregar de COCHILCO. A su vez, la seguridad minera la refiere en tres ámbitos: Ingeniería, prevención y fiscalización. Conceptualmente también, cabe advertir que plantea la preocupación ambiental como una parte de las funciones que le competen al Estado en materia de minería. Estos alcances son importantes dado que, por una parte este Informe es fuente para el Proyecto de Ley y por otra parte, no obstante esta aseveración en el Mensaje del Proyecto, estas ideas no aparecen plenamente recogidas. 4 Ahora bien, cabe consignar que en nuestro criterio, una fuente imprescindible es el Convenio 176 de la Organización Internacional del Trabajo. 5 Es fundamental si consideramos su valor normativo y su status internacional. Por cierto, este Convenio no ha sido ratificado por Chile, pese a que países como Perú, Brasil y Sudáfrica sí lo han hecho. Pese a ello, nuestro país puede considerar que su contenido es una fuente que le permite dirigir su mirada, aún cuando no sea ley. En este sentido, consideramos una grave omisión la exclusión de este Convenio como fuente, y constituye la pérdida de una tremenda oportunidad para nivelar nuestra legislación hacia arriba. 3 Pp. 4-5 del citado informe 4 Ibid p.23 5 http://www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp1.htm
Volviendo al proyecto de ley, el Mensaje señala que el análisis detallado le permitió al Gobierno arribar a la esencia de los problemas sin especificar así sea a grandes rasgos cuál sería esa esencia, ni tampoco dice nada en relación a los elementos o valoraciones que hace de estas fuentes. No obstante, prosigue con los fundamentos del proyecto, en donde señala que para el Gobierno es necesario perfeccionar dos ejes fundamentales de la actividad minera: a. La institucionalidad a cargo de su fiscalización; b. Las normas que regulan la seguridad minera. Parte aclarando que el organismo a cargo de la fiscalización de la seguridad minera es el Servicio Nacional de Geología y Minería, el cual no cuenta con las atribuciones ni especificidad con que la legislación moderna dota a organismos técnicos con funciones similares. El mismo proyecto indica que Este organismo fue creado con el objeto de otorgar asesoría al Ministerio de Minería en materias geológicas y mineras (subrayado nuestro) y enumera las funciones mineras reconociendo que con los años, nuevas leyes fueron ampliando el abanico de funciones que cumplían el SERNAGEOMIN. 5 Luego dice Sin embargo, también tiene atribuciones en materias de geología, cuyos fines son del todo distintos al fin primordial que nos preocupa hoy, el cual es la seguridad de los trabajadores de la minería. Es preocupante y debemos destacarlo, que el proyecto considere necesario establecer mayores incentivos para el cumplimiento de las normas, toda vez que lo anterior puede derivar en desnaturalizar el sentido del cumplimiento de la norma hacia una retribución por proteger la vida humana. Tales propósitos equivalen por ejemplo, a premiar pecuniariamente a quienes no conducen en estado de ebriedad.
En conformidad a lo anterior, el proyecto impulsa la transformación del actual organismo a cargo de la fiscalización de la seguridad minera, esto es, el Servicio Nacional de Geología y Minería, en una Superintendencia de Minería, así como también la creación del Servicio Nacional de Geología. 6 Esto implica a la vez, reestructurar el propio Ministerio de Minería para avanzar hacia una institucionalidad única. 6 6 Señala el Gobierno en el Mensaje del Proyecto de Ley, p.4 que: El Gobierno cree firmemente que la creación de una Superintendencia de Minería, implicará una mejora en la realidad cotidiana que afronta una gran cantidad de chilenos. Ello por cuanto existirá un ente especializado, imparcial, con habilitación legal para dictar normativa especialmente aplicable en estas materias, con una estructura diseñada para cumplir con las metas propuestas, e indicadas en su ley, y que además le permitirá aplicar sanciones disuasivas a quienes incumplan con las reglas necesarias para mantener la seguridad de los trabajadores en la actividad minera.
