Proyecto DIALOGANDO Panamá Fortalecimiento a las capacidades para el cumplimiento de la legislación laboral y el diálogo social en la república, mediante la gestión del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral de Panamá Plan de Trabajo 2012-2014 Proyecto ejecutado con el apoyo financiero del Gobierno de Canadá a través del Programa Laboral del Ministerio de Recursos Humanos y Desarrollo de Competencias (HRSDC)
Introducción El proyecto DIALOGANDO POR PANAMÁ tiene como propósito mejorar las capacidades del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) de Panamá, para hacer cumplir la legislación laboral, haciendo énfasis en el diálogo social como herramienta para generar una cultura de cumplimiento. Al incluir acciones para ser ejecutadas en el ámbito laboral, este proyecto cuenta con el apoyo financiero del Gobierno de Canadá, a través del Programa Laboral del Ministerio de Recursos Humanos y Desarrollo de Competencias (HRSDC). Para la elaboración del Proyecto DIALOGANDO POR PANAMÁ, se ha tomado en consideración no sólo la amplia experiencia de ocho años en toda la región por parte de FUNPADEM a través de la ejecución del Proyecto Cumple y Gana, sino además que se ha nutrido de las lecciones aprendidas y buenas prácticas del conjunto de la cooperación que en materia laboral han recibido los Ministerios de la región Centro Americana, Panamá y República Dominicana. Por ello, este proyecto enfatiza el desarrollo de actividades que, por un lado, no han sido suficientemente desarrolladas por este proyecto de asistencia técnica previo, así como aquellas áreas que evidencian la necesidad de profundización, especialmente para el caso del MITRADEL de Panamá, cuya participación fue solo en Cumple y Gana Fase 2. Es de mucha importancia señalarse además, que para el dimensionamiento y la formulación del alcance de este proyecto, se han sostenido desde finales del año 2011, una gran cantidad de reuniones y sesiones de trabajo evaluativas, tanto con autoridades superiores (Ministra y Viceministro de Panamá), autoridades de la Inspección, Trabajo, Erradicación del Trabajo Infantil, Recursos Humanos y Capacitación, Informática, Relaciones Públicas y el Instituto Panameño de Estudios Laborales, IPEL, así como los encargados de las oficinas de Asuntos Internacionales y de Cooperación Técnica. Sobre el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) El Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, MITRADEL, es la institución a nivel ministerial, que desde su creación, el 15 de enero del año 1969, ha tenido la responsabilidad de formular y ejecutar políticas de desarrollo laboral para el mejoramiento de la calidad de vida de la población panameña, promoviendo relaciones de trabajo armoniosas, decentes y dignas, entre trabajadores y empleadores, para garantizar la paz social, a fin de contribuir a generar un desarrollo económico, sostenible, sustentable e incluyente. El Ministerio es responsable de Establecer, coordinar y ejecutar normas, planes y programas que fortalezca la política nacional en materia de Relaciones Laborales, Empleo, Formación y Educación Sindical; vigilar que se efectúe la correcta aplicación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en estos asuntos. Promover y regular la política laboral entre los sectores productivos del país, a fin de que las partes involucradas realicen acciones tendientes a su armonización y fortalecimiento. 2
Por consiguiente, una de las principales funciones del Ministerio es la labor de inspección, realizada por la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo: Objetivo Organizar, dirigir y ejecutar las actividades referentes a la vigilancia del cumplimiento de las normas de trabajo, seguridad ocupacional y ambiente de trabajo. Igualmente investigará las condiciones de trabajo existentes; promoverá lineamientos de políticas en materia de inspecciones; promoverá el cumplimiento de las normas y convenios internacionales de trabajo; y cuando sea necesario, recomendara a la Dirección Nacional de Trabajo la imposición de las sanciones correspondientes. Así mismo, el Ministerio a través de la Dirección Nacional de Trabajo ejerce las funciones de mediación y conciliación de conflictos entre el sector productivo: Objetivo Organizar, dirigir, coordinar y ejecutar las actividades técnicas en materia de relaciones de trabajo y solución de conflictos laborales y con ello cumple un importante papel en la armonización de los asuntos concernientes a las relaciones