La financiación privada para el desarrollo de infraestructuras: APPs Sector del agua: Experiencia Española Ramón Espelt Octubre 2015
Índice 1. Introducción 2. Alternativas de financiación de infraestructuras 3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs. 4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española 5. Conclusiones 1
1. Introducción 2
1. Introducción Las necesidades de inversión para desarrollar las infraestructuras son muy elevadas y difícilmente asumibles por los Estados sólo con endeudamiento público. Gestión Integral Ciclo de vida proyecto Sector privado - Asume Riesgos - Provee Financiación para el desarrollo Participación y financiación Privada Provisión de infraestructuras y servicios públicos A través de APPs (o similares) Motivaciones para apelar a las APPs Obtención de recursos adicionales en un entorno de restricción presupuestaria Aceleración del desarrollo de nuevas infraestructuras o mejora de las existentes Búsqueda de la eficiencia de la gestión privada Mayor capacidad para controlar costos y gestionar riesgos. Mayor capacidad para maximizar los ingresos del proyecto Mayor capacidad para la innovación tecnológica. Optimización del ciclo de vida del proyecto. 3
1. Introducción Situación actual Según datos del WB, en 2014 la inversión total en infraestructura con participación privada en las 139 economías emergentes alcanzó los US$164.130 millones. La región de América Latina y el Caribe captó el 57% de las mismas, buena parte de esto atribuible a compromisos de inversión en Brasil, Colombia y Perú, que juntos representaron el 85%. El primer sector por volumen de inversión fue el de transporte que recibió el 49% de todos los compromisos de inversión. El sector del agua significó un 4% de las inversiones y un 11% del total de proyectos. Región de LATAM y Caribe Fuente: Pinset Masons Water Yearbook 2011-2012 4
2. Alternativas de financiación de infraestructuras: APPs 5
2. Alternativas de Financiación de Infraestructuras: APPs Financiación Pública, Privada y Mixta Financiación pública está asociada al modelo tradicional de contratación de obra pública (presupuesto público) Financiación Privada es financiación fuera del balance de la Administración Pública Privada Mixta El activo no está en el balance de la Administración y la deuda tampoco. Esto no implica ausencia de impacto en déficit, pero no en el año de la promoción/actuación Financiación mixta cuando coinciden en un proyecto financiación privada y pública (aportaciones públicas en forma de subvención de capital) Dentro de la financiación privada se puede contar con retribución presupuestaria y/o extrapresupuestaria La financiación extrapresupuestaria: Retribucióndelasociedadgestora con ingresos generados por el propio proyecto (por ejemplo concesión de autopista con peaje al usuario) La financiación presupuestaria: Retribución de la sociedad gestora proviene del Estado a partir de los presupuestos anuales (por ej. APP de equipamientos públicos con pago por disponibilidad) Retribución mixta cuando se combinan ambas fuentes (por ejemplo una carretera de peaje no autofinanciable) 6
2. Alternativas de Financiación de Infraestructuras: APPs Término aplicable a toda asociación entre parte pública y privada, para el desarrollo de una infraestructura pública y/o el desempeño de un servicio público, que cumpla las siguientes características: Participación privada (en la financiación y/o en la gestión) Transferencia de riegos Relación contractual a largo plazo En el sentido más completo: Diseñar, Construir, Financiar, Operar y Mantener (DBFOM) Con ingresos de la sociedad proyecto ( mecanismo de pagos ) que pueden provenir del usuario y/o de la Administración 45 40 35 30 25 A través de los modelos de Asociación Publico Privada en proyectos no autosostenibles se desplazan y diluyen las cargas presupuestarias en el largo plazo. 20 15 10 5 - Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Año 6 Año 7 Año 8 Año 9 Año 10 Año 11 Año 12 Año 13 Año 14 Año 15 Año 16 Año 17 Año 18 Contratación convencional Contratación vía APPs La Administración no inicia los pagos hasta finalizada la obra, lo cual permite descargar el presupuesto de inversión, difiriéndolo como gasto a partir de la puesta en servicio. 7
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 8
