Banco de México Emisión y Circulación de Moneda Auditoría de Desempeño: 11-0-98001-07-0153 GB-129 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017. Objetivo Fiscalizar el desempeño del Banco de México en términos de eficacia y eficiencia en la emisión y circulación de moneda para cumplir con la finalidad de proveer a la economía del país de moneda nacional. Alcance La auditoría comprendió la revisión de las operaciones mediante las cuales el Banco de México (BANXICO) pone en circulación en el mercado los billetes y monedas emitidos; las herramientas con las que se decide la cantidad de billetes y monedas por emitir y poner en circulación; los mecanismos de control de calidad en la producción de los billetes y monedas; el proceso de distribución utilizado para abastecer a todo el país de moneda nacional; y el proceso de detección de billetes no aptos para su circulación y su destrucción, así como el proceso mediante el cual el BANXICO retira de circulación los billetes y monedas por desmonetización y/o inutilización. Antecedentes El BANXICO se inauguró el 1 de septiembre de 1925, por Decreto Presidencial del 25 de agosto de ese mismo año, y se le entregó en exclusiva, la facultad de crear moneda, mediante la acuñación de monedas metálicas y la emisión de billetes. Se le encargó la regulación de la circulación monetaria y de los tipos de interés. En ese mismo decreto se le dio la atribución al BANXICO de ser el agente, el asesor financiero y el banquero del Gobierno Federal, aunque se dejó en libertad a los bancos comerciales para asociarse o no con el BANXICO. La primera gran reforma del BANXICO fue en julio de 1931, la cual desmonetizó el oro en el país y le confirió la facultad de imponer ciertas características a sus billetes, aun cuando se conservó su libre aceptación. 1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En ese año se promulgó la nueva Ley Orgánica del BANXICO retirándole las facultades para operar como banco comercial, se hizo obligatoria la asociación de los bancos con BANXICO, y se flexibilizaron las reglas para la emisión de billetes. Expedida la nueva Ley, se inició un periodo de libre fluctuación para que el tipo de cambio tomara su nivel de equilibrio, se autorizó al BANXICO la compra de oro a precios de mercado, aumentando la reserva monetaria y consolidando uno de los principales canales para la emisión del billete. Dicha fórmula aunada a la recuperación de la economía fue lo que arraigó al papel moneda como el principal instrumento de pagos en el país. De 1983 en adelante, el sentido de las acciones desarrolladas por el BANXICO fue dirigido en lo fundamental, a controlar la inflación, a corregir los desequilibrios de la economía y a procurar la recuperación de la confianza de los agentes financieros. En 1985 se expide una nueva Ley Orgánica de ese Instituto Central, en la que se estableció la facultad de fijar límites al financiamiento que pudiese otorgar el BANXICO; la de emitir títulos de deuda propios para fines de regulación monetaria, y la de liberar la reserva monetaria de restricciones a fin de que pudiese ser usada para sus objetivos propios. A partir de 1991 se fue sobrevaluando el peso mexicano, ya que la inflación en México fue sensiblemente mayor que la de Estados Unidos de Norte América, y el tipo de cambio estaba limitado por dos bandas de flotación que impedían el libre ajuste de la paridad; por ello en 1992, fecha en la que se desmonetiza la moneda y el papel moneda, se completa el proceso de liberalización financiera mediante los Derechos Especiales de Giro (DEG), instrumento socorrido para la devaluación del peso contra el dólar. La gran transformación en la historia del BANXICO ocurrió en 1993, con la reforma constitucional mediante la cual se le otorgó autonomía. En dicha reforma, además de declarar su autonomía, se estableció que el BANXICO tendría como finalidad la de proveer a la economía del país de moneda nacional, y que en la consecución de esta finalidad tendría como objetivos prioritarios, procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda, promover el sano desarrollo del sistema financiero, y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos. La autonomía del BANXICO se apoya en tres fundamentos: su independencia para determinar el volumen de crédito primario que puede ser concedido, la independencia de las personas que integran su Junta de Gobierno, y su independencia administrativa. Como consecuencia de la crisis de 1994-1995, la política monetaria del BANXICO se modificó varias veces con el propósito de hacerla más efectiva y transparente. Teniendo como consecuencia una evolución gradual hacia un esquema de política monetaria conocido como Objetivos de Inflación (OI), el cual busca dar mayor eficacia a la política monetaria y minimizar los costos de la lucha contra la inflación; y dar credibilidad de los agentes económicos en la banca central y en la política monetaria, resultando más fácil combatir la inflación y conseguir que los beneficios de la estabilidad se difundan con mayor rapidez a la economía en general. 2
