% del PBI 1997 % del PBI Lima 26 de Diciembre de 2005 Miopía fiscal?: cuando las cuenas públicas no esán an bien como parecen La siuación fiscal ha mosrado resulados posiivos: reducción coninua del défici fiscal; mejora susancial del raio de deuda pública respeco al PBI; el reperfilamieno de la deuda con el Club de París y el cierre definiivo del esquema pensionario de la Cédula Viva (Ley 20530). El acual ciclo de expansión mundial ha redundado en ingresos fiscales exraordinariamene elevados. Sabiendo que los mismos son, por definición, emporales, preocupa la endencia al alza de los gasos rígidos (remuneraciones), los mayores compromisos esaales de inversión en infraesrucura y el incumplimieno sisemáico de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Haciendo un cálculo del resulado fiscal esrucural (i.e limpiando el efeco cíclico), enconramos que acualmene es deficiario en más de 2,5% del PBI. En oras palabras, los resulados récord que regisran los incremenos de la recaudación y la reducción del défici fiscal, no permien ver que la políica fiscal viene siendo, en esencia, muy expansiva. El presene documeno preende reflexionar sobre la necesidad de una mayor responsabilidad en el manejo fiscal y así eviar que un cambio abrupo en el ciclo mundial ermine generando un ajuse severo. Défici fiscal 0.5 0.5 1.5 2.5 3.5 Deuda pública oal 50.0 Las cuenas fiscales parecen indicar que esamos bien... Las esadísicas oficiales muesran imporanes mejoras. Revisando el défici fiscal del secor público no financiero, se observa una clara rayecoria descendene, el cual ha pasado de 3,3% respeco al PBI en el año, ha pasado a un 0,6% esimado para el 2005. En gran medida, esa endencia es el resulado de la recuperación de los ingresos fiscales, alenado por un escenario de expansión de la economía mundial. Si bien han habido cambios de políica y adminisración ribuaria que han permiido incremenar la recaudación (esquemas de 45.0 40.0 35.0 2005 (e) Página 1 de 5
1997 reención, incremeno de la asa del IGV, el ITF, ec.), ha sido básicamene el componene cíclico el que ha influido en al resulado. Como consecuencia de ello, y de un crecimieno sosenido del PBI por encima del 4,0%, ambién ha sido posible reducir el sock oal de deuda pública que en el llegaba 45,7% del PBI y que en el 2005 erminen por debajo del 40,0%. No obsane, al vez los logros más imporanes son aquellos que aún no se reflejan en las cuenas fiscales, como la reforma pensionaria de la Ley 20530, ambién conocida como Cédula Viva, y la exiosa negociación con el Club de París para realizar un pago anicipado de US$ 1.555, financiado con la emisión de bonos a mayores plazos. La reforma pensionaria, permiirá generar un ahorro de US$ 5.000 millones en los próximos 20 años, mienras que la renegociación con el Club de París permie disminuir presiones sobre el financiamieno por US$ 300 millones en los próximos 5 años. Ingresos corrienes (Variación porcenual) 20.0 15.0 10.0 5.0... pero preocupa la poca previsión fiscal considerando que las mejoras ribuarias son en esencia emporales... Si bien las cuenas fiscales muesran mejoras respeco a las cifras de finales de la década pasada, ésos números no reflejan de manera complea las verdaderas condiciones de las finanzas públicas. Como se ha mencionado, ésas vienen siendo ampliamene favorecidas por el ciclo de expansión mundial que permie conar con una imporane demanda por nuesros producos y, consecuenemene, favorecernos con una mayor base ribuaria, raducida direcamene en mayor recaudación. Así, esos mayores ingresos han llevado a que la presión ribuaria pase de 12,3% en el a un esimado de 14,5% en el 2005. 0.0 5.0 Descomponiendo esa mejora en la recaudación, se pueden enconrar que como consecuencia de los cambios adminisraivos, especialmene los relacionados a los sisemas de reención del IGV, se ha logrado incremenar la recaudación en un esimado de 0,5% del PBI. Asimismo, medidas de políica ribuaria, como el incremeno de la asa del IGV y la creación del ITF, han permiido ingresos adicionales esimados en 0,5% del PBI. No obsane, el principal apore ha provenido del acual ciclo de expansión mundial que, en base a esimaciones que oman en cuena el incremeno de las coizaciones inernacionales, se calcula que ha generado un apore en los ingresos de 1,2% del PBI. Gasos corrienes desagregados (Millones de nuevos soles) 12,000 Como se sabe, el escenario precios inernacionales favorables ha coninuado exendiéndose y se prevé que durane el 2006, incluso, se manendrán elevados, con lo cual cabría esperar odavía efecos posiivos imporanes sobre la recaudación y con ello, coninuar marcando cifras récord. Sin embargo, preocupa el hecho de que como consecuencia de la elevada recaudación, se coninúen dando señales equivocadas que lleven a omar decisiones de gasos que después sean difíciles de reverir en el evenual caso que se produzca un ajuse abrupo del ciclo de expansión mundial.... pero los gasos rígidos han crecido... Como señaláramos en el párrafo anerior, el riesgo de la presencia de ingresos exraordinarios esá en el hecho que ésos inceniven mayores gasos, especialmene remuneraciones y pensiones del Esado, que luego son difíciles de ajusar en condiciones menos favorables. Lamenablemene, para las cuenas fiscales, esos gasos rígidos han venido incremenándose, como es el caso, por ejemplo de las 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1995 1996 1997 Remuneraciones Bienes y Servicios Transferencias de Capial Ineres es Página 2 de 5
