BOLETÍN 4671-03 12 de enero de 2007 ISSN 0787-0415 I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA INICIATIVA COMISIÓN ORIGEN : Modifica la ley de protección al consumidor, estableciendo la obligación de publicar velocidad mínima garantizada, en el acceso a internet : Moción de los diputados Sra. Nogueira, y Sres. Arenas, Correa, Estay, Forni, Hernández, Rojas, Uriarte y Ward : De Economía, Fomento y Desarrollo : Cámara de Diputados INGRESO : 14 de noviembre de 2006 CALIFICACIÓN ARTICULADO : Sin urgencia : Artículo único que agrega un nuevo artículo 33A a la ley Nº 19.496, sobre protección al consumidor OBJETO DE LA INICIATIVA Velocidad mínima. Información. Obligar a las empresas proveedoras de acceso a internet a garantizar una velocidad mínima de acceso. Establecer que las empresas proveedoras de acceso a internet deberán indicar en toda publicidad que efectúen, cuál es la velocidad mínima garantizada. CONTENIDO ESPECÍFICO Artículo único Agréguese un nuevo artículo 33A, a la ley de Protección al Consumidor: - 17 -
Artículo 33A.- Las Empresas Proveedoras de Acceso a Internet, deberán indicar en toda publicidad en que se haga referencia a la velocidad del plan ofrecido, la "velocidad mínima garantizada del mismo, la cual se deberá poder suministrar en cualquier momento y bajo cualquier condición al abonado. FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA 1.- Falta de indicadores. Hoy en día no existe una norma dará [sic], completa y actualizada que establezca indicadores de calidad del Servicio de Acceso a Internet que se presta en nuestro país. La Norma Técnica de Resolución N 699 del 1 de junio de 2001 de la Subsecretaria de Telecomunicaciones que intento fijar dichos indicadores, se encuentra sin aplicación práctica y totalmente desfasada. Debido a la falta de indicadores de calidad del servicio, se pueden producir efectos nocivos en la competencia de los Proveedores de Internet e impedir el mejoramiento propio de un mercado competitivo y transparente, que tienda a mejorar la calidad del servicio de Internet ofrecido hoy en día. 2.- Velocidad de acceso. Entre los indicadores más importantes y que más afectan a los consumidores de Internet, se encuentra la velocidad de acceso y navegación en la Red que ofrecen los distintos Proveedores, los cuales en la actualidad realizan una verdadera "publicidad engañosa". Lo anterior, debido a que es una práctica habitual que los distintos Proveedores de acceso a Internet anuncien unas velocidades que normalmente tienen poca relación con lo que los usuarios consiguen en la práctica. En la gran mayoría de los casos, la velocidad publicitada por los Proveedores es la llamada "Velocidad Máxima de Acceso", la cual refleja el potencial que en condiciones perfectas puede obtener un usuario, la que sin embargo, no tiene en cuenta los grados de compartición de la red, es decir, el número de personas suscritas a esa misma velocidad de acceso, la cual se debe "repartir" entre todos los usuarios, por lo que en la práctica casi nunca los consumidores de Internet obtendrán la velocidad que efectivamente están pagando. Es así como en los horarios de mayor congestión de la red, las empresas Proveedoras de Internet solo entregan un 10% o 20% de la velocidad efectivamente contratada por el usuario. 3.- Finalidad del proyecto. Es por ello, que presentamos este proyecto de ley que modifica la Ley de Protección al Consumidor, obligando a los Proveedores de Internet a señalar en su publicidad de conexiones a Internet, el concepto de "Velocidad Mínima Garantizada, entendiendo ésta como la velocidad mínima a la cual el proveedor se compromete con el usuario con independencia de los grados de compartición y horarios de mayor congestión de conexión a la red. Lo anterior, evitará que debido a la sobresuscripción que realizan algunos Proveedores, se produzca la injusticia de que algunos abonados estén pagando lo mismo que otros por un determinado servicio y recibiendo - 18 -
prestaciones inferiores a las contratadas. Cabe señalar que estas diferencias entre la velocidad contratada y la efectivamente recibida es una de las mayores causales de reclamos presentados al SERNAC en materia de Internet. II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES 1.