bibliografía
Cosculluela Mo n t a n e r, Luis, y Med i n a Al c o z, Luis (Directores): Crisis económica y Reforma del Régimen local, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2012, 533 páginas. 1. La situación de crisis económica y la preocupación por la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público afecta también a las entidades locales. Muchas de ellas han incurrido en un endeudamiento excesivo y tienen graves dificultades para hacer frente a sus compromisos con acreedores y suministradores, dada la importante disminución de unos ingresos que parecía que siempre habrían de incrementarse. Por ello están de plena actualidad los estudios y debates sobre el coste de los servicios, su eficiencia, la simplificación competencial y el empleo público, e incluso sobre la propia estructura de nuestra planta local. De ahí el especial interés de este libro, que acopia antecedentes, doctrina y jurisprudencia, así como reflexiones y propuestas en torno a las diversas cuestiones que plantea el momento presente de nuestro régimen local. La publicación recoge trabajos de dieciséis autores, miembros o colaboradores de un Grupo de Investigación para el seguimiento y análisis de las reformas del régimen local, bajo la dirección de Luis Cosculluela Mo n t a n e r y Luis Med i n a Al c o z. Dichos trabajos se estructuran en cinco partes: una perspectiva general; medidas de racionalización del mapa local; la financiación y la estabilidad presupuestaria; organización, competencias y servicios locales, y una perspectiva de Derecho comparado. No es posible pretender efectuar un comentario pormenorizado de cada uno de esos trabajos, dada su variedad y extensión, por lo que la presente recensión ha de limitarse a informar del contenido del libro e incluir algunas reflexiones tras su lectura detenida. 2. Tras una presentación general de los problemas que plantea la reforma local y la propuesta de algunas ideas «de lege ferenda», que efectúa Luis Cosculluela Mo n t a n e r, la primera parte incluye dos estudios: Antonio Emb i d Irujo, en «Crisis económica y reforma local» considera perversa la relación que se pretende establecer entre ambas cuestiones, al imputar a las actuales estructuras locales una cierta responsabilidad en el surgimiento de la crisis; pone de manifiesto la improvisación y falta de reflexión con que se han abordado algunas medidas de disciplina presupuestaria, lo que exige en el futuro actuaciones más meditadas y, en este sentido, sugiere la posibilidad de, como se ha efectuado en otros países, constituir una Comisión parlamentaria que llevara a cabo un informe que garantizara la razonabilidad y prudencia de las medidas a adoptar. Por su parte, Angel Sán c h e z Navarro estudia «Las propuestas de reforma del régimen ISSN 1133-4797, núm. 41-42, Zaragoza, 2013, pp. 471-474 471
bibliografía local en los programas electorales de los partidos pol«ticos», sintetizando los planteamientos, forzosamente heterogéneos, que sobre el régimen local formularon los diversos partidos políticos en sus programas, incluyendo temas como el sistema electoral o el futuro de las diputaciones provinciales. 3. Bajo el epígrafe global de «Racionalización del mapa local» se incluyen cuatro estudios, tres de ellos sobre la cuestión provincial y uno sobre la reducción del número de municipios. Luis Cosculluela Mo n t a n e r, en «Problemática de la provincia como entidad local», se refiere a su regulación histórica, en la Constitución de 1978, en la legislación básica y en los Estatutos de Autonomía, finalizando con un examen de los puntos débiles de la provincia en la actualidad (falta de intereses propios, reducción de costes), entendiendo que la apreciación de su función es muy distinta según las distintas Comunidades Autónomas. Manuel Zafra Víc t o r, en «La intermunicipalidad, modelo de Estado. La provincia en el Estado autonómico», partiendo de considerar el municipalismo español como inviable, por su tamaño y dispersión, y necesitado de tutela de otros niveles de gobierno, defiende como alternativa la intermunicipalidad en sus distintas variantes. Y, tras analizar las tensiones entre Comunidades Autónomas y provincias, efectúa la defensa de la provincia como gobierno de la intermunicipalidad. Eloísa Ca r b o n e l l Porras, en «Existe un criterio sobre las Diputaciones provinciales? Algunas reflexiones sobre la provincia en Andalucía», se refiere al actual debate sobre la cuestión provincial y estudia el tratamiento dado a la provincia en Andalucía, en los Estatutos de 1982 y 2007 y su legislación de desarrollo, en especial la Ley de Autonomía Local de 2010. Concluye que ni el legislador ni la doctrina han mantenido un criterio claro sobre las diputaciones provinciales y, ante la dificultad de que en los próximos años se acometa una reforma constitucional que permita nuevas alternativas, plantea que, superando recelos y desconfianzas, podría avanzarse en las relaciones de las diputaciones andaluzas con los municipios y en la transferencia o delegación de competencias autonómicas. Manuel Rebollo Puig aborda «La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de municipios». Analiza las posibilidades legales para fusionar o incorporar municipios, y se plantea si son un problema los pequeños municipios. Rechaza su eliminación masiva, y propone como posibles alternativas la previsión de regímenes diferenciados y adaptados a sus peculiaridades, la potenciación de las fórmulas de colaboración y la agrupación forzosa para la prestación de determinados servicios. 4. La parte tercera, «Financiación y estabilidad presupuestaria», contiene tres estudios. «Las Haciendas locales en España: situación actual y perspectivas de futuro», de Antonio Lóp e z Díaz, analiza la realidad del sector local español: su diversidad, su ámbito de autonomía y sus aspectos financieros generales; «La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria», de Antonio Mar ti del Mo r a l, estudia la reforma del artículo 135 de la Constitución y las 472 ISSN 1133-4797, núm. 41-42, Zaragoza, 2013, pp. 471-474