Otro de los instrumentos de la política monetaria utilizado por el BANXICO para abatir la inflación, es el Corto o Sistema de Saldos Acumulados (SSA), el cual consiste en dejar menos liquidez en el sistema, lo que repercute en una menor circulación de moneda y papel moneda eliminando presiones inflacionarias, y que en 1995 se convirtió en el principal instrumento para la conducción de la política monetaria utilizado por BANXICO. Resultados 1. Control Interno Se constató que en el diseño del sistema de control interno del BANXICO para las actividades relativas a la fabricación de billetes y acuñación de monedas, y para la emisión y puesta en circulación de esos signos monetarios, hay oportunidades de mejora: En la operación de la emisión y puesta en circulación de la moneda, ya que el BANXICO carece de las normas establecidas para reglamentar los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones de fabricación de billete que se deban realizar en situaciones especiales. Respecto al proceso de acuñación de moneda, el BANXICO tampoco cuenta con normas establecidas que reglamenten los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones que derivado de dicho proceso se deban realizar. Véase acción(es): 11-0-98001-07-0153-07-001 11-0-98001-07-0153-07-002 2. Elaboración y autorización del Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda 2011 Para la elaboración del Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda para 2011, en lo correspondiente a billete, se comprobó que la Oficina de Estadística (OE) del BANXICO contó con información histórica de la Hisifca 1/ y de la Datamart de Emisión 2/, que consiste en diversas variables económicas con información mensual de 1993 a 2010, y con pronósticos de 2010 a 2020, denominadas: circulación de billete ; billetes y monedas en circulación ; depósito de billete deteriorado ; duración de billete en circulación ; inventario de billete apto ; inventario de billete nuevo, y puesta en circulación de billete ; también contó con información histórica relativa al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) y al Producto Interno Bruto (PIB) mensuales de 1993 a 2010. En lo relativo a moneda, se comprobó que la OE, con base en la información histórica de la Hisifca y de la Datamart de Emisión, contó con las variables económicas con información mensual de 1999 a 2010, denominadas: concentraciones de monedas ; depósitos de monedas ; dotaciones a caja ; envíos de moneda ; recepciones de caja ; retiros de monedas ; egreso neto de moneda, e inventario meta. 1/ Base de datos que contiene la información histórica del Sistema de Información de Flujos de Caja (SIFCA). 2/ Base de datos organizados con el fin de dar soporte a las decisiones, y que se destinan a satisfacer las necesidades de información de la DGE. 3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Con las bases de datos Hisifca y Datamart de Emisión, se constató que el BANXICO contó con elementos para estimar el requerimiento de billete y moneda para la elaboración del Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda para 2011. Se constató que la Gerencia de Planeación y Programación de Emisión (GPPE), mediante el oficio núm. M30-18-2010 del 23 de septiembre de 2010, envió el Plan para la Fabricación de Billete 2011, a la Dirección General de Emisión (DGE), a la Dirección General de Programación y Distribución de Efectivo (DPDE), a la Caja Principal (CP) y a la Gerencia de Fábrica de Billetes (GFB), todas del BANXICO, y con su revisión, se verificó que se encontraba firmado por los titulares de las citadas áreas, con lo que se responsabilizaron de sus respectivas funciones. La información contenida en el plan se muestra a continuación: PLAN PARA LA FABRICACIÓN DE BILLETE 2011 (Millones de piezas) Billetes Denominación (pesos) 20 50 100 200 500 1000 Total Puesta en circulación de billete nuevo 132 129 311 369 213 21 1,175 Incremento en circulación 16 13 10 39 104 12 194 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 171 171 231 285 475 0 1,333 Inventario operativo 68 61 154 172 169 11 635 FUENTE: Plan para la Fabricación de Billete 2011. Respecto al Plan para la Acuñación de Moneda 2011, se constató que la GPPE, mediante el oficio núm. M30-22-2010 del 30 de noviembre de 2010, lo envió a la DGE, a la DPDE, a la CP y a la Gerencia de Coordinación y Gestión de Emisión (GCGE) y con su revisión, se constató que se encontraba firmado por los titulares de las citadas áreas, con lo que se responsabilizaron de sus