obrero-patronales en el mercado de trabajo, velando por el cumplimiento de la legislación laboral vigente en el país. La Dirección de Trabajo y todos sus Departamentos, busca resolver los conflictos de trabajo que se presenten entre patronos y trabajadores, o entre éstos, a fin de prevenirlos. A diferencia del proyecto Cumple Y Gana -que se enfocó en la mejora de los servicios de inspección- el Proyecto DIALOGANDO POR PANAMÁ, centrará sus esfuerzos en las funciones de las Direcciones de Trabajo, Inspección y Erradicación del Trabajo Infantil y todos sus servicios relacionados con el cumplimiento de funciones legales en cada una. No obstante, el Proyecto DIALOGANDO POR PANAMÁ también trabajará con las tres direcciones del MITRADEL en temas de comunicación, innovación en algunos procesos y servicios, particularmente en el fortalecimiento de las capacidades de sus procesos en el marco del cumplimiento de la Ley de Trabajo iniciado en el año 2007, por la Fase 2 del Proyecto Cumple y Gana. Objetivos del Proyecto DIALOGANDO por Panamá: Objetivo General: El objetivo principal del proyecto será el fortalecimiento de las capacidades para el cumplimiento de las leyes laborales en la República de Panamá, en el ámbito del trabajo infantil y la salud y seguridad ocupacional, así como la definición y promoción de una política laboral basada en consensos nacionales. Objetivos específicos: 1. Desarrollar las capacidades de gestión para tomar decisiones estratégicas para la inspección, utilizando la información proporcionada por los sistemas de gestión electrónica de casos. 2. Mejorar la capacidad de respuesta y la cultura organizacional en el MITRADEL mediante la identificación de sectores específicos y los desafíos a los temas laborales relevantes del país. 3. Desarrollo de análisis, investigación, procedimientos e implementación de habilidades de planificación estratégica en términos de Mediación y Conciliación, Trabajo Infantil e Inspección. 3
4. Mejorar las capacidades de servicio, regulación y evaluación de las condiciones de higiene, salud y seguridad en el trabajo. 5. Mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de las inspecciones por el uso de herramientas estratégicas internas y externas de comunicación. Actividades a realizar, 2012-2014: El proyecto tiene una duración de 24 meses (1ero de Abril 2012-31 de Marzo 2014). En Panamá, se ha planeado la realización de las siguientes áreas de actividades, en concordancia con cada uno de los objetivos específicos, de acuerdo a las condiciones y prioridades nacionales señaladas por las autoridades del MITRADEL. Se enuncian entonces propósitos y actividades comunes y, cuando corresponde, se diferencian aquéllas específicas de cada país. I. Fortalecimiento de las Capacidades Gerenciales y servicio del MITRADEL con énfasis en las áreas de Inspección, Mediación/Conciliación y diálogo social, y Erradicación del Trabajo Infantil El conjunto principal de las acciones de este componente se centrará, como nunca antes lo haya realizado otro proyecto dentro del ministerio, en la creación de capacidades organizativas para gestionar las relaciones laborales en términos de innovadores modelos de gestión pública, aplicación de las herramientas de Planificación Estratégica y tecnológicas, por ejemplo el uso avanzado de los sistemas electrónicos existentes de manejo de casos. Estos sistemas no sólo facilitarán el registro diario de los casos de inspección, de los oficiales de las relaciones laborales y de las acciones para la erradicación del trabajo infantil, pero sobre todo, en esta etapa de su desarrollo, ayudarán a tomar decisiones estratégicas que permitan una mejor asignación de los recursos, que suelen ser escasos y en la búsqueda de óptimos resultados en la ejecutoria institucional. La toma de decisiones estratégicas basadas en el análisis de datos sistemáticos que proporcionan estos sistemas será una prioridad para este proyecto, por lo que los servicios prestados por el MITRADEL serán más eficaces en términos de hacer frente a las violaciones más frecuentes en áreas geográficas particulares, mejorando así su capacidad para acciones específicas. El énfasis será puesto en el análisis e interpretación de los datos recogidos por los sistemas electrónicos, ya que la información existente, no está siendo procesada y analizada por las autoridades de nivel medio y superior. Estas acciones implican no sólo la creación de nuevos sistemas y herramientas de trabajo, pero aún más importante, la implementación de una nueva cultura de organización, planificación estratégica y gestión pública eficiente, que no ha sido priorizada por los proyectos anteriores, ya que se han concentrado en el desarrollo del software y la adquisición del equipamiento tecnológico necesario. II. Dialogo Social y Resolución de Conflictos. 4
