Juan Pablo Olmo* Carmen Choclán Campaña** LA SUPERVISIÓN EN EL SECTOR ASEGURADOR Este artículo proporciona una visión general, a la vez que pormenorizada, del proceso de supervisión de las entidades aseguradoras. El planteamiento del tema se efectúa a través de la indagación sobre el origen de la necesidad de un servicio de inspección para supervisar este ámbito de actividad. Asimismo, el artículo profundiza en temas de gran trascendencia práctica y proyección de futuro como son el desarrollo del procedimiento de inspección, la supervisión continuada y la valoración del nivel de riesgo de las entidades, detallando sus fases, las áreas o departamentos que las realizan y las tareas específicas que llevan a cabo. Además, al hablar de supervisión es imposible olvidar el gran proceso de reforma que implicará Solvencia II. La puesta en marcha de este proyecto supondrá una verdadera revolución tanto a nivel de gerencia empresarial, como de supervisión, para la que implicará un cambio, no sólo de método sino esencialmente de filosofía, pasando de un control a posteriori a una supervisión preventiva basada en la gestión de riesgos. Palabras clave: seguros, control del riesgo, supervisión. Clasificación JEL: G22. 1. Introducción En la actualidad, la práctica aseguradora está inmersa en un proceso de reforma denominado Solvencia II similar al establecido en el ámbito bancario por Basilea II. Se trata en síntesis de determinar la solvencia y la supervisión de las entidades con un enfoque orientado a valorar el riesgo * Subdirector General de Inspección. Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Ministerio de Economía y Hacienda. ** Coordinadora de los Grupos de Inspección. Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Ministerio de Economía y Hacienda. que estas entidades asumen en cada momento, articulándose en tres pilares: Pilar I. Fijación de los recursos propios de las entidades, de las inversiones que pueden realizar y de las provisiones técnicas (obligaciones que tienen las entidades con sus asegurados). Pilar II. Reforzamiento de la supervisión y de la gestión. Pilar III. Transparencia para favorecer la disciplina de mercado. Todas estas novedades deben tener en cuenta, a su vez: los cambios producidos en el marco contable europeo (Normas internacionales de contabilidad); Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833ICE 131
JUAN PABLO OLMO Y CARMEN CHOCLÁN CAMPAÑA los principios generales establecidos por la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS); el empleo del nuevo procedimiento de elaboración de la normativa financiera comunitaria (denominado proceso Lamfalussy). 2. Implicaciones del proyecto de reforma de la supervisión de las entidades aseguradoras Las implicaciones que ofrece el proyecto de Solvencia II son numerosas si bien habría que centrar la reflexión en una de ellas, el cambio de enfoque que el supervisor deberá afrontar para atender a lo que el proyecto de Solvencia II, en su Pilar II espera de la actuación supervisora. Solvencia II supondrá un profundo replanteamiento del actual marco en materia de gerencia empresarial y control de riesgos, transparencia informativa y de procedimientos de supervisión; todo ello llevará a una reevaluación individual del nivel de recursos propios necesarios para el ejercicio solvente de la actividad aseguradora. Actualmente, los recursos propios requeridos para ejercer la actividad aseguradora suponen, por una parte la existencia de unos niveles mínimos de capital relacionados con el tipo de negocio desarrollado, y por otro lado unos requisitos de margen de solvencia, que a salvo de ejemplos como las magnitudes y calidad del reaseguro o la reducción de los mínimos en determinados seguros de vida, no se ponen en relación directa con el riesgo asumido por el asegurador. Bajo Solvencia II, los mínimos de recursos propios deben ser más sensibles al riesgo que los actualmente vigentes, lo cual no siempre supondrá un incremento global de los mismos. Será necesario diseñar modelos que permitan conseguir que las exigencias de solvencia evolucionen paralelamente a los cambios en los perfiles de riesgo de las aseguradoras, de tal forma que la solvencia exigible a cada entidad por la vía de los recursos propios dependerá simultáneamente de la política seguida en los riesgos