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs El éxito o fracaso de las APPs depende en gran medida de la existencia de un marco institucional y legal propicio y del desarrollo de las capacidades suficientes en el sector público que permitan un correcto trabajo de pre-inversión y estructuración de los proyectos, así como una adecuada monitorización del contrato. A estos factores deben sumarse una adecuada capacidad también en el sector privado y la existencia de un mercado financiero (no limitado a entidades bancarias, sino referido también a inversores institucionales, bonistas, multilaterales, fondos públicos de infraestructuras, etc.) 9
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs Factores clave para tener éxito en el desarrollo de las APPs: 1 2 3 4 Existencia de un marco legal. Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y desarrollo del marco de APPs Desarrollo de capacidades y de herramientas Correcta estructuración y gestión de proyectos 10
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 1 Existencia de un marco legal La promulgación de una ley específica de APP, es sin duda conveniente ya que clarifica el entorno legal, manda al sector privado un mensaje de estabilidad. Asimismo, ayuda a diferenciar estos esquemas de las puras privatizaciones Las leyes de APP pueden ser concisas, lo que facilita su discusión y tramitación parlamentaria, pero deben ser siempre complementadas con los reglamentos necesarios que permitan disponer de todos los elementos y regulaciones para la correcta aplicación de los esquemas de APP. La definición de APP debe ser amplia, como para englobar todos los sectores y distintas alternativas posibles (se deben evitar las fórmulas restrictivas). La transferencia significativa de los riesgos al sector privado debe ser el elemento esencial del esquema APP. Ésta ha sido una característica general contemplada en todas las normativas aprobadas. La ley de APPs deben contener una habilitación explícita del establecimiento de pagos plurianuales presupuestarios, preferiblemente en esquema de disponibilidad, que validen proyectos con ingresos insuficientes o de uso gratuito. 11.
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 1 Existencia de un marco legal Se deben establecer normas restrictivas para la modificación y renegociación de los contratos, pero que permitan el mantenimiento del equilibrio económico financiero en determinadas circunstancias Es muy recomendable que la ley habilite reglas y principios claros de compensación al promotor y a los financiadores en caso de terminación anticipada. Debe contemplar los procedimientos y la regulación para el desarrollo de iniciativas privadas. Para garantizar la sostenibilidad fiscal del esquema, es aconsejable que establezcan límites al gasto presupuestario asignado a los proyectos APP Esesenciallaexistenciadeunahojade ruta para la estructuración de proyectos y que en ella se incluyan los estudios necesarios en cada fase del proceso. Es asimismo aconsejable que definan la institucionalidad específica. 12
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 2 Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y desarrollo del marco de APPs La creación de una institucionalidad específica (Unidad APP) es recomendable a fin de contar con una política homogénea en la materia, información de calidad y generar un acervo de prácticas y conocimiento centralizado. Es necesario dotar a la Unidad APP de la autoridad requerida y que la ley la establezca y defina su ubicación, roles y responsabilidades. Esta unidad, a fin de vencer las inercias y reticencias propias de la Administración Pública tradicional, debe contar con peso suficiente dentro de la estructura administrativa.. 13
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 2 Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y desarrollo del marco de APPs Los roles de la Unidad APP, pueden abarcar un amplio listado de responsabilidades y tareas, asumiendo un papel ejecutivo o de asesoramiento: Asesoramiento en materia de legislación específica. Desarrollo de guías y metodologías. Análisis de la cartera de proyectos susceptibles de ser promovidos como APP (elegibilidad). Selección, evaluación y definición de proyectos. Estructuración, promoción y licitación de proyectos, a demanda de organismos inversores, o apoyo y asesoramiento en la estructuración. Generación de bases para contratación y estandarización de contratos. Análisis y evaluación de iniciativas privadas. Gestión del conocimiento y mantenimiento de bases de datos y estadísticas y diseminación del conocimiento en la materia. 14.
