Garantizar el uso seguro de la captura y el almacenamiento geológico de carbono en Europa En acción por el clima
La tecnología de captura y almacenamiento geológico de carbono (CAC) tiene potencial para contribuir sustancialmente a la lucha contra el cambio climático. Como ocurre con todas las nuevas tecnologías, es importante valorar cuidadosamente su posible impacto en el medio ambiente y en la salud humana. En 2009, la Unión Europea aprobó medidas legislativas ( 1 ) para garantizar una implantación segura de la CAC y para prevenir y eliminar, en la medida de lo posible, cualquier riesgo para el entorno y la salud humana. Este folleto explica el modo en que la legislación trata de garantizar la seguridad de la CAC en Europa. Qué es la captura y el almacenamiento geológico de carbono? La CAC consiste en capturar el dióxido de carbono (CO 2 ) que emiten las centrales eléctricas1o las instalaciones industriales, transportarlo hasta unos emplazamientos de almacenamiento específicos e inyectarlo en formaciones geológicas de las que no pueda escapar. Esas formaciones geológicas adecuadas pueden estar en tierra o en el mar. Pueden tratarse, por ejemplo, de yacimientos de gas o petróleo agotados o de acuíferos salinos, y pueden estar varios kilómetros bajo la tierra o por debajo del nivel del mar. La UE adoptó su Directiva sobre CAC dentro de un paquete de medidas sobre clima y energía que tenía una triple finalidad: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climático, incrementar la seguridad energética y avanzar hacia una economía de bajas emisiones de carbono. La UE desea que la CAC se convierta en una tecnología comercialmente viable, y que empiece a materializarse su potencial de reducción de las emisiones de carbono, tanto en la propia UE como a escala mundial. Europa es uno de los líderes mundiales en desarrollo de tecnologías CAC. Los procesos en sí (de captura, transporte y almacenamiento) no son nuevos. La captura y el almacenamiento de CO 2 se lleva probando desde 1996 en el yacimiento de gas de Sleipner, en Noruega. En Estados Unidos y Canadá existen miles de kilómetros de tuberías de CO 2. El principal desafío consiste en integrar la captura, el transporte y el almacenamiento en una misma cadena, a escala comercial, y aplicarlo a centrales eléctricas o plantas industriales. Para ello se están llevando a cabo programas de demostración a escala comercial, cofinanciados por la UE. Por motivos económicos, es probable que la CAC se implante en primera instancia en el sector de la generación de energía. La Comisión Europea espera que sea una más entre varias tecnologías de baja emisión de carbono y medidas de eficiencia energética, y que contribuya de forma significativa a rebajar la huella de carbono del sector de la energía de aquí a 2050 ( 2 ). Igualmente se espera que, a partir de 2030, la CAC empiece a aplicarse a gran escala a las emisiones de instalaciones industriales, tales como plantas siderúrgicas o cementeras. 1 Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono, por la que se modifican la Directiva del Consejo 85/337/CEE, las Directivas 2000/60/ CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) n 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo 2 COM (2011) 112: Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050 (8 de marzo de 2011) Shutterstock, Gary Whitton
La comunidad internacional admite que, para evitar un cambio climático de dimensiones peligrosas, es preciso mantener el calentamiento global por debajo de 2 C (3,6 F), en comparación con las temperaturas de los tiempos preindustriales. Para ello deben producirse reducciones radicales en las emisiones mundiales de CO 2 y otros gases de efecto invernadero (GEI) en las próximas décadas. La CAC es una de las tecnologías que pueden ayudar a alcanzar este objetivo. La UE, que es responsable de alrededor del 11 % de las emisiones mundiales de GEI, ha aprobado legislación de obligado cumplimiento para rebajar de aquí a 2020 sus emisiones en un 20 % en comparación con los niveles de 1990. Europa también ha ofrecido elevar esta reducción hasta el 30 % si otras grandes economías desarrolladas y en desarrollo se comprometen a asumir una parte razonable del esfuerzo mundial que supone la reducción de las emisiones. A más largo plazo, la UE se ha comprometido a reducir sus emisiones entre un 80 y un 95 % por debajo de los niveles de 1990 en el horizonte de 2050, como parte de las acciones que se exigirán al mundo desarrollado. En marzo de 2011, la