asumibles, y por los mecanismos de control interno que tenga establecidos para su gestión. Por otra parte, es pilar básico dentro de Solvencia II que las aseguradoras deben incrementar la divulgación de información relativa a su nivel de solvencia, exposición al riesgo y mecanismos de control interno al objeto de hacer posible que, desde un mayor nivel de transparencia, los agentes operadores en los mercados y los ciudadanos puedan evaluar los niveles de riesgo asumidos por cada aseguradora. La información que se comunica ha de ser veraz y de calidad, cobrando especial importancia los mensajes que a través de las campañas de publicidad se lanzan al mercado. Finalmente, las competencias y mecanismos de actuación de los supervisores deben ser capaces de detectar, con suficiente antelación, situaciones o tendencias que pudieran dar lugar a incumplimientos futuros de los niveles de solvencia exigibles. En consecuencia, los supervisores deben contar con el marco normativo y los medios necesarios para poder adoptar las medidas administrativas adecuadas desde el mismo momento en que se detecten situaciones que puedan determinar un incremento de los perfiles de riesgos que no tengan soporte en el nivel de solvencia que se mantiene en ese momento. 3. El papel de la DGSFP en la supervisión del sector De acuerdo con estas perspectivas, necesariamente ha de producirse un cambio de enfoque en la labor supervisora de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Ahora bien los cambios de enfoque que puedan o deban acometerse han de partir en todo caso, de que el objetivo básico del órgano de supervisión ha de ser la protección de los tomadores, asegurados y beneficiarios, así como promover un mercado asegurador solvente y eficiente, de tal forma que sea cual sea la metodología utilizada, debería estar en línea con ese objetivo. Para valorar con mayor conocimiento los cambios que sobre la supervisión puede llegar a suponer Solvencia II, resulta interesante dar unas mínimas pinceladas sobre la labor de supervisión que actualmente desarro- 132 ICE Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833
LA SUPERVISIÓN EN EL SECTOR ASEGURADOR lla la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones a partir del momento en que se ha procedido a obtener la preceptiva autorización administrativa. A título de introducción y antes de desarrollar los aspectos más relevantes de la supervisión en el sector asegurador desde una perspectiva actual, cabría plantear la siguiente pregunta: Por qué es necesario un servicio de inspección como órgano de supervisión de la actividad aseguradora? Como respuesta a tal pregunta, dos podrían ser las razones: Una razón de carácter finalista o teleológica. Una razón normativa. La razón teleológica, se encuentra tanto en la vigente Ley 30/1995 como en el Reglamento de 1998. En ambas normas están presentes dos principios, que si no antagónicos, sí se podrían definir como dos caras de una misma moneda, y que son básicos en el ejercicio de la actividad aseguradora de nuestro país; tales principios son el de autonomía y el de responsabilidad. Según el primero, el empresario de seguros está facultado para ordenar los medios humanos y materiales a su disposición, como considere oportuno, si bien dentro de las reglas de juego preestablecidas. Por otro lado, las aseguradoras han de ejercer su actividad siendo plenamente responsables del negocio que realizan. Es precisamente sobre ese doble control de respeto de las reglas preestablecidas y de responsabilidad en el desarrollo de la actividad, donde se justificaría la actuación de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y, en particular como órgano de ésta, de la Inspección de Seguros. Junto a este fundamento finalista, se mencionaba anteriormente una razón de carácter normativo, y es que ya la normativa comunitaria establece en las respectivas Terceras Directivas de Vida y No Vida, que: «Cada Estado miembro adoptará todas las disposiciones oportunas para que las autoridades competentes dispongan de los poderes y de los medios necesarios para la vigilancia de las actividades de las empresas de seguros cuyo domicilio social se halle en su territorio, incluidas las actividades ejercidas fuera de dicho territorio, de conformidad con las Directivas del consejo relativas a tales actividades