EL TRANSPORTE MARÍTIMO: NORMAS DE TRÁFICO Y DE SEGURIDAD En los últimos años las normas de seguridad en el transporte marítimo han mejorado notablemente gracias a una serie de reglamentos y directivas de la Unión Europea, en particular los tres paquetes legislativos adoptados a raíz del naufragio de los buques Erika y Prestige. FUNDAMENTO JURÍDICO Título VI del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en particular el artículo 91, apartado 1, letra c), y el artículo 100, apartado 2. OBJETIVOS La seguridad es un elemento fundamental de la política de transporte marítimo por lo que respecta a la protección de la tripulación, los pasajeros, el medio ambiente marino y los litorales. Dada la dimensión mundial del transporte marítimo, la Organización Marítima Internacional (OMI) elabora normas internacionales uniformes. Entre los principales acuerdos internacionales se incluyen el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (Marpol), el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar (SOLAS) y el Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (STCW). Si bien la rápida adaptación del Derecho de la Unión a estos acuerdos internacionales constituye un objetivo clave de la política de la Unión en materia de transporte marítimo, la participación de la Unión en el desarrollo y perfeccionamiento de los acuerdos internacionales, así como la adopción de medidas adicionales a escala europea, revisten también la misma importancia. RESULTADOS A. Normas de base La contribución de la Unión Europea consiste principalmente en la transposición de las normas internacionales en su legislación, confiriéndoles así validez jurídica y garantizando su aplicación uniforme en todos los Estados miembros. Desde los años noventa se han registrado avances significativos en este sentido. 1. Formación en profesiones marítimas La Directiva 94/58/CE, de 22 de noviembre de 1994, relativa al nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, dio carácter de norma de la Unión al Convenio sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (STCW) de la OMI de 1978. El Convenio se modificó de forma sustancial en 1995 antes de que se procediera a su codificación en la Directiva 2001/25/CE, de 4 de abril de 2001, reemplazada por la Directiva Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 1
refundida 2008/106/CE, de 19 de noviembre de 2008. Esta Directiva enumeraba los requisitos de formación y de competencia necesarios para la titulación de la gente de mar y regulaba la formación especializada, las obligaciones de los Estados miembros en relación con la formación en las profesiones marítimas, la comunicación entre los miembros de la tripulación y la verificación de los títulos de la gente de mar (control por el Estado del puerto). En 2010 se realizaron modificaciones significativas en el Convenio STCW (fortalecimiento de las medidas de lucha contra el fraude de títulos, refuerzo de las normas relativas a la aptitud física y actualización de la formación en materia de seguridad). Estas nuevas disposiciones han de transponerse en la legislación nacional con arreglo a la Directiva 2012/35/UE, de 21 de noviembre de 2012, por la que se modifica la Directiva 2008/106/CE relativa al nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas. 2. Equipos marinos La Directiva 96/98/CE, de 20 de diciembre de 1996, sobre equipos marinos, tenía por objeto garantizar la aplicación uniforme del Convenio SOLAS por lo que respecta a los equipos marinos de los buques comerciales, confiriendo carácter obligatorio a las resoluciones de la OMI derivadas de dicho Convenio. El Parlamento aprobó su Posición en primera lectura sobre la propuesta de la Comisión (COM(2012) 772) de modificación de la Directiva en abril de 2014. 3. Seguridad de los buques de transporte de pasajeros El 8 de diciembre de 1995 se adoptó el Reglamento (CE) nº 3051/95 sobre la gestión de la seguridad de transbordadores de pasajeros de carga rodada. La seguridad de los buques que ofrecen servicios regulares entre dos puertos de la Unión se regula mediante la Directiva 2009/45/CE, de 6 de mayo de 2009, que ha consolidado y refundido las reglas y las normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje establecidas por la Directiva 98/18/CE, en consecuencia derogada. La Directiva 98/41/CE, de 18 de junio de 1998, sobre el registro de las personas que viajan a bordo de buques de pasajes permite controlar el número de pasajeros y, por consiguiente, mejorar la eficacia y la rapidez de las operaciones de salvamento en caso de accidente. 