1997 remuneraciones, que enre el y 2005 acumulan una variación de 40%. Si bien el rimo de crecimieno de los gasos ha sido menor al de la recaudación durane el mismo período, el fondo del asuno esá en que los ingresos se reducirán indefeciblemene cuando el ciclo de expansión se reviera, mienras que los gasos que han sido incremenados difícilmene bajarán, con lo cual se aciva la probabilidad de un escenario de défici fiscales fuuros elevados. A eso úlimo habría que añadir los compromisos que el Esado podría ir asumiendo para ampliación de infraesrucura en base a los esquemas de Asociación PúblicoPrivada. Los conraos esablecidos hasa el momeno, implican compromisos anuales que promedian cerca de US$ 90 millones anuales en los próximos años, los cuales podrían ser mayores de llegarse a esablecer más convenios, y peligrosos para las cuenas fiscales, si es que los ingresos no se expanden, al rimo que lo esán haciendo ahora.... en un conexo donde las reglas macro fiscales no se respean... Una regla macro fiscal (1) iene como fin insiucionalizar la políica fiscal a ravés de normas claras que permian manejar los ingresos y gasos fiscales con responsabilidad, ahorrando recursos en los períodos de auge para apoyar las políicas económica en los períodos difíciles. En el Perú, las reglas macro fiscales, esán comprendidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF). La LRTF iene dos lineamienos numéricos básicos y dos cláusulas para períodos elecorales. Denro de las reglas numéricas, la primera indica que el défici debe ubicarse por debajo de 1,0%, mienras que la segunda señala que el gaso en érminos reales no debe incremenarse en más de 3,0%. Si bien, la primera regla numérica se cumplirá en ese 2005, no pasará lo mismo con la segunda donde el gaso real se incremenará en más de 10,0%. Jusamene esa segunda regla, se debía encargar de incorporar el componene anicíclico a la LRTF, de al manera que al limiar el crecimieno del gaso real en 3,0% permiiera generar los ahorros fiscales necesarios para los períodos en que esa abundancia de recursos no exisa. Adicionalmene, es necesario ener en cuena que bajo el esquema de Asociación PúblicaPrivada para la ampliación de infraesrucura, se esipulan esquemas de garanías a los que se compromee el Esado y que evenualmene pueden deeriorar las cuenas fiscales. Reglas que permian limiar los efecos de ese nuevo esquema de inversión, no se encuenran conemplados en la LRTF. Eso úlimo, sumado a la fala de cumplimieno de la regla fiscal, puede erminar configurando un escenario, conocido en la lieraura como resricciones presupuesarias blandas. Ejemplos de economías responsables en el manejo fiscal son los casos de Chile quienes originalmene en el enían previso generar un superávi fiscal de 3,0% del PBI para el 2005, y dadas las mejores condiciones de precios inernacionales para el cobre, responsablemene se decidió incremenar la mea de superávi fiscal a 4,0% del PBI. Asimismo, Rusia es oro ejemplo de países que han venido aprovechando las circunsancias acuales para ahorrar, generando un superávi fiscales de 9,0% respeco al PBI para ese año. Gaso en remuneraciones (Variación porcenual) 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Cumplimieno de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Cumplimieno El défici fiscal anual del SPNF no podrá ser mayor SI al 1% del PBI. El incremeno real anual del gaso no financiero del Gob. General no podría ser mayor a 3%, deerminado sobre la base del deflacor implício del PBI. El endeudamieno público de mediano plazo deberá ser consisene con el principio de equilibrio o superávi fiscal señalado en el arículo N 2 de esa ley: "... acumulando superávi fiscales en los periodos favorables y permiiendo únicamene défici fiscales moderados y no recurrenes en periodos de menor crecimieno". En los años de elecciones generales se aplican dos reglas adicionales: El gaso financiero del Gob. General ejecuado en los primeros 7 meses del año no excederá del 6% del presupueso anual. El défici del SPNF correspondiene al primer semesre del año no excederá el 40% del défici previso para el año en curso. n.a. = no aplicable Fuene: Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal NO NO n.a. n.a. Página 3 de 5