y con miras a la aplicación de éstas. Dichos poderes y medios deberán en particular proporcionar a las autoridades competentes la posibilidad: a) de informarse de manera detallada sobre la situación de la empresa y sobre el conjunto de sus actividades, en especial; recabando información o exigiendo la presentación de los documentos relativos a la actividad de seguro; procediendo a comprobaciones in situ en los locales de la empresa (...)» Es precisamente la transposición de este precepto comunitario lo que fundamentó en su momento el contenido del artículo 72 de la Ley 30/1995 que se ocupa del desarrollo de la función inspectora y, posteriormente, el desarrollo que de esta función se lleva a cabo en los artículos 112 a 119 del Reglamento. Hay que señalar que la Ley contiene, en este ámbito, una precisa regulación, limitándose el Reglamento a realizar una ordenación del procedimiento inspector en las fases de iniciación, desarrollo y terminación de las actuaciones inspectoras. Orgánicamente, el Real Decreto que regula la estructura de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, dispone que tras el acceso a la actividad corresponde a la Subdirección General de Inspección el control del ejercicio de la actividad de aseguradoras, mediadores, gestoras, depositarias, planes y fondos de pensiones. En este punto hay que recordar que España es el único país que, en nuestro entorno, mantiene dentro del mismo órgano la competencia reguladora junto con la competencia supervisora, y ello dentro de la estructura del Ministerio de Economía y Hacienda. Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833ICE 133
JUAN PABLO OLMO Y CARMEN CHOCLÁN CAMPAÑA Antes de comentar las funciones de cada área resulta interesante recordar algunas cifras del sector supervisado: El número de aseguradoras operativas, en el año 2005 es de 332, con un volumen total de primas que supera los 46 millones, repartido entre vida y no vida, en un 42 por 100 y un 58 por 100, respectivamente. El importe de inversiones que materializaba las provisiones técnicas superaba los 149.000 millones siendo el importe total del activo superior a 177.000 millones. Los fondos de pensiones inscritos en el año 2005 superan los 1.160, los planes de pensiones son más de 3.120 y entre gestoras y depositarias superan ampliamente las 200. El patrimonio gestionado supera los 62.000 millones. El número de corredores de seguros, personas físicas y sociedades de correduría, que figuran inscritos en la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en el año 2005, es de 3.362. 4. El procedimiento de supervisión El desarrollo del procedimiento de supervisión por inspección que se realiza en la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre el sector detallado anteriormente, está delimitado en tres fases temporales diferentes, que vienen a coincidir con los tres departamentos en que organizativamente se estructura la Subdirección General de Inspección: Área de análisis de balances. Área de inspección in situ. Área de seguimiento de actas, medidas de control especial y régimen sancionador. Área de Análisis de Balances El área de Análisis de Balances es el área estadístico contable del órgano de supervisión. Le corresponde la preparación, distribución, recepción y depuración de la Documentación Estadístico-Contable de las entidades aseguradoras. La explotación de esta documentación permite desarrollar dos tipos de actuaciones: Por una parte, la elaboración de publicaciones estadísticas de requerimiento nacional e internacional (Banco de España, Eurostat, etcétera), así como la publicación de estadísticas agregadas con series anuales y trimestrales de los últimos años y el informe anual del sector. Por otra parte, el análisis de la documentación estadístico contable remitida permite, mediante la elaboración de múltiples índices y ratios (lo que nosotros llamamos Sistema de Alerta Temprana), realizar análisis sectoriales e individuales, que sitúan a cada una de las entidades dentro de un rango de exigencia en la intensidad de la supervisión requerida. El análisis individual pretende estudiar la situación patrimonial de las aseguradoras. A partir del análisis sectorial, y en función de los datos relevantes que se hayan puesto de manifiesto sobre alguna de las entidades supervisadas, se efectuará, en