4. Control por el Estado del puerto La Directiva 95/21/CE, de 19 de junio de 1995, tenía por objeto mejorar el cumplimiento de las normas internacionales de seguridad y protección del medio ambiente mediante la realización de inspecciones regulares obligatorias en los puertos de la Unión (control por el Estado del puerto), no solo por los Estados del pabellón, sino también, en parte, por las autoridades portuarias correspondientes. Esta Directiva se ha ido desarrollando en el marco de los nuevos paquetes legislativos en materia de seguridad marítima (véase más adelante). 5. Organizaciones de inspección y peritaje de buques (sociedades de clasificación) La Directiva 94/57/CE del Consejo, de 22 de noviembre de 1994, preveía las reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y peritaje de buques (sociedades de clasificación). Esta Directiva se modificó en el marco del paquete legislativo «Erika I» (véase más adelante). B. Medidas adoptadas tras las catástrofes del Erika y el Prestige Tras los naufragios de los petroleros Erika y Prestige, en 1999 y 2002 respectivamente, las normas de la Unión en materia de seguridad marítima se reforzaron notablemente una vez más. 1. El paquete «Erika I» La Directiva 2001/105/CE, de 19 de diciembre de 2001, reforzó y normalizó las disposiciones establecidas en la Directiva anterior sobre las organizaciones de inspección y peritaje de buques Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 2
(sociedades de clasificación). La Directiva 2001/106/CE, de 19 de diciembre de 2001, impuso con carácter obligatorio a los Estados miembros el control por el Estado del puerto para determinados buques potencialmente peligrosos. Por otra parte, la Directiva introdujo una «lista negra» de buques a los que puede denegarse el acceso a los puertos de la Unión. El Reglamento (CE) nº 417/2002, de 18 de febrero de 2002, preveía un calendario preestablecido para la retirada de los petroleros de casco único y su sustitución por petroleros de doble casco más seguros. Tras el naufragio del petrolero Prestige, se acortaron considerablemente los plazos con la adopción del Reglamento (CE) nº 1726/2003, de 22 de julio de 2003, hasta que el Reglamento (UE) nº 530/2012, de 13 de junio de 2012, relativo a la introducción acelerada de normas en materia de doble casco o de diseño equivalente para petroleros de casco único derogó el Reglamento (CE) nº 417/2002 y abordó ciertas exenciones potenciales conformes a las normas de la OMI. Según dicho Reglamento, solo los petroleros de doble casco que transporten petróleos pesados estarán autorizados a enarbolar el pabellón de un Estado miembro; además, prohíbe a todos los petroleros de casco único, independientemente del pabellón que enarbolen, el acceso a puertos y terminales, así como el anclaje, en zonas sometidas a la jurisdicción de un Estado miembro. 2. El paquete «Erika II» La Directiva 2002/59/CE, de 27 de junio de 2002, estableció un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo (SafeSeaNet). El propietario de un buque que desee acceder a un puerto de un Estado miembro debe comunicar previamente una serie de informaciones a las autoridades portuarias competentes, especialmente si transporta mercancías peligrosas o contaminantes. Con arreglo a la Directiva, los buques han de equiparse obligatoriamente con sistemas de identificación automática (AIS) y de registro de los datos de la travesía (RDT o «cajas negras»). Las autoridades de los Estados miembros de que se trate podrán prohibir a un buque la salida del puerto en condiciones meteorológicas desfavorables. El Reglamento (CE) nº 1406/2002, de 27 de junio de 2002, creó la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA). El cometido de la EMSA consiste en ofrecer a la Comisión y a los Estados miembros asesoramiento científico y técnico, así como en supervisar la aplicación de las normas de seguridad en materia de transporte marítimo. Sus competencias se han ido ampliando progresivamente con el paso del tiempo para incluir la lucha contra la contaminación (suministro de asistencia operativa a petición de los Estados miembros) y los sistemas de localización vía satélite. El Reglamento ha sido modificado en tres ocasiones. El Reglamento (UE) nº 100/2013, de 15 de enero de 2013, ha modificado el Reglamento relativo a la EMSA, definiendo con mayor claridad sus tareas fundamentales y