Comisión Europea publicó una hoja de ruta para llevar a cabo de manera rentable la transición hacia una economía europea hipocarbónica competitiva, tal y como exigirá este radical recorte de emisiones. Para garantizar la seguridad, la rentabilidad y la aplicación a gran escala de la CAC, es fundamental dedicar esfuerzos a investigación y desarrollo, demostración e implantación temprana. La Directiva sobre almacenamiento geológico de CO 2 Esta Directiva establece un marco legal sólido para la seguridad del almacenamiento geológico de CO 2 y define altos niveles de exigencia para que, aparte de garantizar la seguridad, Europa alcance sus objetivos en la lucha contra el cambio climático. No obstante, se da prioridad a la protección del medio ambiente y la salud humana, siempre con el fin de minimizar los riesgos y eliminar cualquier efecto negativo. Dentro de la cadena de la CAC, la Directiva se centra en el almacenamiento, puesto que la captura y el transporte están regulados por otros textos legislativos de la UE ( 3 ). Selección de emplazamientos de almacenamiento seguros Los Estados miembros de la UE tienen libertad para decidir si permiten o no el almacenamiento geológico de CO 2 en su territorio. Si un país decide permitir estas actividades en su territorio, debe cumplir la Directiva. Para ello, debe evaluar la capacidad de almacenamiento existente en las regiones concretas o en el conjunto de su territorio, lo cual incluye conceder los correspondientes permisos de exploración. No se puede realizar ninguna exploración sin un permiso, y los permisos deben concederse con arreglo a criterios transparentes y objetivos. Por ejemplo, deben concederse a zonas limitadas y por periodos de tiempo no más largos de lo necesario para llevar a cabo la exploración, si bien podrán prorrogarse si es preciso para completar las labores de exploración. Courtesy of the Zero Emissions Platform Para decidir si una formación geológica es adecuada como emplazamiento de almacenamiento debe llevarse a cabo una caracterización y valoración tanto del complejo de almacenamiento potencial como de su entorno inmediato. Es obligatorio seguir los criterios que se especifican en la Directiva. Por ejemplo, elaboración de modelos informáticos y simulaciones por ordenador de la inyección de CO 2, evaluación de riesgos e identificación de todos los peligros potenciales, en especial la fuga de CO 2. Los solicitantes de un permiso deberán tener en cuenta a las personas que residan en la zona circundante, así como los intereses de las especies y hábitats locales, y tendrán que efectuar un análisis de posibles impactos en la salud y el medio ambiente. 3 Por ejemplo, la Directiva de 2008 sobre prevención y control integrados de la contaminación (IPPC) regula el impacto en el medio ambiente y la salud humana de la captura de CO 2, desde las instalaciones afectadas. Análogamente, cualquier inyección de CO 2 en acuíferos salinos debe cumplir la legislación de la UE sobre protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación y el deterioro.
Permisos de almacenamiento El permiso de almacenamiento es el instrumento fundamental que garantiza que la CAC se realiza de una forma segura para el entorno. Sin un permiso, no se puede explotar un emplazamiento. Los potenciales receptores de estos permisos tienen que proporcionar información acreditativa, que demuestre su competencia técnica para explotar un emplazamiento de almacenamiento en condiciones seguras. En concreto, deben aportar datos detallados sobre el complejo y el emplazamiento de almacenamiento, garantizando que solo se seleccionará una formación geológica si no existe un riesgo significativo de fugas de CO 2 o de que se produzcan otros daños sanitarios o medioambientales. El titular de un permiso también debe explicar qué medidas pondrá en práctica para evitar irregularidades significativas. Igualmente, debe proponer planes de seguimiento, medidas correctivas en caso necesario y un plan de medidas posteriores al cierre del emplazamiento. Por último, deberá aportar garantías financieras antes de proceder a la inyección de CO 2, para que exista la seguridad de que en todo momento puede cumplir sus obligaciones legales. Solo se puede conceder un permiso de almacenamiento si se cumplen todos los requisitos de la Directiva CAC y del resto de la legislación de la UE que sea de aplicación. En el permiso debe constar, entre otras cosas, la ubicación concreta del emplazamiento de almacenamiento, la cantidad máxima de CO 2 que