su caso, un análisis exhaustivo del conjunto de sus cuentas anuales y del resto de documentación obrante en el Departamento. Como resultado de este análisis particularizado y no sistemático se podrá requerir a la entidad que justifique los extremos oportunos, concertar entrevistas y reuniones con los gestores o auditores o informar al resto de unidades competentes en materia de supervisión. Los resultados de estos análisis individualizados, o la revisión general de las cuentas anuales que se efectúa para el resto de entidades en las que no se hayan identificado debilidades a través del Análisis Sectorial, se documentan en los correspondientes informes de los analistas. Para poder cumplir este objetivo de analizar individualmente a las aseguradoras se distribuye el conjunto de entidades entre los analistas del Área. Tras la realización de los análisis podrá procederse a la elaboración de propuestas de inspección o incluso a proponer la apertura de procedimiento de medidas de control especial. 134 ICE Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833
LA SUPERVISIÓN EN EL SECTOR ASEGURADOR Área de Inspección in situ La siguiente de las áreas sería la de la Inspección in situ. A partir de la propuesta realizada tras el análisis de la Documentación Estadístico-Contable, junto con otras múltiples fuentes de información, se realiza la planificación del trabajo de los equipos de inspección. Estos equipos de inspección están organizados de forma que los inspectores se encuentren asignados a diferentes grupos que se delimitan en función del tipo de negocio, y que en concreto son: el grupo de vida; el grupo de automóviles, multirriesgos y responsabilidad civil; el grupo de asistencia y decesos; el grupo de planes de pensiones. Además, existen dos grupos de apoyo a la inspección con especialización en temas financieros y actuariales del negocio de vida y no vida respectivamente. Teniendo en cuenta la dimensión del sector asegurador y los medios humanos con los que cuenta el órgano supervisor, la base para la supervisión es un reforzamiento de las labores de gestión de la información, comunicada través de la Documentación Estadístico Contable, y una planificación del trabajo de los equipos de inspección, basada en planes de inspección semestrales. El resultado de las actuaciones inspectoras se materializa en un acta de inspección, que recoge un resumen de las comprobaciones realizadas y unas conclusiones sobre la situación legal, sobre la situación técnica, sobre la situación económico-financiera o sobre todas ellas. Tras las alegaciones del sujeto inspeccionado, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones emite una resolución, que dispone las situaciones que deben ser corregidas, pudiendo, en su caso, proceder a la apertura de un expediente de medidas de control especial oalaapertura de un expediente sancionador. Área de seguimiento de actas, medidas de control especial y régimen sancionador Por su parte el área seguimiento de actas, medidas de control especial y régimen sancionador tiene encomendadas las siguientes funciones: Seguimiento de actas a través de la verificación del cumplimiento de las resoluciones de las actas de inspección. Tramitación de procedimientos cautelares, distinguiendo si se trata de: a) Procedimientos de medidas de control especial: una vez adoptada, por resolución, una medida de control especial se efectúa el seguimiento del cumplimiento de la misma, incluyendo todos los trámites administrativos. Entre los mismos se encuentran la traba de bienes, las autorizaciones de pagos, así como, en su caso, el desempeño de las funciones de intervención para garantizar el cumplimiento de la medida de control especial adoptada. b) Procedimientos de medidas de garantía de solvencia futura: seguimiento de los planes de recuperación, informe para la aprobación por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de los citados planes y determinación de la cuantía complementaria del margen de solvencia exigible en cada caso. c) Procedimiento de disolución: inicio del expediente, seguimiento de las medidas adoptadas por la entidad para la remoción de la causa de disolución y en caso de ausencia o deficiencia de las mismas realizar la propuesta de Orden Ministerial de disolución administrativa. Instrucción de expedientes sancionadores. Elaboración de los informes a los recursos de alzada presentados en cualquiera de los procedimientos mencionados. El conjunto de los procedimientos de supervisión aplicados por cada uno de los departamentos, áreas y unidades de la Subdirección General de Inspección está encaminado a la valoración del nivel de riesgo Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833ICE 135