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 3 Desarrollo de capacidades y de herramientas. 15
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 4 Correcta estructuración y gestión de proyectos (técnica, financiera y jurídica): Rigurosa y eficiente definición técnica Adecuado reparto de riesgos. Cuantificación de contingencias Estructuración financiera creíble con la constatación de las fuentes de financiación Buen desarrollo contractual que recoja los derechos y obligaciones de las partes Herramientas para un adecuado monitoreo y control del contrato. 16
3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de las APPs 4 Correcta estructuración y gestión de proyectos: fases de preparación CICLO DE PREPARACIÓN DE UN PROYECTO ACCIONES Planificación de Infraestructuras ORGANISMO RESPONSABLE Pre-selección (elegiblidad) Estudios (E.V) Estructuración Fiscalización y verificación presupuestaria Lanzamiento, adjudicación y formalización Gestión del contrato Selección elegibilidad- de proyectos con base en criterios técnicos Realización de los estudios de viabilidad, técnica económica y financiera (EV técnico, legal y financiero). Análisis coste-beneficio Estructuración técnica, legal y financiera (énfasis en VfM, riesgos, etc..) Verificación de disponibilidad presupuestaria, capacidad de enfrentar pasivos contingentes, control de legalidad, etc. Lanzamiento (anuncio) licitación y adjudicación Seguimiento, gestión y monitoreo de proyectos Unidad APP Hacienda Unidad APP Equipo PPP entes inversores Unidad APP Equipo PPP entes inversores Hacienda (con la colaboración de Unidad APP y Equipo PPP entes inversores) Unidad APP / Equipo PPP entes inversores (y aprobación de hacienda previa a la formalización) Entes inversores/supervisores (colaboración de Unidad APP para determinados aspectos: renegociaciones, reequilibrios, etc.) 17
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española 18
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Modalidades de participación privada en abastecimiento y saneamiento La participación/gestión privada en la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento tiene larga tradición en el mundo. En España las primeras experiencias datan de hace mas de 100 años No obstante es un sector donde frecuentemente ha habido reticencias sociales (sobre todo a la figura de la privatización) dado que el acceso al agua se considera un derecho que debe ser asegurado por el Estado independientemente de los costos y rentabilidad de la actividad. El siguiente gráfico representa el grado de participación privada según los modelos usuales: 19
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Modalidades de participación privada en abastecimiento y saneamiento En el siguiente cuadro se presenta los distintos tipos contractuales de implicación privada en el sector del agua y que van desde el contrato de servicios hasta la completa privatización. En el cuadro se plasman las responsabilidades que asume cada sector dependiendo de la modalidad Riesgo Comercial Tipo de participación Propiedad de los activos Operación Y Mantenimiento Inversión de Capital Costes Ingresos Duración Habitual Contrato de Servicio Público Público Y privado Público Público Público 1-2 años Contrato de Gestión Público Privado Público Compartido Público 3-5 años Leasing Público Privado Público Compartido Privado 8-15 años APP/Empresa mixta Público Compartido Compartido Compartido Compartido 25-30 años APP/Concesión Público Privado Privado Privado Privado 25-30 años Privatización 100% Compartido o Privado Privado Privado Privado Privado Indefinido 20
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Condiciones de éxito Independientemente de la modalidad elegida serían necesarias las siguientes condiciones para garantizar el éxito del esquema: 1. La existencia de un Marco Regulatorio bien definido y adecuado 2. La garantía de seguridad jurídica 3. La existencia de una Entidad Reguladora técnica y profesional, que actúe de forma independiente, al margen de intereses políticos. 4. La existencia de un Operador (público o privado) profesional y con incentivos para la mejora de la gestión y el avance tecnológico. 5. La implantación de un Sistema Tarifario adecuado a la capacidad de pago de los usuarios finales y a los costes por la prestación del servicio. 6. Garantías de sostenibilidad económica a largo plazo de la prestación del servicio. 21