puede inyectarse, el plan de seguimiento aprobado y las medidas correctivas previstas en caso de que se produzca cualquier problema. Aunque los Estados miembros son los responsables de conceder los permisos, deberán remitir a la Comisión Europea, para su revisión, todas las solicitudes que reciban así como los proyectos de permiso que tengan intención de conceder. La Comisión podrá emitir un dictamen. Si las autoridades nacionales toman una decisión contraria a ese dictamen, deberán justificarlo. Este procedimiento está pensado para asegurar una aplicación coherente de la Directiva y, con ello, para generar confianza entre la opinión pública en todo lo que afecta a la seguridad. Se deberá informar a las autoridades nacionales ( 4 ) de cualquier cambio en los emplazamientos; y si es preciso, el permiso tendrá que actualizarse. En caso de que se produzcan fugas de CO 2 o si se incumple cualquier otra condición, las autoridades podrán retirar el permiso y asumir el control del emplazamiento, recuperando del anterior titular todos los costes en los que incurran por ello. Todos los permisos deben volver a examinarse a los cinco años de haberse concedido y, posteriormente, cada diez años. Seguimiento Para tener la seguridad de que el CO 2 almacenado se comporta de acuerdo con los estudios realizados previamente en cada 4 Todos los Estados miembros deberán designar una autoridad competente, responsable de hacer cumplir las obligaciones que se establecen en la Directiva. Statoil emplazamiento es vital llevar un seguimiento. Por ello, se exige a los titulares de los mismos que efectúen un seguimiento exhaustivo de una serie de parámetros específicos, como la presión, la temperatura y la actividad sísmica, tanto en el complejo de almacenamiento en sí como, cuando proceda, en la zona circundante. Con ello se busca detectar cualquier irregularidad o fuga significativa, sobre todo aquellas que puedan afectar al agua potable, a la población local y al entorno inmediato. Los titulares deberán disponer de un plan de seguimiento, que se actualizará cada cinco años para incorporar las tecnologías y los conocimientos científicos más recientes. Al menos una vez al año, presentarán sus conclusiones a las autoridades nacionales. Inspecciones Las autoridades nacionales son también responsables de realizar inspecciones periódicas y puntuales de los complejos de almacenamiento. Las inspecciones periódicas deben tener, como mínimo, una frecuencia anual hasta tres años después del cierre del emplazamiento y, posteriormente, cada cinco años hasta que se produzca la transferencia de la responsabilidad a la autoridad competente. Se realizarán inspecciones puntuales cuando las autoridades reciban quejas graves relativas a daños al medio ambiente o a la salud humana, o si se notifica la aparición de fugas. Después de cada inspección se redactará un informe que deberá hacerse público en un plazo inferior a dos meses. Medidas correctivas Si se producen fugas de CO 2 o cualquier otro problema, la Directiva exige que los titulares de la explotación adopten inmediatamente las medidas correctivas necesarias, empezando por aquellas que se requieran para proteger la salud humana. Los titulares también deben elaborar un plan de medidas correctivas y presentarlo a la autoridad competente para su aprobación. Si el titular de un emplazamiento no aplica las medidas del plan, lo hará en su lugar la autoridad competente que, después, recuperará del titular los costes en que haya incurrido, haciendo uso de la garantía financiera si es preciso. La responsabilidad por daños medioambientales por ejemplo, a hábitats naturales, aguas y tierras está regulada por la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental ( 5 ). En caso de que se produzca cualquier fuga de CO 2 a la atmósfera, el titular del emplazamiento de almacenamiento geológico de CO 2 deberá entregar derechos de emisión conforme al régimen de comercio de derechos de emisión de la UE. Seguridad a largo plazo Cuando se cierre un emplazamiento de almacenamiento, su titular seguirá siendo responsable de llevar un seguimiento, presentar informes y adoptar cualquier medida correctiva. Esas obligaciones deben cumplirse con arreglo a un plan para el periodo posterior al cierre, aprobado por la autoridad competente como parte del permiso de almacenamiento, que se habrá actualizado antes del cierre si es preciso. Finalmente, tras un periodo de tiempo que, en general, no será inferior a veinte años, el titular puede transferir