Superávi Primario Poniéndonos las gafas: el défici esrucural Cuál es la salud real de las cuenas fiscales? Una manera de medirla es a ravés del cálculo del défici fiscal esrucural, que no es ora cosa que limpiar el défici fiscal de los efecos generados por los ciclos económicos. Una manera de hacer ello es calculando la recaudación eórica respeco a una base ribuaria limpia del efeco cíclico. Una aproximación a ello se logra a ravés del cálculo del PBI poencial, que para nuesro ejercicio ha sido obenido a ravés del filro de HodrickPresco (2). Así, omando en cuena la elasicidad de ingresos y gaso al PBI observado y poencial, se calcula el défici limpio del ciclo económico (3). La formulación del défici esrucural es la siguiene: def es g Y Y po Défici fiscal esrucural 1.0% 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 RESULTADO ECON ESTRUCTURAL RESULTADO ECONOM OBSERVADO 2 005 Donde def, es el défici esrucural;, es el ingreso fiscal como porcenaje del produco poencial;, es la elasicidad de los ingresos fiscales con respeco al PBI; Y, es el PBI observado; g, es el gaso como porcenaje del produco, asumido exógeno en el coro plazo; y, finalmene Y po es el PBI poencial. Nuesros cálculos señalan que el défici fiscal esrucural sobrepasa el 2,5% del PBI, a pesar de que el défici fiscal observado regisra an sólo un défici de 0,6% del PBI. El conrase de ambos indicadores es una señal de que exisen riesgos fiscales laenes. Un ejercicio de sosenibilidad fiscal: hacia donde va la deuda los próximos 10 años La dinámica que curse el défici fiscal en los próximos años deerminará la sosenibilidad de la deuda en los próximos años. El sock de la deuda pública oal ha conseguido reducirse de niveles de 45,7% del PBI en el a por debajo del 40% en el 2005, de acuerdo a nuesros esimados. Haciendo un ejercicio de sosenibilidad de la deuda pública obenemos que, proyecándonos a una década, maneniendo el promedio 2005 de crecimieno del PBI (aproximadamene 4,0%) y el promedio 2005 de superávi primario (aproximadamene 1,0%), el raio del sock de deuda respeco al PBI sería de 45%, hecho que lamenablemene seguiría maneniéndonos fiscalmene débiles. Claro esá que ese ejercicio maniene las asas de inerés promedio de la deuda y depreciación del ipo de cambio en niveles razonables; es decir, un shock del conexo económico mundial podría deeriorar más ese resulado. No obsane, si se logrará crecer en los próximos diez años, al rimo de 6,0% y el superávi primario se manuviera cerca de 2,0% (ambas cifras similares al cierre esimado para ese 2005), el sock de deuda pública podría reducirse a 30% del PBI. Evidenemene, eso úlimo es un escenario opimisa que para alcanzarlo, se requieren mayores compromisos con la responsabilidad fiscal que aunado a reformas esrucurales redunden ambién en mayores posibilidades de crecimieno económico a largo plazo (4). Combinaciones de superávi primario y crecimieno, según sock de deuda objeivo a 10 años 6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% 1.0% 2.0% Raio Deuda/ PIB = 20% 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 Raio Deuda/ PIB = 30% Raio Deuda/ PIB = 45% Crecimieno del PBI 2005 Página 4 de 5
Conclusiones Las cuenas fiscales han regisrado mejoras en los úlimos cinco años. Se esima que el défici fiscal del 2005 acabe en 0,6% del PBI y que el sock de deuda pública oal se ubique por debajo del 40% del PBI. Gran pare de las mejoras descansan en facores cíclicos. Ajusando el défici fiscal por el ciclo económico, se obiene un défici esrucural de 2,5% del PBI. Ese resulado esrucural señala que de presenarse un ajuse abrupo en el acual escenario de expansión, la siuación fiscal dejaría de presenar esadísicas favorables como las de ahora. En un escenario donde la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal no viene respeándose y donde nuevos esquemas de inversión pueden generar mayores compromisos presupuesarios, el défici esrucural podría coninuar ampliándose durane el 2006, si es que se decide que el gaso vuelva a incremenarse por encima del 3,0% al como sucedió durane el 2005. En ese senido, las auoridades respecivas de ése y próximos gobiernos debieran omar con mayor seriedad la opción de generar ahorros fiscales en un escenario que aún coninúa siendo favorable para la recaudación. Referencias (1) Kopis, George y Rober Simansky () Fiscal Policy Rules Occasional Paper 162, IMF. (2) Hodrick, Rober y Edward Presco (1997) Poswar U.S. Business Cycles: An empirical invesigaion Journal of Money, Credi and Banking, Vol. 29 N.1 (3) Meodologías similares para el cálculo del défici esrucurales y de sosenibilidad fiscal para la economía peruana, pueden ser revisados en los rabajos de Arias, Luis Albero e al (1997) La Sosenibilidad fiscal en el Perú BID; Vásquez, Fernando y Ria Mesías () Ciclos Económicos, Políicas y Reglas Fiscales BCRP. Esudios Económicos, N.5; y MEF () Indicador de Impulso Fiscal para la Economía Peruana en Boleín de Transparencia Fiscal Informe Especial (4) Para una revisión de la relación enre políica fiscal y crecimieno económico puede revisarse Barro, Rober y Xavier SalaiMarin () Economic Growh, MIT Press Página 5 de 5