En términos de la resolución de conflictos, además de mejorar los servicios de mediación y conciliación para los conflictos individuales y colectivos, las mesas de diálogo se verán reforzadas y promovidas en el país como foros de consenso, para la toma de decisiones participativas sobre temas especializados, como el trabajo infantil y la seguridad y la salud. Como resultado, la definición y la ejecución de las políticas laborales para el cumplimiento de la ley serán más eficaces y legítimas, así como su sostenibilidad a largo plazo. Esta formación especializada para el personal de las direcciones objeto del Proyecto, se concentrará en al menos tres áreas, según las prioridades del MITRADEL: El desarrollo de competencias modernas de gestión, como la toma de decisiones estratégicas basada en análisis de datos cualitativos y cuantitativos. El desarrollo de competencias para la construcción de consensos, así como técnicas de negociación, mediación y conciliación. Fortalecimiento de los conocimientos en los aspectos sustantivos y de procedimiento de las inspecciones, incluyendo aspectos generales de la legislación laboral. III. Formación Especializada. Otro conjunto de acciones estarán relacionadas con la formación altamente especializada en al menos tres áreas: El desarrollo de las técnicas modernas de gestión pública, tales como el alineamiento de intereses, planificación estratégica y la toma de decisiones estratégicas basada en los análisis de datos cualitativos y cuantitativos. Desarrollo de competencias para la construcción de consensos y dialogo social, así como técnicas de negociación, mediación y conciliación. Fortalecimiento de los conocimientos en los aspectos sustantivos y de procedimiento de las inspecciones, incluyendo aspectos generales de la legislación laboral, así como el trabajo infantil y la seguridad y la salud. Con el fin de evitar la formación de cursos aislados sin un conjunto de competencias profesionales necesarias para garantizar el cumplimiento de la legislación laboral, un "Diplomado" (certificación profesional) en la inspección del trabajo será diseñado e implementado, a fin de que el MITRADEL cuente con inspectores más competentes. Para ello será necesario tener un perfil profesional de los inspectores, basado no sólo en conocer la legislación laboral (abogados), sino también tener capacidad de gestión y liderazgo, así como ser capaz de facilitar la resolución de conflictos entre actores en relaciones laborales. IV. Trabajo Infantil 5
El MITRADEL de Panamá ha establecido el desarrollo de dinámicas estrategias para la reducción del trabajo infantil y la erradicación de las peores formas de trabajo infantil como una prioridad de Estado. Por lo tanto, ha propuesto el diseño y la ejecución de un sistema nacional de monitoreo del trabajo infantil, que proporcionará un mejor conocimiento sobre el estado y la evolución de los indicadores de trabajo infantil, con el mayor nivel posible de estadísticas locales, así como datos provinciales y regionales que ayudan a que los informes nacionales sean más precisos, lo cual permita orientar sus acciones a nivel nacional. Este sistema funcionaría como un módulo asociado e independiente al actual Sistema Electrónico de Manejo de Casos (SEMC) que opera actualmente en la Dirección de Inspección del Ministerio, lo que reduciría considerablemente los costos de diseño, operación y mantenimiento. Uno de los aspectos innovadores es que este sistema recibiría datos no sólo de personal del Ministerio en todo el país, sino de los funcionarios públicos en otras instituciones de gobierno relacionados con esta materia, por ejemplo, los centros educativos, el Call Center, etc. De esta manera, el sistema contaría con información actualizada y oportuna, que permita el diseño de estrategias de intervención pública, sobre todo en nombre del MITRADEL o de manera interinstitucional, para asegurar que esta población reciba una educación en primer lugar, y con carácter excepcional y en condiciones apropiadas, participe en la fuerza laboral. De manera similar, y con el propósito de fortalecer el órgano interinstitucional que se ha iniciado, se ha considerado el acompañamiento