la responsabilidad a la autoridad competente. Para ello se deben cumplir una serie de condiciones específicas. La principal es que el emplazamiento debe encontrarse en situación estable a largo plazo; todas las evidencias disponibles deben indicar que el CO 2 almacenado se encuentre total y permanentemente confinado. El titular deberá elaborar un informe que lo demuestre. Antes de efectuar la transferencia, deberá sellarse el emplazamiento y retirarse las instalaciones de inyección. Cuando se hayan cumplido todas las condiciones relevantes, la autoridad competente aprobará la transferencia de responsabilidad. Los proyectos de decisión de transferencia deberán remitirse a la Comisión Europea, que presentará un dictamen antes de que se tome cualquier decisión final. Una vez se transfiere la responsabilidad, cesan las inspecciones periódicas y el seguimiento puede reducirse a un nivel que permita la detección de fugas de CO 2 o de irregularidades significativas. En caso de que se produzcan fugas de CO 2 o irregularidades significativas, deberá intensificarse el seguimiento para evaluar la escala del problema y la eficacia de las medidas correctivas. Si la autoridad competente descubre que el titular ha ocultado información o ha cometido cualquier infracción, podrá reclamarle los costes en los que incurra con posterioridad a la transferencia de responsabilidad. Garantía financiera y contribución financiera Es fundamental que los titulares dispongan de los recursos financieros necesarios para cumplir todas sus obligaciones, sobre todo después del cierre del emplazamiento y hasta la transferencia de la responsabilidad. Por ello, se exige a los titulares que aporten garantías financieras adecuadas como parte de las solicitudes de permisos de almacenamiento. Dichas garantías financieras tienen que ser válidas y hacerse efectivas antes de que se inicie la inyección. Además, deberán ajustarse para tener en cuenta los cambios que puedan producirse durante la explotación como, por ejemplo, los riesgos de fugas. Cuando se cierre un emplazamiento y se transfiera a la autoridad competente, el titular deberá hacer una contribución financiera que cubra, como mínimo, el coste del seguimiento del emplazamiento durante treinta años. El papel de la Comisión Europea como promotor del uso seguro de la CAC Al igual que ocurre con toda la legislación de la UE, la Comisión es responsable de asegurar que los Estados miembros traspongan correctamente la Directiva CAC a sus legislaciones nacionales, y de que la apliquen. La Comisión ayuda de forma práctica a los Estados miembros a aplicar la Directiva CAC. Por ejemplo, ha formado un grupo de intercambio de información que facilita la transmisión de conocimientos y buenas prácticas entre las autoridades de los Estados miembros. Con ello se espera favorecer una puesta en práctica uniforme de la legislación en toda la UE. La Comisión también ha publicado cuatro documentos de asistencia técnica para los Estados miembros y los titulares, sobre cuestiones concretas como la seguridad ( 6 ). Estos documentos son el resultado de un proceso de discusión y consulta con las autoridades nacionales, la industria, ONG, investigadores y otros agentes ( 7 ). Kim Laland, Statoil 5 Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, DO L 143, 30.4.2004, p. 56. Se exige que, antes del 31 de marzo de 2015, la Comisión efectúe una revisión a fondo de la Directiva CAC y que proponga las modificaciones que sean oportunas. Dicha revisión deberá tener en cuenta la experiencia en almacenamiento geológico de CO 2 adquirida hasta la fecha, los avances técnicos y los descubrimientos científicos más recientes. 6 Los documentos publicados son los siguientes (disponibles solo en inglés): a) CO 2 storage life cycle risk management framework; b) Characterisation of the storage complex, CO 2 stream composition, monitoring and corrective measures; c) Criteria for transfer of responsibility to the competent authority; d) Financial security and financial mechanism. 7 Véase http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs_implementation_en.htm (disponible solo en inglés).
ML-30-11-131-ES-C Más información: DG Acción por el clima: http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs_directive_en.htm Unión Europea, 2012. Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica. Impreso en papel reciclado que ha obtenido la etiqueta ecológica europea para papel gráfico (http://ec.europa.eu/ecolabel) doi 10.2834/11461 ISBN 978-92-79-20258-2