- Materia de ley. La garantía establecida en el número 21 del artículo 19 de la Constitución Política, esto es, el libre desarrollo de cualquier actividad económica, establece que, en caso de ser necesario una regulación, ésta sólo podrá ser regulada a través de una ley, de modo que la vía legal es el único modo de normar esta actividad. Lo anterior no significa que las actividades económicas deban ser reguladas, solo significa que pueden serlo si por alguna razón de mérito ello es necesario y, en tal caso, la regulación no puede establecerse sino mediante una norma de rango legal. De hecho, la ley sobre protección de los derechos de los consumidores, es un conjunto de regulaciones que obligan a quienes desarrollan la venta de bienes y servicios regidos por dicha ley. El proyecto agrega otra obligación a dicha normativa, lo que, independiente de que sea o no conveniente, solo puede proponerse mediante un proyecto de ley. COMENTARIOS DE MÉRITO 2.- Acceso a internet. La velocidad de transferencia de datos en internet varía mucho, ya sea en función del proveedor del servicio, del estado de la red, del número de usuarios simultáneos del proveedor (medios compartidos), de las condiciones del computador del usuario, etc. Además, sucede que la velocidad que se logra alcanzar en el sentido usuario-red, es generalmente distinta de la que se logra en el sentido red-usuario. También es común que las compañías de internet, para evitar el exceso de tráfico en internet, limiten la velocidad de conexión de los programas P2P, como el Kazaa, Emule, etc., práctica conocida como el traffic shaping. Por lo cual, al ser tan variables los factores que influyen en la velocidad de acceso a internet, las empresas publicitan la velocidad máxima de acceso, aquella que podría ser alcanzada en una situación ideal, y que en la práctica no se alcanza, especialmente en los horarios punta. - 19 -
3.- Garantía y mercado. Aunque a primera vista pareciera que el proyecto busca establecer la simple obligación de informar, lo que realmente conseguiría sería el establecimiento de una garantía de velocidad mínima. Las garantías de calidad, como se puede apreciar ordinariamente en el comercio, son una práctica habitual, y se utilizan como una herramienta más de los oferentes para competir en el mercado. Tanto es así, que existen desde antes de que la Ley de Protección al Consumidor las estableciera obligatoriamente en su párrafo 5º. En la actualidad, son muchos los productos que ofrecen garantías muy superiores a las establecidas en la mencionada ley. En resumen, la garantía es una práctica comercial, que debe ser entregada voluntariamente por los oferentes de cada servicio. En el caso de la oferta de internet, no existe una especie de monopolio natural que permitiera argüir la necesidad una regulación de este mercado, ya que existen más de 10 compañías que proveen de internet en Chile, ya sea a personas o empresas, y no es difícil cambiarse de compañía prestadora para el cliente insatisfecho. Si en nuestro mercado no existe una velocidad mínima asegurada por las empresas, ello se debería a que aún no es rentable hacerlo, ya sea porque nuestra internet no se encuentra lo suficientemente desarrollada, o porque el mismo servicio es suficientemente complejo como para asegurar en todo momento una velocidad mínima. En el caso de internet, pareciera que la segunda opción es la más probable, por lo complejo que resulta actualmente determinar la velocidad de provisión del servicio. Por lo demás, en los casos en que las empresas de internet aseguran accesos mínimos, se garantizan cantidades muy bajas, v. gr. 10%, por lo que tampoco se cumple con la finalidad del mensaje, de evitar que exista una mayor relación entre las velocidades anunciadas y aquellas efectivamente conseguidas. 4.- Publicidad Engañosa. El fundamento del proyecto se afirma que las compañías que ofrecen acceso a internet estarían ejerciendo publicidad engañosa, pero si tal fuera el caso, no sería necesaria la promulgación de una ley, sino que sencillamente habría que utilizar la normativa existente en el primer párrafo del título III de la Ley del Consumidor, que establece sanciones para quienes hagan este tipo de publicidad. 5.- Dificultad probatoria. Por lo demás, en caso de que efectivamente se produjera una disminución en la velocidad de acceso a internet garantizada, sería difícil de probarlo, salvo que existiera una baja generalizada del servicio, caso en el que probablemente existiría un caso fortuito, cuestión que posiblemente no sería imputable a la compañía prestadora del servicio de internet. - 20 -
6.- Conclusión. El proyecto no es conveniente, ya que constituye una limitación a las reglas del mercado, estableciendo obligaciones y condiciones mínimas a la contratación de un servicio. En esta caso, como en otros similares, es precisamente del desarrollo de un mercado desregulado lo que hace que la oferta de servicio, cuando es competitiva, comienza a incluir mayores beneficios para el usuario, entre los cuales podrá resultar asequible para el mercado, una velocidad mínima garantizada. - 21 -