2. Indicaciones A solicitud del diputado, se analiza el texto legal para confeccionar un conjunto de indicaciones: El Ejecutivo presentó una serie de indicaciones el 11 de noviembre del 2011. 1.- 15 indicaciones al Artículo Primero, es decir, sobre institucionalidad y seguridad. 2.- 1 indicación al Artículo Segundo. 3.- 1 indicación al Artículo Tercero y Cuarto, en orden a suprimir el Tercero e inciso final del Cuarto. 7
Comentarios En relación al art. 1º, el Ejecutivo introdujo una indicación, consistente en la existencia de una oficina de la Superintendencia en todas aquellas regiones cuyo indicador de importancia de la actividad minera sea superior a 2,5%. Dicho indicador equivale al cociente entre el producto interno bruto minero regional, incluyendo la minería del petróleo y gas natural, y el producto interno bruto regional, ambas cifras de acuerdo a la última estadística reportada por el Banco Central de Chile. Esto se traduciría en que habiendo oficinas de Sernageomin en las regiones de Arica, Tarapacá, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, Rancagua, Bío Bío y Magallanes, se agregarán en el futuro las que, de acuerdo al indicador establecido en esta norma, cumplan los parámetros que ella señala. DE ACUERDO En relación al art. 5º, cabe consignar que la afirmación hecha, tendiente a la necesidad de incorporar una definición de seguridad minera, es abordada mediante una indicación hecha por los diputados de la Comisión. 8 El art. 14º no fue objeto de indicaciones. Luego, el Ejecutivo presenta una serie de indicaciones a los arts. 24, 29, 31, 32, 35, 36, 43, 45, 61 y 63. A este respecto, cabe destacar las siguientes: - Información estadística Art. 24. - La indicación al art. 32º parece relativizar la función de supervigilancia, toda vez que sustituir la autorización por el pronunciamiento no equivale a producir el mismo efecto jurídico, en relación al permiso previo de la Superintendencia. Sumado a ello, no especificar el efecto de no pronunciarse dentro del plazo de 60 días podría significar que la faena minera pueda comenzar, al eliminar la obligatoriedad de la autorización y por ende, las operaciones se lleven a afecto sin autorización y con el pronunciamiento pendiente.
- El art. 45º establece la auto evaluación, y se agregó un inciso que permite que una empresa que consigna cumplimiento, podrá obtener una certificación de excelencia. - La indicación al art. 63 establece un régimen sancionatorio pecuniario mas acabado. Cabe añadir que el art. 38 sobre Expertos Técnicos Mineros fue modificado por los diputados Bertolino, Cerda, Espinosa, Goic, Kort, Lemus, Marinovic, Núñez, Vilches y Ward, agregando al final un inciso nuevo que fue aprobado, que señala: "Los Expertos Técnicos Mineros no tendrán el carácter de fiscalizadores o de ministros de fe, ni ejercerán potestades públicas." Esta indicación la compartimos. Igualmente conviene destacar la modificación propuesta por los mismos diputados, en orden a aumentar el número de año exigidos al Experto Técnico Minero, de uno a tres años en el art. 71. En relación al articulado transitorio: 9 1.- 1 indicación al artículo primero transitorio, consistente en cinco modificaciones (en lo fundamental referido a omitir de este proyecto a COCHILCO). 2.- 1 indicación al artículo segundo transitorio por la misma razón precedente. 3.- 1 indicación al cuarto transitorio. En relación a este punto, debemos señalar que varios de los puntos que señalamos a las organizaciones gremiales de SERNAGEOMIN y COCHILCO, y que fueron planteados por ellos por afectar su estabilidad laboral, resultaron reformulados por el Gobierno a través de las indicaciones. Lo anterior devino en un PROTOCOLO DE ACUERDO, a objeto de estudiar la estabilidad laboral de estos funcionarios.
Algunos antecedentes Se supone que esta iniciativa legal tuvo su fundamento a raíz del accidente ocurrido en la Mina San José. Por lo que la estructura del proyecto se fundamenta en tres grandes ejes: medidas de seguridad, cambios en la institucionalidad y período de transición. Según ha afirmado el Gobierno, esta propuesta compromete más recursos para el Servicio de Geología y Minería, para dotarlo de un mayor número de fiscalizadores, lo que ha significado una disminución considerable de la accidentabilidad en lo que va corrido del presente año. El Gobierno informó que entre junio de 2010 y junio de 2011, las fiscalizaciones que efectuó Sernageomin aumentaron de 1.188 a 2.285, lo que equivale a un aumento de un 92%. El número de fiscalizadores subió de 18 a 35, lo que significa un aumento de un 94%. Las personas capacitadas crecieron de 1.640 a 1.925, produciéndose un 17% de aumento. Los monitores de seguridad minera aumentaron de 154 a 671, aumentando en un 336%. A raíz de lo anteriormente señalado, se redujo el número de accidentes fatales de 31 a 14, respecto del mismo período anterior. Hubo 500 regularizaciones de pequeñas faenas. 10 En la Comisión, el Gobierno planteó que para elaborar este proyecto de ley, el Ejecutivo se basó muy especialmente en el informe que elaboró la Comisión de Minería y Energía, constituida en Comisión Especial Investigadora, la que estudió el accidente minero ocurrido en la mina San José, además se basó en el informe elaborado por la Comisión Presidencial de Seguridad Minera; en la legislación comparada y en las opiniones entregada por una serie de expertos sobre la materia. Lo anterior no guarda relación con la realidad, toda vez que un análisis comparado entre las fuentes de este proyecto de ley y lo que efectivamente crea y regula, demuestra que son distintos.