secundarias. Las tareas fundamentales de la Agencia incluyen: i) los preparativos para actualizar y desarrollar los actos jurídicos pertinentes, en particular en consonancia con la legislación internacional; ii) la aplicación efectiva de los actos jurídicos vinculantes que sean pertinentes; iii) el suministro de información adecuada resultante de las inspecciones con el fin de apoyar el control de las organizaciones reconocidas que realizan tareas de certificación en nombre de los Estados miembros; y iv) el apoyo a las actividades de lucha contra la contaminación en caso de contaminación causada por los buques, así como de contaminación marina causada por instalaciones de petróleo y de gas. La Agencia también se encarga de facilitar la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión: i) mediante el desarrollo y la explotación del Centro de Datos de la Unión Europea de identificación y seguimiento a gran distancia de buques (LRIT) y el sistema de la Unión de intercambio de información marítima (SafeSeaNet); ii) facilitando datos pertinentes sobre localización de buques y observación de la Tierra a las autoridades nacionales y organismos de la Unión competentes; y iii) prestando apoyo operativo a los Estados Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 3
miembros respecto de las investigaciones relacionadas con accidentes marítimos graves o muy graves. Las tareas secundarias de la EMSA (siempre que generen un valor añadido fundamentado, eviten la duplicación de esfuerzos y no vulneren los derechos de los Estados miembros) se refieren: i) al logro de un buen estado medioambiental de las aguas marinas; ii) las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de los buques; iii) el desarrollo del Entorno común de intercambio de información sobre cuestiones marítimas de la Unión; iv) las posibles amenazas derivadas de las instalaciones móviles de petróleo y de gas en alta mar; v) el suministro de información pertinente con respecto a las sociedades de clasificación para los buques de navegación interior; y vi) el fomento del intercambio voluntario de prácticas idóneas de formación y educación en el ámbito marítimo. 3. El tercer paquete legislativo en materia de seguridad marítima Tras arduas negociaciones, el Consejo y el Parlamento llegaron a un acuerdo en diciembre de 2008 acerca de un tercer paquete de medidas legislativas, que incluye dos Reglamentos y cinco Directivas: una versión refundida de la Directiva sobre el control por el Estado del puerto (Directiva 2009/16/CE de 23 de abril de 2009), que garantiza la realización de inspecciones más frecuentes y eficaces mediante nuevos procedimientos de control adaptados al perfil de riesgo de cada buque; la Directiva 2009/21/CE, de 23 de abril de 2009, sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado de abanderamiento, que permite supervisar con mayor eficacia el cumplimiento de las normas por parte de los buques que enarbolan el pabellón de un Estado miembro; la Directiva 2009/17/CE, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo (SafeSeaNet), con vistas a mejorar el marco legislativo relativo a los lugares de refugio para los buques en peligro y desarrollar el sistema SafeSeaNet; el Reglamento (CE) nº 391/2009 y la Directiva 2009/15/CE, de 23 de abril de 2009, que establecen reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques, con la introducción de un sistema independiente de control de calidad destinado a eliminar las deficiencias existentes en los procedimientos de inspección y de certificación de la flota mundial; la Directiva 2009/18/CE, de 23 de abril de 2009, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de accidentes, con principios estándar para las investigaciones en el mar y un sistema para la puesta en común de los resultados; el Reglamento (CE) nº 392/2009, de 23 de abril de 2009, sobre la responsabilidad de los transportistas de pasajeros por mar en caso de accidente; y la Directiva 2009/20/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al seguro de los propietarios de buques para las reclamaciones de Derecho marítimo. C. Seguridad en los buques y en las instalaciones portuarias Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 condujeron a la adopción en 2002 del Código PBIP (Código internacional para la protección de los buques y de las instalaciones portuarias) por parte de la Conferencia Diplomática de la OMI, así como a la modificación de otros acuerdos internacionales, con vistas a mejorar la protección de los buques y de las instalaciones portuarias, especialmente contra ataques terroristas. El Reglamento (CE) Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 4