al MITRADEL en lo que respecta a las iniciativas para crear un Comité Directivo Nacional de Lucha contra el Trabajo Infantil, que se pueda a futuro institucionalizar en el Estado panameño y que sus funciones sean las de formular e implementar las directrices para la erradicación de las peores formas de trabajo infantil en Panamá. Además, con el propósito de mejorar la toma de decisiones institucionales, está previsto prestar asistencia técnica para la operación de comités directivos locales a nivel nacional y estén presididos por la representación local del Ministerio. De esta manera habrá un modelo de gestión participativa para el diseño y ejecución de políticas y acciones en materia de trabajo infantil en todo el país. Resultados esperados: Un sistema de gestión en el MITRADEL, capaz de producir información oportuna y desagregada de lo local a nivel nacional, lo que facilita el diseño de estrategias de intervención pública. Un mecanismo para acompañar a la Comisión Directiva interinstitucional, definido e implementado para fortalecer las acciones de las directrices. Un sistema eficaz de participación en la toma de decisiones por medio de los comités directivos locales. V. Higiene, salud y seguridad 6
La seguridad y salud en el lugar de trabajo que aplique el MITRADEL requiere contar con una estructura y un diseño organizativo moderno, innovador y de acuerdo a las necesidades actuales en la materia. Esto implica el fortalecimiento de las áreas de investigación, las normas, seguimiento y evaluación, así como las comunicaciones y la divulgación. Por esta razón, es necesario repensar la estructura real, la creación de un nuevo diseño interno que permita un alto nivel de especialización y de respuesta eficaz, así como un modelo de procedimiento ágil que responda a las necesidades del país en esta materia. Un segundo ámbito de actuación en lo que respecta a la seguridad y salud consiste en el fortalecimiento de la capacidad normativa de producción en áreas altamente especializadas, así como la generación de protocolos de investigación para cada una de estas áreas. Se prevé la elaboración de normas y protocolos especializados, que idealmente será acordado en forma tripartita, por medio de mecanismos de diálogo social, como el Consejo Nacional que rige en Panamá para la Salud y Seguridad Ocupacional. Estas normas serían compatibles con los parámetros establecidos por la Dirección de Inspección del Trabajo, que también pasan por una revisión de sus normas, para reflejar las necesidades y particularidades de la seguridad y la salud. Por último, está previsto prestar apoyo técnico para el proceso de creación del Centro Nacional de Formación de Inspectores y Oficiales, para fortalecer la creación de comités mixtos en los lugares de trabajo. Esto implica la asistencia técnica para diseñar y validar las propuestas curriculares con sus respectivos contenidos, metodologías y materiales de información / formación, incluidos los mecanismos de evaluación que permitan una medición del aprendizaje. Resultados esperados: Para seguridad e higiene en el trabajo, contar con un nuevo diseño organizativo, eficaz y moderno con la capacidad permanente para producir normas de prevención de riesgos y protocolos especializados para aplicar estas normas. Normas y protocolos especializados para aplicar las estrategias de prevención de riesgos laborales. Bases para la operación del Centro Nacional de Formación en materia de salud y seguridad ocupacional, fortalecida en su propuesta curricular y la formación de habilidades para los comités mixtos. Materiales de información y formación diseñados, validados y difundidos por los medios físicos y electrónicos como una base conceptual para las acciones de los diferentes componentes. Todas las actividades tomarán en cuenta las cuestiones de género y promoverán la comunicación estratégica, tanto interna como externa, de la actuación de los agentes de la legislación laboral, por lo que el público en general y sobre todo sus grupos de interés no sean solo informados, sino también consultados sistemáticamente. De esta manera, los proyectos contribuirán a que las inspecciones sean no sólo más eficientes, sino también a que los Ministerios de Trabajo sean más transparentes y responsables. 7