JUAN PABLO OLMO Y CARMEN CHOCLÁN CAMPAÑA GRÁFICO 1 PERFIL DE RIESGO ESQUEMA 1 NIVELES DE RIESGO I Solidez financiera II Sensible a escenarios adversos III Desequilibrios técnico-financieros - IV Problemas de solvencia y/o cobertura PT Mínimos legales SIAT Redes neuronales Análisis de balances Inspección In situ Cautelares Auditores externos Inteligencia de mercado V Viabilidad comprometida que presenta cada una de las aseguradoras objeto de supervisión. Para ello es necesario la conjunción de toda la información que proporcionan las herramientas informáticas, más las valoraciones que efectúan los inspectores en sus distintas funciones: analistas, inspectores in situ y tramitadores del área de seguimiento de actas y procedimientos cautelares (Gráfico 1). A partir de esta información, es factible agrupar a las entidades en los niveles de riesgo que aparecen en el Esquema 1. Para cada uno de los niveles de riesgo se realiza un tipo de supervisión ajustado a ese nivel. Nivel I. Entidad con solidez financiera No requiere actuación supervisora especial. Sus indicadores pueden servir de referencia para otras entidades. No debe descartarse la práctica de una inspección in situ sobre aspectos concretos. Entran en los planes de inspección in situ dentro de los períodos habituales de inspección. Nivel II. Entidad sensible a escenarios adversos Algunos ejemplos podrían ser entidades que en el ramo de vida tienen altos tipos de interés garantizado; necesidad de dotar PTRC en un año; elevado nivel de renta variable entre sus inversiones financieras, etcétera. En estos casos: Hay un seguimiento especial de las variables más sensibles a variaciones negativas del entorno. Se requiere un plan de actuaciones del Consejo de Administración de la entidad para neutralizar los efectos negativos derivados de escenarios adversos. Nivel III. Entidad con desequilibrios técnico-financieros Es un nivel donde se detecta peligro de la solvencia futura o amenaza de los derechos de los asegurados. Implica: La entidad queda incursa en un procedimiento de supervisión continuada al que se aludirá posteriormente. Posibilidad de exigencia de un plan de recuperación financiera a tres años (medidas de garantía de la 136 ICE Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833
LA SUPERVISIÓN EN EL SECTOR ASEGURADOR solvencia futura) para corregir los desequilibrios (suscripción, siniestralidad, suficiencia de las provisiones, gastos, rendimientos de las inversiones, política de reaseguro, etcétera). Posibilidad de exigencia de un margen de solvencia superior (revisión a la baja de elementos del patrimonio propio y reducción del factor de reaseguro cedido). Nivel IV. Entidad con problemas de solvencia En estos casos además de las medidas comentadas para el nivel anterior, se puede proceder a: Adopción de medidas de control especial: exigencia de un plan de financiación, modificación de la política de inversiones, auditorías específicas de siniestros, etcétera. Adopción de medidas de protección del patrimonio en caso de deterioro de la situación (prohibición de disposición de bienes). Nivel V. Entidad con viabilidad comprometida En estos casos la supervisión continuada de la entidad puede ir acompañada de las siguientes medidas: Prohibición de disposición de bienes. Suspensión de operaciones. Suspensión de administradores. Intervención de la entidad. Apertura, en su caso de expediente de disolución de la entidad. Intervención de la liquidación y designación de liquidadores. El reforzamiento de la supervisión sobre el sector asegurador y de fondos de pensiones ha exigido la necesidad, para algunas entidades del sector, de un régimen de supervisión continuada permanente bajo el cual se pretende establecer un contacto estrecho entre la autoridad de supervisión y las entidades supervisadas, a fin de realizar un análisis exhaustivo y continuado en el tiempo de la situación actual de éstas y de su evolución. De este modo