nº 725/2004, de 31 de marzo de 2004, garantizó una interpretación y aplicación uniformes de las decisiones de la OMI. En último lugar, la Comisión y la Vicepresidenta / Alta Representante han dirigido al Parlamento una Comunicación conjunta, de carácter global, titulada «Un ámbito marítimo mundial abierto y seguro: elementos para una estrategia de seguridad marítima de la Unión Europea» (JOIN(2014) 9). PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO Las iniciativas en materia de seguridad marítima han contado con el firme apoyo del Parlamento Europeo, que también ha contribuido al avance en este ámbito a través de una serie de propuestas propias. A raíz del naufragio del petrolero Erika, el Parlamento instó a la Comisión, en sus Resoluciones de 20 de enero de 2000 y de 2 de marzo de 2000, a que presentara propuestas concretas de mejora de la seguridad marítima. Los paquetes legislativos sobre seguridad marítima «Erika I» y «Erika II» resultantes recibieron el apoyo del Parlamento y se concluyeron con rapidez, con una serie de importantes mejoras. Tras el naufragio del petrolero Prestige en las costas españolas en 2002, el Parlamento Europeo decidió crear una Comisión Temporal sobre el Refuerzo de la Seguridad Marítima (MARE). En el informe final aprobado por la Comisión MARE en abril de 2004, el Parlamento formuló numerosas recomendaciones de cara a la adopción de una política global y coherente para el transporte marítimo, basada en la prohibición de los buques que no cumplan la normativa, el establecimiento de un régimen de responsabilidad civil ampliado a todo el entramado societario del transporte marítimo y la mejora de las condiciones de vida, de trabajo y de formación de los profesionales del mar. El Parlamento también solicitó la creación de un servicio de guardacostas europeo, el practicaje obligatorio en las zonas marítimas ecológicamente sensibles y que ofrezcan dificultades para la navegación y una estructura clara de decisión y mando en los Estados miembros en caso de situaciones de emergencia, también por lo que respecta a la asignación en firme de un lugar o puerto de refugio. Dos de las propuestas incluidas en el tercer paquete sobre seguridad marítima (las obligaciones y la responsabilidad del Estado del pabellón) se estancaron durante un tiempo en el Consejo, pero el Parlamento logró, gracias a su constante presión, obtener un acuerdo sobre todas las propuestas preservando al mismo tiempo los elementos clave de las propuestas originales de la Comisión. Por lo que respecta a la revisión de la Directiva relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo, el Parlamento se aseguró de que los Estados miembros designen a una autoridad facultada para tomar decisiones acerca de la mejor forma de evitar un naufragio, así como sobre qué puerto ha de acoger un buque «necesitado de asistencia». El marco legislativo relativo a los puertos de refugio, que el Parlamento ha solicitado en varias ocasiones, constituye una condición sine qua non para lograr una mayor seguridad marítima. El Parlamento ha sido, en consecuencia, el motor de las innegables mejoras que han hecho del transporte marítimo un medio más seguro, desde el primer hasta el tercer paquete legislativo adoptado en este ámbito (en particular, gracias a la labor de su Comisión Temporal sobre el Refuerzo de la Seguridad Marítima (MARE) en 2004). En su Resolución legislativa sobre la EMSA, el Parlamento pide que se amplíen sus actividades. En concreto, defiende que sus sistemas de control del tráfico podrían contribuir a la creación de un espacio marítimo europeo sin barreras, lo que permitiría el transporte de mercancías y pasajeros por vía marítima entre los Estados miembros sin más formalidades que las que tendrían que cumplirse si se transportaran por carretera. Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 5
Entre sus iniciativas más recientes en apoyo de la EMSA, el Parlamento ha presentado enmiendas a la propuesta de la Comisión de Reglamento relativo a la financiación plurianual (COM(2013) 174), proponiendo de forma específica 25 millones de euros adicionales (hasta alcanzar un total de 185 millones de euros) para el periodo 2014-2020. Christina Ratcliff 11/2015 Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2016 6