respectivas funciones. La información contenida en el plan, se muestra a continuación: PLAN PARA LA ACUÑACIÓN DE MONEDA 2011 (Millones de piezas) Moneda Denominación (pesos) Total.05.10.20.50 1 2 5 10 Política de inventarios 13 179 89 92 133 53 46 43 648 Inventarios 96 875 461 463 681 287 281 234 3,378 Acuñación 0 430 215 165 245 115 145 75 1,390 FUENTE: Plan para la Acuñación de Moneda 2011. Se constató que entre otros datos, en el Plan para la Fabricación de Billete se incluyeron los objetivos relativos a la puesta en circulación de billete nuevo; al incremento en circulación de billete; al plan de fabricación de billete nuevo; a las entregas de billete nuevo, y al inventario operativo; y en el Plan para la Acuñación de Moneda, los objetivos relativos a la política de inventarios; a los inventarios de moneda, y a la acuñación de moneda. 4
Se concluye que el BANXICO, para proveer a la economía mexicana de moneda nacional, contó con el Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda para el ejercicio fiscal de 2011, el cual fue elaborado con diversas variables históricas, y se constató que dicho plan fue autorizado y comunicado a las áreas involucradas del BANXICO para su atención. 3. Seguimientos trimestrales y modificaciones al Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda 2011 Plan para la Fabricación de Billete 2011. Se comprobó que la GPPE, mediante los oficios núms. M30-21/2010, M30-04/2011, M30-08/2011 y M30-13/2011, de fechas 30 de noviembre de 2010, 25 de febrero, 5 de julio y 29 de agosto de 2011, respectivamente, envió a la DGE, DPDE, CP y GFB, los pronósticos de puesta en circulación de billete nuevo, circulación, ingreso de billete no apto para circular, e inventarios, y los planes de entregas de billetes resultantes, actualizados al tercero y cuarto trimestres de 2010, y al primero y segundo de 2011, en los que se incorporó la trayectoria central del pronóstico macroeconómico, y la información observada al cierre de cada trimestre. Los seguimientos y modificaciones al plan se muestran a continuación: ACTUALIZACIONES AL PLAN PARA LA FABRICACIÓN DE BILLETE 2011 (Millones de piezas) Billetes Denominación (pesos) 20 50 100 200 500 1000 Total Original Puesta en circulación de billete nuevo 132 129 311 369 213 21 1,175 Incremento en circulación 16 13 10 39 104 12 194 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 171 171 231 285 475 0 1,333 Inventario operativo 68 61 154 172 169 11 635 Tercer trimestre 2010 Puesta en circulación de billete nuevo 138 125 297 355 215 21 1,151 Incremento en circulación 16 9 12 39 104 13 193 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 171 171 231 285 475 0 1,333 Inventario operativo 67 58 158 176 131 15 605 Cuarto trimestre 2010 Puesta en circulación de billete nuevo 131 116 238 240 194 16 935 Incremento en circulación 17 10 13 35 119 12 206 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 171 124 217 285 475 0 1,272 Inventario operativo 76 71 179 196 119 12 653 Primer trimestre 2011 Puesta en circulación de billete nuevo 118 121 201 229 201 13 883 Incremento en circulación 13 20 3 45 134 8 223 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 171 129 217 285 475 0 1,277 Inventario operativo N/I N/I N/I N/I N/I N/I N/I Segundo trimestre 2011 Puesta en circulación de billete nuevo 107 121 166 215 178 14 801 Incremento en circulación 13 23-7 16 136 8 189 Plan de fabricación de billete nuevo 180 180 250 300 500 0 1,410 Entregas de billete nuevo 174 129 222 285 475 0 1,285 Inventario operativo N/I N/I N/I N/I N/I N/I N/I FUENTE: Plan para la fabricación de billete del 23 de septiembre de 2010; y sus actualizaciones trimestrales de fechas 30 de noviembre de 2010, 25 de febrero, 5 de julio y 29 de agosto de 2011. N/I: No se identificó en el seguimiento trimestral la información. 5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Con el análisis de los cuatro seguimientos y modificaciones trimestrales realizados al Plan para la Fabricación de Billete 2011, se comprobó que el monto estimado en el apartado de puesta en circulación de billete nuevo, decreció en un 31.8%, al pasar de 1,175 millones de piezas en el plan original a 801 millones de piezas en la última actualización; el apartado de incremento en circulación de billetes, registró un decremento del 2.6%, al pasar de 194 millones de piezas en el plan original a 189 millones de piezas en la última actualización; el apartado de entregas de billete nuevo, decreció en un 3.6%, al pasar de 1,333 millones de piezas en el plan original a 1,285 millones de piezas en la última actualización del plan; en cuanto al apartado del plan de fabricación de billete nuevo, no se registró variación alguna, ya que las 1,410 millones de piezas se mantuvieron desde el plan original hasta la última actualización