se puede facilitar el conocimiento anticipado de evoluciones desfavorables y proponer preventivamente la adopción de las oportunas medidas correctoras antes de que se produzcan situaciones de crisis. En este mismo sentido, la nueva normativa sobre Conglomerados Financieros obligará al Órgano de supervisión a profundizar en la valoración de los riesgos que se asumen a nivel de grupo y conglomerado financiero. Esta profundización no puede realizarse más que a través del régimen de supervisión continuada mencionado, en el que el contacto permanente entre el supervisor y el supervisado ha de ser la base fundamental para garantizar la solvencia exigible a las entidades, tanto a nivel individual, como a nivel supraindividual. 5. Conclusión Como se ha expuesto, el tipo de supervisión desarrollada hasta ahora está basada fundamentalmente en el análisis de carácter retrospectivo, donde el análisis de cuentas tiene un papel primordial, verificándose la posible existencia de incumplimientos en el nivel de solvencia exigible al cierre de cada ejercicio, en cuyo caso desde el órgano supervisor se impulsarán medidas correctoras de la situación. Tras la exposición sobre el procedimiento de supervisión actualmente desarrollado desde la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, sería el momento de intentar delimitar qué cambios va producir el proyecto de Solvencia II sobre la actividad del supervisor. El nuevo marco supone poner en marcha nuevos sistemas para determinar el nivel de solvencia, enfocados a la supervisión más de prevención que de corrección, no sólo en un momento determinado, sino anticipando la posible evolución de la entidad aseguradora, pasando de analizar resultados finales a analizar procedimientos, y donde los modelos de control interno y la verificación y validación de los mismos por el órgano supervisor serán la base fundamental de la faceta de comprobación a desarrollar, y en el que adquirirá especial importancia el papel de los auditores internos. Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833ICE 137
JUAN PABLO OLMO Y CARMEN CHOCLÁN CAMPAÑA Esto no debe llevar a pensar que con el cambio de enfoque, y confiando en los adecuados métodos de control interno implantados por las entidades, las labores del órgano de supervisión serán más sencillas. Antes al contrario, la labor del supervisor será más complicada y supondrá asumir, si cabe, mayor grado de responsabilidad, en la medida en que ya no se tratará de valorar los resultados derivados de unos métodos de aplicación general establecidos en la norma, sino que el órgano de supervisión tendrá que entrar a valorar cada uno de los modelos de gestión de riesgos y de control interno que cada compañía haya decidido establecer dada su estructura de riesgos, para posteriormente adoptar las medidas que estime convenientes en aras a corregir las deficiencias detectadas. El supervisor habrá de plantearse una adaptación permanente a los diferentes escenarios de riesgos en los que pueda estar trabajando cada uno de los sujetos supervisados. Ante este nuevo reto, el órgano de supervisión tendrá que dotarse de nuevos y mayores medios, tanto humanos como materiales, que permitan la aplicación de eficaces medidas preventivas y de diagnóstico. No obstante, toda ayuda será poca para hacer frente a esos retos presentes y futuros del supervisor, por lo que no es despreciable la colaboración que pueden prestar los otros agentes del mercado que se relacionan económicamente con las aseguradoras, siendo una condición necesaria que estos agentes puedan evaluar con efectividad el análisis de la gestión de riesgos y de la situación y perspectivas de la solvencia de las entidades, para lo cual será necesario que cuenten con la información mínima necesaria. El futuro, por tanto, parece presentarse como un sistema global en el que confluyen el impulso de las medidas de control interno de las aseguradoras y un marco supervisor fiable, dinámico, centrado en los riesgos, orientado al análisis de procedimientos e incentivador de mejoras permanentes en la gestión del riesgo por parte de las entidades, marcando, en definitiva, un camino común para supervisores y entidades en beneficio del último receptor de los resultados que en nuestro sector no es otro que el asegurado. 138 ICE Noviembre-Diciembre 2006. N.º 833