La crisis y las autonomías. La sociedad española ante la crisis económica y el sistema consecuencias que se derivan del principio de estabilidad presupuestaria que establece; «La aplicación del principio constitucional de estabilidad presupuestaria a las entidades locales«, de Jorge García-Andrade Gó m e z, completa el estudio de este tema, planteando cuestiones como el potencial transformador de este principio, la limitación de endeudamiento de las entidades locales y la cláusula de la prioridad en el pago de los intereses y el capital de la deuda pública. 5. Bajo el epígrafe «Competencias y gestión de servicios públicos locales», dos capítulos: en «Crisis económica y competencias impropias de los gobiernos locales», Alfredo Galán Galán aborda un tema de la mayor actualidad, tanto por la falta de cobertura financiera de estas actividades como por el proyecto del Gobierno de delimitar estrictamente el ámbito competencial municipal. El autor centra su análisis en las competencias impropias entendidas como competencias de sustitución o de suplencia y sobre las diversas hipótesis para darles cobertura jurídica. En «Sociedades locales, servicio público e insolvencia», Ignacio Calatayud Prats, ante la posible insolvencia de una sociedad pública, se refiere a la proyección del derecho concursal sobre las sociedades públicas de servicio público y a la contradicción de intereses que puede darse entre la prestación de un servicio público y su gestión mediante sociedad mercantil, sujeta a una posible declaración de concurso de acreedores. Ante los peligros que todo ello plantea, el autor concluye que no puede admitirse que cualquier tarea sea encomendada a sociedades mercantiles, y que el legislador debiera circunscribir la forma societaria a las actividades de mercado o en verdadera concurrencia con el sector privado. 6. La última parte del libro se dedica a una perspectiva comparada, con los siguientes estudios: «Italia: la reforma del sistema provincial», de Donata Bor g o n o v o Ré; «Portugal: el debate sobre la reforma de la Administración local», de Marcos Alm e i d a Cerreda; «Alemania: reformas de la legislación de régimen local en el contexto de la crisis económica», de Julia Or t e g a Be r n a r d o; e «Inglaterra: nuevas iniciativas sobre régimen local. Descentralización y lucha contra la crisis económica», de María Her n a n d o Ry d i n g s. En todos ellos se comentan las medidas adoptadas en esos países en relación con sus entidades locales, impulsadas y justificadas por la crisis económica, lo que siempre resulta de gran utilidad para contrastar problemas y planteamientos para afrontarlos y su posible aplicación a nuestra realidad. 7. La lectura del libro comentado plantea muchas reflexiones sobre la distintas cuestiones que se abordan en sus diversos capítulos, todos ellos sobre temas de palpitante actualidad. Vayan a continuación algunas consideraciones como aportación personal a este comentario. Aunque impulsado ahora por la grave crisis económica, en lo que se refiere a la estructura municipal y a las provincias, nos encontramos ante un debate recurrente desde hace muchas décadas, que arroja como balance muchos estudios y aportaciones doctrinales pero ninguna decisión. En unos casos, se sigue ISSN 1133-4797, núm. 41-42, Zaragoza, 2013, pp. 471-474 473
bibliografía partiendo de cosas tan antiguas como el Informe de la Comisión de Expertos de 1981 o la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, en un momento en que las Comunidades Autónomas no eran sino un embrión, como si treinta años después no se hubieran producido cambios trascendentales en el escenario global y en la proyección de las distintas Administraciones públicas. Por otra parte, ante la inacción de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio y de reforma de su estructura local, no queda sino volver a repasar las distintas fórmulas jurídicas para compensar la impotencia de muchos pequeños municipios como Administraciones. En cuanto a la actual preocupación por el déficit y la estabilidad presupuestaria como algo novedoso, nuestra legislación de régimen local desde siempre había situado como principio esencial que ningún presupuesto podría ser aprobado con déficit y que la previsión de los ingresos debiera evaluarlos con arreglo a los datos reales disponibles. Algo que, sin duda, no se ha cumplido en muchos casos durante años, o se han maquillado los datos, dando como resultado situaciones de muy difícil solución. El Estado, por su parte, da la impresión de carecer de ideas claras sobre la reforma de las líneas básicas del régimen local. Primero, en abril de 2012, incluye en su Programa Nacional de Reformas, la medida de la agrupación de municipios; en julio de 2012 se anuncia la supresión general de mancomunidades y entidades locales menores; y, en febrero de 2013, se informa un Anteproyecto de ley que condiciona cualquier actuación a un proceso previo de evaluación de la eficiencia de los servicios municipales, labor muy difícil y complicada de ejecutar. Se trata sólo de aparentar ante Europa? Es sobradamente conocido que la estructura municipal y el papel de las Diputaciones provinciales no es una mera cuestión teórica u organizativa. Cualquier reforma profunda afecta a la distribución territorial del poder político y a muy diversos intereses. Pero la gravedad de la situación actual en relación con la sostenibilidad de los servicios públicos y el ejercicio de las competencias, y un futuro previsible poco optimista, debería llevar a abordar cuando antes la revisión de estructuras, competencias y financiación de las entidades locales. Ramón Salanova Alcalde 474 ISSN 1133-4797, núm. 41-42, Zaragoza, 2013, pp. 471-474