del mismo; y en el caso del apartado del inventario operativo, no se incluyó en las actualizaciones del primero y segundo trimestres de 2011, debido al cambio en la metodología para su cálculo, por lo que la última cifra reportada fue en la actualización correspondiente al cuarto trimestre de 2010, que fue de 653 millones de piezas. Plan para la Acuñación de Moneda 2011. Se comprobó que la GPPE envió a la DGE, DPDE, CP y GCGE, los pronósticos de egreso neto e inventarios de moneda metálica actualizados al cuarto trimestre de 2010, y al primero y segundo de 2011, en los que se incorporó la información observada al cierre de cada trimestre, en cuanto al primer seguimiento (tercer trimestre de 2010), no se incorporó, ya que no se realizó adecuación alguna. Los seguimientos y modificaciones al plan se muestran a continuación: ACTUALIZACIONES AL PLAN PARA LA ACUÑACIÓN DE MONEDA 2011 (Millones de piezas) Moneda Denominación (pesos) Total.05.10.20.50 1 2 5 10 20 Original Política de inventarios 13 179 89 92 133 53 46 43 648 Inventarios 96 875 461 463 681 287 281 234 3,378 Acuñación 0 430 215 165 245 115 145 75 1,390 Cuarto trimestre 2010 Política de inventarios 13 179 89 93 132 53 46 43 648 Inventarios 96 853 440 447 764 317 181 213 3,311 Acuñación 0 430 215 165 245 115 145 75 5* 1,395 Primer trimestre 2011 Política de inventarios 13 179 89 93 132 53 46 43 648 Inventarios 96 818 403 372 701 278 165 191 3,024 Acuñación 0 430 215 165 245 115 145 75 5* 1,395 Segundo trimestre 2011 Política de inventarios 13 179 89 93 132 53 46 43 648 Inventarios 96 727 362 356 552 225 194 167 2,679 Acuñación 0 465 240 195 200 115 210 70 5* 1,500 FUENTE: Plan para la Acuñación de Moneda 2011. *Se refiere a monedas de 20 pesos conmemorativas. Con el análisis de los tres seguimientos y modificaciones trimestrales realizados al Plan para la Acuñación de Moneda 2011, se comprobó que el monto estimado en el apartado de 6
inventarios registró un decremento del 20.7%, al pasar de 3,378 millones de piezas en el plan original, a 2,679 millones de piezas en la última actualización; el apartado de acuñación incrementó en un 7.9%, al pasar de 1,390 millones de piezas en el plan original a 1,500 millones de piezas en la última actualización del plan; en cuanto al apartado de política de inventarios, no se registró variación alguna, ya que las 648 millones de piezas se mantuvieron desde el plan original hasta la última actualización del mismo. Se comprobó que en el Plan de Acuñación de Moneda 2011, no se estableció un objetivo relacionado con la puesta en circulación de moneda por realizar en ese año. Se concluye que el BANXICO realizó el seguimiento trimestral de los pronósticos contenidos en el Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda 2011; para el cual contó con la proyección de la trayectoria probable de los billetes y monedas en circulación para su actualización, y que comunicó dichas modificaciones a las áreas involucradas del BANXICO para su atención. 4. Cumplimiento de objetivos de fabricación de billete Se comprobó que en la última modificación y actualización del Plan para la Fabricación de Billete 2011, comunicada mediante el oficio núm. M30-13/2011 del 29 de agosto de 2011, se estableció el objetivo de fabricar 1,410.0 millones de piezas de billete nuevo. Se comprobó que en la sesión celebrada el 25 de noviembre de 2010, la Junta de Gobierno del BANXICO autorizó dos órdenes de fabricación de billete, y se verificó que coincidieron con las cantidades y denominaciones de billete previstas en el citado plan. Con la revisión de 226 actas de entrega y recepción de billete, se constató que la GFB entregó a la CP 1,232.3 millones de piezas de billete terminado, y que en las mismas se señaló la existencia de 67.4 millones de piezas correspondieron a maculatura 3/, por lo que el total fabricado fue de 1,299.7 millones de piezas de billete. En cuanto a las 67.4 millones de piezas de billete que correspondieron a maculatura, se revisaron 666 actas de destrucción de maculatura, 7 actas de destrucción de maculatura y/o papel bond impreso, y 10 actas de destrucción de empaque no emitido, en las cuales se verificó el número de piezas y denominaciones destruidas. Se comprobó que en 2010, se entregaron piezas de billete correspondiente a una orden de fabricación de 2011, y que en 2011 se entregaron piezas de billetes correspondientes a una orden de fabricación de 2012; ambas cantidades arrojaron un saldo de 10.3 millones de piezas. De lo anterior, al sumar el total fabricado en 2011 por 1,299.7 millones de piezas de billete, y los 10.3 millones de piezas, que resultaron del saldo de piezas adelantadas en 2010, y 3/ Se refiere a las hojas de papel seguridad que se desechan en su totalidad por haber resultado mal impresas en más del 50% de sus piezas durante los procesos de impresión, por estar dañadas antes de ser impresas o por haberse utilizado para pruebas en el Laboratorio de Control de Calidad o en cualquier otra área de la Fábrica de Billetes. 