Indicaciones propuestas 1. Agréguese al artículo primero, art 1º, en su primer inciso, a continuación de Crease la Superintendencia, la oración de seguridad minera, eliminando la palabra minería. La razón de ello es evidente. Si en el Artículo Segundo se crea un Servicio Geológico y además, COCHILCO se eliminó de este proyecto de ley, y habida consideración que en el proyecto actual se centra, en palabras del propio Ejecutivo, en seguridad minera, el proyecto de ley que crea una nueva institucionalidad debiera ser explícito en la materia. Lo anterior parece apropiado y ajustado a la realidad. 2. Agréguese al Artículo primero, art. 14º a continuación del punto final (.) del segundo inciso, la siguiente oración nueva: En dicho caso, deberá velar informadamente por la ausencia de conflicto de intereses. 3. Suprímase el Artículo primero, art. 16º número 1) (relativo a la posibilidad de despido por necesidades de la Superintendencia). 11 4. Sustituir la expresión del Artículo primero, art. 22º, primer inciso que comienza Las empresas mineras deberán por la de El empleador deberá. 5. Sustituir la expresión del Artículo primero, art. 23º, primer inciso que comienza Las empresas mineras deberán por la de El empleador deberá 6. Sustituir el Artículo primero, art. 32º, inciso primero por el siguiente inciso La Superintendencia autorizará, basada en consideraciones técnicas que digan relación con la seguridad minera y tomando especialmente en cuenta el riesgo de accidentes mineros, la operación de los proyectos de explotación minera, las modificaciones significativas que éstos experimenten y los planes de cierre de las faenas mineras. Es el texto original enviado por el Ejecutivo.
De lo contrario, la expresión se pronunciará no se traduce en un efecto jurídico, que al menos este texto legal especifique. Esta especie de limbo jurídico significará la posibilidad de operar una faena prácticamente desde que se solicita el permiso. 7. Agréguese al Artículo primero, art. 32, inciso tercero, a continuación del punto final, la siguiente expresión En el caso de no pronunciarse dentro de este plazo, deberá reiterarse la solicitud por parte de los interesados, teniendo la Superintendencia un plazo de 30 días fatales para pronunciarse, plazo que una vez vencido, obligará a la Superintendencia a dictar una resolución aprobatoria de inmediato. 8. Agréguese al Artículo primero, art. 38, un nuevo inciso final que señale lo siguiente: La designación de un número de expertos técnicos mineros debe ser registrado como faltante de fiscalizadores cuyo porcentaje en relación al número total de fiscalizadores existentes en una región, deberá ser publicado como estadística de la fiscalización por parte de la Superintendencia, al año siguiente de la designación. 12 9. Suprímase el art. 45º del Artículo primero. Este artículo carece de sentido. 10. Agréguese al Artículo primero, art. 48, intercalando entre las palabras omisión y que del primer inciso, la expresión de la empresa, quedando el inciso como sigue Para efectos de esta ley constituyen infracciones gravísimas, los hechos, actos u omisiones de la empresa que: 11. Agréguese al Artículo primero, art. 49, intercalando entre las palabras omisión y que del primer inciso, la expresión de la empresa quedando el inciso como sigue Para efectos de esta ley constituyen infracciones gravísimas, los hechos, actos u omisiones de la empresa que:
12. Incorpórese al Artículo primero, art. 52º, un nuevo denunciante con el numero 5) mediante la siguiente expresión: 5) Denuncia colectiva presentada por cualquier persona jurídica vigente a través de su representante legal. 13. Debiera discutirse el Servicio Geológico en una ley aparte, y sencillamente suprimirse el artículo segundo, toda vez que existen especificidades que no son adecuadamente abordados, por cuanto el foco principal de esta ley apunta al fortalecimiento de la seguridad minera. En consecuencia, resulta conveniente suprimir este artículo. De lo contrario, presentar un proyecto de acuerdo que establezca que el Servicio de Geología se regirá por la ley aprobada, requiriendo la dictación de una nueva ley que ajuste la estructura de este Servicio a los requerimientos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. 14. Incorpórese un nuevo inciso al Artículo primero transitorio, mediante la siguiente oración: 10) el número de funcionarios en la planta de fiscalizadores, cuyo número total no podrá ser inferior al número de funcionarios a contrata, por la particular importancia de esta función en el cumplimiento de las metas que establece esta ley reflejando el propósito del Estado de Chile de comprometerse con la seguridad en las faenas mineras. Para el logro de este objetivo, tendrán prioridad los actuales fiscalizadores del SERNAGEOMIN con prescindencia de su actual condición contractual. 13 Reiteramos que es un retroceso en materia de modernización de la legislación, incluir en esta normativa lo establecido en este artículo 16 propuesto. Una cosa es la evaluación de desempeño, que aparece recogido en el numero 2), y otra cosa es necesidades de la Superintendencia, el cual constituye otro concepto. El número 1º del art. 16, mezcla dos nociones necesidades y evaluación para efectuar un despido que no corresponde. La idea de despedir en razón de necesidades dice relación con restricciones económicas o ajustes organizativos mas directamente vinculado con decisiones discrecionales.
Lo que este número pretende como modo de justificar esta necesidad, es en sí mismo evaluación, que está contenida tanto en el número siguiente, como también en el Estatuto Administrativo. En consecuencia, más parece ser un mecanismo arbitrario de despido que una forma seria de crear instituciones, con funcionarios más eficientes y a la vez más comprometidos. Reiteramos nuestra sugerencia de suprimir este número. 14