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Qué aportan las APPs en el sector del agua? 1. Fuentes adicionales de financiación 2. Aceleración de la puesta en servicio de las infraestructuras 3. Mejora en la eficiencia de la operación. Personal cualificado 4. Mejora de la gestión y dirección 5. Transferencia de riesgos al sector privado 6. Transparencia en la contabilidad 7. Mantenimiento de la titularidad y control público 22
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Mapa de situación. (Público vs Privado. Concesión vs Mixto) 48% de los municipios (de >100.000 habitantes) son gestionados por Compañías Públicas las compañías Públicas suministran al 53,8% de la población >50% de Gestión por entes Privados Suministran al 46,2% de la población APP/ Concesión 28% APP Mixta 24% Compañía Pública 48% Compañía Pública APP (concesión o mixta) 23
4. La financiación privada en el sector hídrico: La experiencia española Participación privada en infraestructuras de regadío Los ingresos derivados de las tarifas a los usuarios obtienen una recuperación media de costes en el entorno del 80% con una importante horquilla que va del 55% al 98% dependiendo de la zona y del uso del agua. Fuente: Ministerio de Medio Ambiente Esto significa que existen subvenciones al usuario materializadas en buena parte por la financiación (total o parcial) a fondo perdido por el Estado de las obras de regulación/embalse y transporte La participación privada en las grandes infraestructuras de riego han tenido menor desarrollo en el mundo y existe una mayor percepción del riesgo por parte del sector privado por la posible inestabilidad de la demanda. Lo anterior aconseja que el mecanismo de pagos tenga una mitigación clara del riesgo comercial por medio de la introducción de pagos ligados a la disponibilidad del servicio y a la calidad de la gestión. Este es el esquema que se ha utilizado en España en APPs de riego como es el caso del Proyecto de la Zona Regable del Canal de Navarra. 24
4. La financiación privada en el sector hídrico: La experiencia española Participación privada en infraestructuras de regadío: APP Zona Regable del Canal de Navarra Almacén: Embalse de Itoiz Promotor: 100% Estado (CHE). Obra Pública 418 hm3. Inversión 150 Mill. Euros Transporte: Canal de Navarra SP (CANASA): 60% Estado 40% Gob. Navarra. Obra Pública Pago: 50% aportación pública 50% repercutido tarifa a usuarios 177 km. 400 hm3/año. Inversión 625 Mill. euros Abastecimiento: 60 hm3/año, 41 municipios (70% de la pobl. navarra) Riego: 340 hm3/año, 48 municipios, 53.125 ha Industria Distribución: Zona Regable Canal de Navarra, 1ª Fase. 23.300 has. Promotor: Gobierno de Navarra. APP: Sociedad Concesionaria: AGUACANAL Impacto: 27 municipios, 44.000 habitantes, 6.000 regantes Inversión 200 M. Plazo 2007-2011 Pago Gobierno (RICANSA) por uso (m3) y por disponibilidad (ha) Pago CCRR 15% inversión inicial + gastos de mantenimiento 25
4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española Participación privada en infraestructuras de regadío: Zona Regable del Canal de Navarra Mecanismo de pago: 26
5. Conclusiones 27
5. Conclusiones La financiación privada, a través de figuras de APP o similares son una herramienta indispensable para el desarrollo de las infraestructuras Es necesario un adecuado reparto de riesgos para viabilizar el proyecto, para limitar las contingencias y para que el activo y la deuda quede fuera del balance del estado Para que estos esquemas sean exitosos es necesario un marco legal e institucional adecuado, la existencia de capacidades en el sector público y privado y disponer de fuentes de financiación Pero sin duda el éxito está ligado a buenos trabajos de preinversión con correctas y equilibradas estructuraciones de proyectos. La figura de las APPs para el sector del agua puede sin duda ayudar a cubrir el déficit existente y mejorar las infraestructuras acelerando su construcción y mejorando el servicio. 28
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