7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 atrasadas de 2012, dan un total de 1,310.0 millones de piezas de billete correspondientes a las dos órdenes de fabricación para 2011. Se constató que el 18 de abril de 2012, se comunicó a la Junta de Gobierno del BANXICO la necesidad de cancelar la producción de 100.0 millones de piezas de billete de cien pesos incluidos en una de las dos órdenes correspondientes a 2011, las cuales, de acuerdo con dicha orden debía fabricarse en polímero. El motivo de dicha cancelación fue por la detección de falsificaciones de alta calidad de billete fabricado en ese material, por lo que se convino continuar fabricando esa denominación en sustrato de algodón de alta duración; mediante acuerdo de esa misma fecha, la Junta de Gobierno autorizó la cancelación. Mediante el oficio núm. M01.AAR.102/12 del 9 de julio del 2012, la DGE comunicó a la GFB la cancelación de las 100.0 millones de piezas de billetes de cien pesos en polímero, lo que significó 82 días después de la autorización por parte de la Junta de Gobierno. Se verificó que el BANXICO cuenta con la evidencia documental sobre el destino y ubicación de los insumos para la fabricación de las 100.0 millones de piezas de cien pesos que fueron cancelados, los cuales constan de 2.0 millones de hojas de papel seguridad, y que se encuentran en la Fábrica de Billetes de ese banco, específicamente dentro de los procesos de almacén, manufactura, procesos finales, destruidas y control de calidad. Se concluye que el BANXICO fabricó 1,310.0 millones de piezas de billete, que canceló 100.0 millones de piezas de billetes, y que ambas cantidades suman los 1,410.0 millones de piezas de billete nuevo incluidas como objetivo en el Plan para la Fabricación de Billete 2011, y en las órdenes de fabricación de billete para 2011; y que cuenta con evidencia documental que ampara la destrucción o almacenaje de los insumos de las 100.0 millones de piezas que fueron canceladas. 5. Cumplimiento de objetivos de acuñación de moneda Se comprobó que se emitieron seis órdenes de acuñación de monedas por 1,500.0 millones de piezas, que éstas fueron autorizadas por la Junta de Gobierno del BANXICO en la sesión celebrada el 25 de noviembre de 2010, y que coincidieron tanto en el monto de piezas ordenadas para su acuñación como en la denominación, con los previstos en el Plan para la Acuñación de Moneda 2011. Se constató que, mediante los oficios núms. M01.AAR.03/12, M01.AAR.04/12, y M01.AAR.11/12 del 17 de enero de 2012, y los núms. M01.AAR.49/12, y M01.AAR.97/12 de fechas 20 de abril y 23 de julio del mismo año, el BANXICO envió cinco cancelaciones parciales de orden de acuñación dirigidas a La Casa de Moneda de México. Se comprobó que dichas cancelaciones ascendían a 3.7 millones de moneda, y señaló la existencia de 0.7 millones de monedas consideradas en el rebatido 4/, por lo que las monedas, entregadas en 2011, fueron por 1,495.6 millones de piezas de monedas. Dichas cancelaciones fueron comunicadas a la Junta de Gobierno, en las sesiones celebradas el 27 4/ Rebatido. Son las piezas rechazadas en la acuñación de la moneda, por tener defectos que no cumplen con la calidad regulatoria suficiente y adecuada del proceso de análisis de diseño y evaluación de las piezas. El rebatido se resta a la cantidad que se produce. 8
de mayo y el 27 de agosto de 2012, lo que significó un mes después de la última cancelación realizada. Para verificar la cantidad de monedas acuñadas entregadas por La Casa de Moneda de México al BANXICO, se revisaron las 214 confirmaciones de recepción de remesas por las seis sucursales con las que cuenta ese banco central, las cuales soportaron un monto de 1,495.6 millones de piezas de monedas, cifra que coincide con las incluidas en las cancelaciones de acuñación de monedas. Se concluye que el BANXICO recibió de La Casa de Moneda de México, en 2011, 1,495.6 millones de monedas acuñadas, cifra que coincide con las 1,500.0 millones de moneda ordenadas para su acuñación, tomando en cuenta que se cancelaron 3.7 millones de moneda, y 0.7 millones de moneda fueron consideradas en el rebatido. 