Todas las actividades tomarán en cuenta cuestiones de género y promoverán la comunicación estratégica, tanto interna como externa, de la actuación de los agentes de la legislación laboral, para que el público en general y sobre todo los grupos de interés del Ministerio no sean solamente informados, sino también sistemáticamente consultados. De esta manera, los proyectos contribuirán a que la conciliación y la inspección sean más eficientes, y que el Ministerio también sea más transparente y responsable. El proyecto llevará a cabo una serie de actividades con el fin de alinear a los conciliadores e inspectores del país con nuevos procedimientos y sistemas de trabajo más ágiles. Además, pondrá en marcha acciones de comunicación para que los trabajadores y los empleadores estén más conscientes de mejores formas de acceso a los servicios del MITRADEL. 8
Cronograma de Actividades Proyecto DIALOGANDO POR PANAMÁ, 2012-2014 ACTIVIDADES Fortalecimiento a las Capacidades Gerenciales y Servicios del MITRADEL Levantamiento de necesidades, validación y formulación del Plan de Trabajo. Inicia el desarrollo del Plan de Trabajo en coordinación con las direcciones y departamentos involucrados. Implementación del proyecto de virtualización en la página Web del MITRADEL de los servicios públicos de la Dirección de Trabajo (Cálculo de prestaciones, cálculo de tiempo extra y cálculo de salario mínimo) Desarrollo de cursos especializados de capacitación en 4 áreas de formación para el personal de las 3 direcciones objeto del proyecto Actualización informática de los sistemas de las 3 direcciones objetos del proyectos, los cuales son soportados en el Filemaster y Capacitación Técnica al personal de Informática Incorporar cambios funcionales y nuevos requerimientos al SEMC (versión vía Web, integración de Call Center e integración de nuevos procesos en la Dirección de Trabajo), para el beneficio de las 3 direcciones Diseño, desarrollo e implementación del Módulo Indicadores de Gestión del SEMC de las 3 direcciones Dialogo Social y Resolución de Conflictos Consultoría en Gerencia Pública y Planificación Estratégica para el alineamiento, incremento y seguimiento a los planes de Mediación y Conciliación a nivel nacional Diseño y Validación del Manual de Conflictos Individuales y Colectivos Aprobación del Manual de Conflictos Individuales y Colectivos Abril- Junio 2012 2013 2014 Julio- Setiembre Octubre- Diciembre Enero- Marzo Abril-Junio Julio- Setiembre Octubre- Diciembre Enero- Marzo 9
Publicación del Manual de Conflictos Individuales y Colectivos Implementación del Sistema Electrónico de Casos a los procesos de Mediación Individual y Colectiva Capacitación al personal de Mediación y Conciliación Individual y Colectiva en el uso efectivo del SEMC a nivel nacional Formación Especializada Desarrollo del Plan de Capacitación en Gerencia Pública y Planificación Estratégica para el beneficio de las 3 direcciones objetos del proyecto Diseño curricular del diplomado en Dialogo Social Facilitar firma de Acuerdo interinstitucional para la Ejecución del diplomado en Dialogo Social Trabajo Infantil Consultoría en Gerencia Pública y Planificación Estratégica para el alineamiento, incremento y seguimiento a los planes en contra del Trabajo Infantil Implementación del Sistema Electrónico de Casos a los procesos de la Dirección de Erradicación del Trabajo Infantil Capacitación al personal de la Dirección de Erradicación del Trabajo Infantil, en el uso efectivo del SEMC a nivel nacional Consultoría para innovar en las iniciativas interinstitucionales para el mejoramiento de los Planes Nacionales contra el Trabajo Infantil Diseño y presentación de propuesta para la implementación de una Instancia interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil Higiene, Saludo y Seguridad Consultoría en Gerencia Pública y Planificación Estratégica para el alineamiento, incremento y seguimiento a los planes de Inspección del Trabajo Implementación del Sistema Electrónico de Casos a los procesos de la Dirección de Inspección del Trabajo 10
Capacitación al personal de la Dirección de Inspección del Trabajo Infantil, en el uso efectivo del SEMC a nivel nacional Consultoría para innovar en las iniciativas interinstitucionales de mejoramiento a los Planes Nacionales de Inspección del Trabajo Diseño y presentación de propuesta para la implementación de una Instancia interinstitucional para el mejoramiento de la Inspección del Trabajo Plan de Comunicación Estratégica Diseño y formulación de un plan de comunicación estratégica institucional, para el beneficio de las acciones de las Direcciones de Trabajo, Inspección y Erradicación del Trabajo Infantil Implementación del Plan de Comunicación Estratégica 11