6. Puesta en circulación de billetes y monedas De acuerdo con el BANXICO, la cantidad de circulación de billete nuevo, se obtiene con las existencias de billete nuevo al 31 de diciembre de 2010 por 1,216.5 millones de piezas, más las entregas de billete nuevo en 2011 por 1,232.3 millones de piezas, menos las existencias de billete nuevo al 31 de diciembre de 2011 por 1,563.9 millones de piezas. Sobre las entregas de billete nuevo en 2011 por 1,232.3 millones de piezas, se constató que la cantidad coincide con la incluida en las actas de entrega y recepción de billete nuevo que realizó la Fábrica de Billetes en ese año; y en cuanto a las existencias de billete nuevo al 31 de diciembre de 2010 y 2011, por 1,216.5 millones de piezas y 1,563.9 millones de piezas, respectivamente, se verificó que las cifras coinciden con las contenidas en la base de datos de información histórica de la Hisifca. Se comprobó que el BANXICO puso en circulación en 2011 la cantidad de 884.9 millones de piezas de billetes nuevos, superando en 83.9 millones de piezas, las 801.0 millones de piezas de billetes nuevos que se programaron para poner en circulación en el Plan para la Fabricación de Billete 2011. La diferencia se debe principalmente a que el BANXICO satisface la demanda de billetes del público, y que el objetivo establecido en el Plan para la Fabricación de Billete 2011, es un aproximado, ya que durante el año se evalúan diversas variables relevantes en el sistema del efectivo, como son el incremento del monto de los billetes, los flujos y niveles de billete no apto y apto para circular, la puesta en circulación de billete nuevo, entre otros, por lo que el resultado final puede variar a lo planeado. Con la revisión de la base de datos de monedas puestas en circulación por el BANXICO en 2011, se comprobó que se pusieron en circulación 2,840.9 millones de piezas de moneda, de las cuales 1.0 millones de piezas, correspondieron a monedas de 5 centavos; 686.8 millones de piezas, a monedas de 10 centavos; 359.0 millones de piezas, a monedas de 20 centavos; 317.3 millones de piezas, a monedas de 50 centavos; 452.3 millones de piezas, a monedas de 1 peso; 241.1 millones de piezas, a monedas de 2 pesos; 312.2 millones de piezas, a monedas de 5 pesos; 430.2 millones de piezas a monedas de 10 pesos, y 41.0 millones de piezas a monedas de 20 pesos. 9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 7. Denominaciones de billetes y monedas La Junta de Gobierno, en el acuerdo del 26 de julio de 2002, autorizó a la DGE la impresión de piezas de mil, quinientos, doscientos, cien, cincuenta y veinte pesos, así como la acuñación de las monedas de diez, cinco, dos y un peso y cincuenta, veinte, diez y cinco centavos. Con el Plan de Fabricación de Billete 2011, se verificó que la GPPE incorporó la trayectoria pronosticada de circulación de billete, determinó la denominación y millones de piezas necesarias para cubrir su demanda, y ordenó su fabricación. La denominación de 1000 pesos no se fabricó en ese año, ya que de acuerdo con el BANXICO, el pronóstico con datos observados a julio de 2010, de las existencias de billete nuevo y apto para el cierre de 2011, fue de 75 millones de piezas, lo que representó 3.5 veces la demanda para el siguiente año. Con el Plan de Acuñación de Moneda 2011, se verificó que la GPPE incorporó la trayectoria pronosticada de circulación de moneda, determinó la denominación y millones de piezas necesarias para cubrir su demanda, y ordenó su acuñación. La pieza que no se acuñó fue la de 0.05 centavos, ya que de acuerdo con el BANXICO su demanda se ha reducido desde 1998, y en el periodo comprendido de 2005 a 2010 el egreso neto registrado fue de sólo 2.79 millones de piezas, y las existencias estimadas para el cierre de 2011, fueron de 24 millones de piezas. Se constató que en las sesiones de la Junta de Gobierno del BANXICO del 25 de noviembre de 2004 y del 20 de abril de 2006, se aprobaron las características particulares de los billetes que fueran producidos por el BANXICO. Asimismo, se constató que las características particulares, para las monedas, se aprobaron mediante los Decretos Presidenciales publicados en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de junio de 1992; 7 de mayo de 1997, y 20 de enero de 2009, y se verificó que, tanto las órdenes de fabricación de billete como las órdenes de acuñación de moneda, se emitieron con fundamento en los documentos antes mencionados. Se concluye que el BANXICO cumplió con la emisión de las distintas denominaciones de billete y moneda, y que los mismos cumplieron con las características autorizadas. 8. Indicador de calidad de billete en circulación Índice de percepción del estado físico del billete en circulación De las evaluaciones realizadas por el BANXICO en 2011, se obtuvieron los resultados del Índice de percepción del estado físico del billete en circulación, en los cuales se observó que conforme la denominación es menor la percepción es pobre y conforme la denominación es más alta la percepción es buena, teniendo el mejor índice de percepción el billete de 1000 en el cuarto trimestre y el más bajo índice el billete de 20, en el primer trimestre de 2011, como se muestra a continuación: 10
ÍNDICE DE PERCEPCIÓN PERIODO 20 50 100 200 500 1000 ÍNDICE DE PERCEPCIÓN 2011-I 6.5 7.6 8.0 8.4 8.6 8.7 8.0 2011-II 6.7 7.8 8.1 8.7 8.8 8.9 8.2 2011-III 6.9 8.0 8.4 8.6 8.8 8.8 8.3 2011-IV 7.3 8.1 8.6 8.8 9.1 9.3 8.6 FUENTE: Indicador de Calidad del Billete en Circulación, BANXICO. Índice de satisfacción del billete en circulación De las evaluaciones realizadas por el BANXICO en 2011, se obtuvieron los resultados del índice de satisfacción del billete en circulación, en donde se alcanzó un promedio de 70.06 de satisfacción, como se observa en la tabla siguiente: ÍNDICE DE SATISFACCIÓN PERIODO SATISFACCIÓN 2011-I 70.11 2011-II 68.67 2011-III 70.75 2011-IV 70.71 PROMEDIO 70.06 FUENTE: Indicador de Calidad del Billete en Circulación. Se concluye que el BANXICO realizó evaluaciones en relación con la calidad del billete en circulación, mediante el establecimiento del índice de percepción del estado físico del billete en circulación y del índice de satisfacción del billete en circulación y la obtención de sus resultados, en el ejercicio fiscal de 2011. 9. Distribución de billetes y monedas en el país El BANXICO, en el ejercicio fiscal de 2011, contó con los Manuales de Procedimientos de Operación Distribución de Efectivo a Plazas a la Par y Bancarias y el de Distribución de Efectivo, los cuales describen las actividades principales para realizar la entrega de billetes y monedas en diferentes puntos del país. 10. Destrucción de billetes y monedas Con la verificación de los procesos de destrucción de billete, se constató que el BANXICO destruye el billete con las Cuchillas-SEM y las Navajas-BPS, cuando se trata de billete deteriorado; existen dos métodos de destrucción, el primero de ellos denominado Cuchillas-SEM, es una destrucción fuera de línea mediante molinos, y la segunda denominada Navajas-BPS es una destrucción en línea realizada mediante equipos automatizados que autentican los billetes y destruyen los deteriorados. Con la revisión de 200 actas de destrucción de billetes de 2011, de manera aleatoria distribuidas 17 por cada mes de enero a noviembre, y 13 del mes de diciembre, por ser el mes en que menos destrucciones se realizaron, se constató que en las mismas se registró la 11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 cantidad de piezas destruidas por denominación, y contenían las firmas autógrafas, así como el nombre y puesto del suscriptor. 11. Política de Inventarios de Billete Se comprobó que el BANXICO, en el ejercicio fiscal de 2011, superó el nivel de inventario de seguridad de billete que fue de entre 45% y 55%, al registrar un inventario del 61%, el cual se conformó por las existencias de billetes nuevos y aptos de las tres denominaciones más altas (200, 500 y 1000), al cierre del ejercicio fiscal de 2011. 12. Política de inventarios de moneda Con la revisión del Pronóstico Presupuestal de Billete y Moneda del 30 de agosto de 2010, se verificó que la Oficina de Estadística actualizó en junio de 2010 los pronósticos de los egresos netos de moneda de 2011, para realizar el cálculo del inventario meta, los cuales ayudan a fijar la demanda esperada como lo señala la Metodología y Supuestos Generales Aprobados por la Gerencia de Planeación y Programación de Emisión Moneda, plasmándolo en el Plan para la Acuñación de Moneda 2011, como se muestra en la tabla siguiente: POLÍTICA DE INVENTARIOS 2011 (millones de piezas) Denominación 0.05 0.10 0.20 0.50 1.00 2.00 5.00 10.00 Total Política de Inventario 13.0 179.0 89.0 93.0 133.0 53.0 46.0 43.0 649.0 FUENTE: Plan para la Acuñación de Moneda 2011. La tabla señala que el Inventario Meta total es de 649.0 millones de piezas que representa el 50% del total de lo registrado en el Pronóstico Presupuestal de Billete y Moneda para el 2011, que es de 1,295 millones de piezas, por lo que se concluye que el inventario meta, para el ejercicio de 2011, cumplió con la cantidad requerida para ese año. 13. Registros Contables Se verificó que el monto del circulante ascendió a 763,457.0 millones de pesos al cierre de 2011, del cual 28,849.5 millones de pesos corresponden a moneda y 734,607.5 millones de pesos a billete, y se constató que existe una diferencia entre el circulante al cierre de 2011 y la base monetaria registrada por el BANXICO en su balance general por 763,491.0 millones de pesos, de 34.0 millones de pesos. El BANXICO informó que las cifras de circulación registradas en los sistemas operativos de emisión no observaban durante 2011, 34.0 millones de pesos, correspondientes a una remesa de billete que fue robada durante su traslado en el año de 1998. Al ser robados los efectivos, entraron en circulación y esto está reflejado en la contabilidad del BANXICO, pero en los sistemas de operación de emisión no se encontraban debido a que no existió una operación por la cual estos billetes se hubieren entregado a un tercero. 12
El BANXICO proporcionó el documento Acta Salamanca.pdf del 27 de agosto de 2012 y, con la revisión de dicha acta, se verificó que el BANXICO reconoció el error en los registros contables y estableció la mecánica mediante la cual se realizó la corrección en los sistemas informáticos usados en la DGE, con la finalidad de hacer congruentes sus cifras con las contables, y señaló que el efecto en ese cambio se observará únicamente en los registros de los días 31 de agosto y 3 de septiembre de 2012, entre los cuales habrá una diferencia de 34.0 millones de pesos por el ajuste, de lo que se concluye que el BANXICO realizó las acciones correspondiente a efecto de que sus registros contables se realicen adecuadamente. Acciones Recomendaciones al Desempeño 11-0-98001-07-0153-07-001.- Para que el Banco de México implemente normas que reglamenten los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones de fabricación de billete que se deban realizar en situaciones especiales. [Resultado 1] 11-0-98001-07-0153-07-002.- Para que el Banco de México implemente normas que reglamenten los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones de acuñación de moneda que se deban realizar. [Resultado 1] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 2 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 1 restante(s) generó(aron): 2 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Banco de México cumplió con las disposiciones normativas aplicables al proceso de emisión y circulación de moneda, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a que el Banco de México no cuenta con normas o lineamientos establecidos para reglamentar los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones de fabricación de billete que se deban realizar en situaciones especiales. Respecto al proceso de acuñación de moneda, el BANXICO tampoco cuenta con normas establecidas que reglamenten los plazos, las especificaciones y los procedimientos a seguir para regular las cancelaciones que derivado de dicho proceso se deban realizar. 13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del Sistema de Control Interno. 2. Verificar que el BANXICO elaboró y autorizó el Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda para el ejercicio fiscal de 2011. 3. Comprobar el proceso de seguimiento trimestral y modificación del Plan para la Fabricación de Billete y Acuñación de Moneda para el ejercicio fiscal de 2011. 4. Verificar que el BANXICO alcanzó los objetivos relativos a la fabricación de billete, establecidos en su Plan para la Fabricación de Billete para el ejercicio fiscal de 2011. 5. Verificar que el BANXICO alcanzó los objetivos relativos a la acuñación de moneda, establecidos en su Plan para la Acuñación de Moneda para el ejercicio fiscal de 2011. 6. Verificar el cumplimiento de los objetivos relativos a la puesta en circulación de billete y moneda por parte del BANXICO para el ejercicio fiscal de 2011. 7. Verificar que la fabricación de los billetes y monedas se realizó en las denominaciones requeridas y adecuadas a las necesidades de la economía, así como con las características autorizadas en el ejercicio fiscal de 2011. 8. Verificar que el BANXICO cumplió con los tres indicadores de calidad para la producción de billete establecidos en el Indicador de Calidad del Billete en Circulación. 9. Verificar que el proceso de distribución de billetes y monedas del BANXICO, mediante la interacción entre la Oficina Central del BANXICO, sus seis sucursales y las corresponsalías que participan en el proceso en todo el país, se realizó conforme a un programa previamente diseñado, y una logística en la que se incluyeran rutas, medios de transporte, fechas programadas de entrega, así como cantidades de billetes y monedas a entregar por sucursal y corresponsalía. 10. Verificar que se retiraron de la circulación los billetes y las monedas deteriorados, que se destruyeron y que se llevó a cabo el registro adecuado de los mismos, de acuerdo con el Reglamento Interior del Banco de México y de la Circular de Operaciones de Caja. 11. Verificar que las cantidades de billetes contenidos en los inventarios cumplieron con lo establecido en la Política de Inventarios para satisfacer la demanda pronosticada en el ejercicio fiscal de 2011. 12. Verificar que las cantidades de monedas contenidas en los inventarios cumplieron con lo establecido en la Política de Inventarios para satisfacer la demanda pronosticada en el ejercicio fiscal de 2011. 14
13. Verificar que el BANXICO registró en sus pasivos los billetes y las monedas metálicas que puso en circulación en el ejercicio fiscal de 2011. Áreas Revisadas La Dirección General de Emisión del Banco de México. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 15