Estudio Complementario a la Evaluación Nacional AsistenciaTécnica en Bolivia: Resultados y Perspectivas en la Agenda del Desarrollo
NOTA:El presente documento no debe ser citado como documento oficial del Estado Plurinacional de Bolivia. El contenidodel presente documento representa las visiones de los autores y no necesariamente las del Ministerio de Planificación del Desarrollo o del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Conforme a lo establecido en los términos de referencia y directrices para los países participantes de las Evaluaciones Nacionales de la Declaración de Paris, Fase 2, la elaboración del presente documento fue adjudicada a una empresa consultora independiente, Corporación Calidad S.R.L. con sede en La Paz, Bolivia, a través de convocatoria pública en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES): ANPE/CFPP-002/2010 CUCE: 10-00-65-00-207644-1-1 El presente documento forma parte del proceso de Evaluación de la Declaración de Paris, Fase 2, en Bolivia, llevado a cabo por el Ministerio de Planificación del Desarrollo a través del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, y fue financiadocon el apoyo del Estado de los Países Bajos, a través de un financiamiento no reembolsable registrado en el Ministerio para la Cooperación al Desarrollo del Estado del Estado de los Países Bajos con el número de actividad 21110 y contrato LAP0112115. La publicación digital e impresa fue financiada por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). La Paz, 30 de diciembre de 2010 Equipo: Corporación Calidad S.R.L. Fernando Espinoza, Jefe de Equipo Patricia Terrazas
AsistenciaTécnica en Bolivia: Resultados y Perspectivas en la Agenda del Desarrollo. Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo El presente documento de análisis de la Asistencia Técnica en Bolivia, nace como uno de los objetivos establecidos por el Ministerio de Planificación del Desarrollo a través del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, en el marco de la Fase 2 de la Evaluación de la Declaración de Paris, con el propósito de analizar, evaluar y reforzar un mayor y efectivo apoyo de la cooperación bajo la modalidad de asistencia oficial para el desarrollo. La Declaración de París así como la Agenda de Acción de Accra buscan que los países en desarrollo sistemáticamente identifiquen las áreas donde existe la necesidad de fortalecer la capacidad para realizar y ofrecer servicios en todos los niveles -nacional, subnacional, sectorial y temático- y diseñar las estrategias que encaminen a dichos niveles de gobierno. La Declaración de París incorpora un acuerdo para realizar evaluaciones independientes de su implementación, como fue acordado en la Agenda de Acción de Accra en 2008. Se han establecido dos fases de evaluación de los compromisos asumidos en la Declaración de París de forma de complementar la supervisión de estos compromisos e incorporarlos en los Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda. Para el caso boliviano, el proceso de evaluación de la Declaración de Paris, en su segunda fase, contempla las siguientes actividades: Evaluación Nacional de la Declaración de Paris. Estudio Complementario: Asistencia Técnica en Bolivia: resultados y perspectivas en la agenda del desarrollo. Este segundo, Estudio sobre Asistencia Técnica, es el motivo central del presente documento por la relevancia temática que tiene en el contexto de asistencia oficial al desarrollo para Bolivia, y la necesidad de evaluar su desempeño a la luz de los compromisos establecidos en la Declaración de Paris. En este sentido, el presente documento busca analizar la cooperación para el desarrollo bajo la modalidad de Asistencia Técnica, con un enfoque enmarcado en los cinco principios de la Declaración de París: Apropiación, Alineamiento, Armonización, Gestión por Resultados y Responsabilidad Mutua, de manera que se pueda identificar los avances alcanzados y los retos por lograr en materia de Asistencia Técnica en cada uno de los mencionados lineamientos. Se definió un marco metodológico que divide el análisis en dos grandes grupos: i) análisis cuantitativo, que incorpora toda la información numérica que proporcionaron las agencias de cooperación, y ii) análisis cualitativo, que recoge todos los criterios, puntos de vista, observaciones de los funcionarios tanto de las agencias de cooperación como de las instituciones beneficiarias entrevistadas. La información cuantitativa, se basa en datos proporcionados por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Agencia Sueca de Desarrollo 647
National Evaluation of the Paris Declaration in Bolivia. Phase 2 Internacional (ASDI), Banco Mundial, Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), Corporación Andina de Fomento (CAF), Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA), Embajada del Reino de los Países Bajos, United States Agency for International Development (USAID), la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización Panamericana de la Salud (OPS) - Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). Marco conceptual La OECD - CAD ha establecido una definición sobre Desarrollo de Capacidades y Asistencia Técnica, para que tanto donantes como gobiernos puedan estandarizar el uso de ambos términos. En este sentido y para los efectos del presente estudio se emplearán ambas definiciones establecidas por este organismo. Definición del Desarrollo de Capacidades Según la Red del CAD-OCDE sobre la gobernanza, el desarrollo de capacidades es el proceso mediante el cual las personas, organizaciones y la sociedad en general despliegan, fortalecen, crean, adaptan y mantienen su capacidad con el tiempo. Investigaciones recientes muestran que el desarrollo de la capacidad es más probable que sea efectivo cuando: El desarrollo de capacidades se considera como un objetivo por derecho propio y que los mayores esfuerzos se hacen para identificar los objetivos que pretende alcanzar (desarrollo de la capacidad para qué?) El apoyo al desarrollo de la capacidad se centra en tres dimensiones: la capacidad humana, capacidad organizativa y ampliar la capacidad institucional. El desarrollo de capacidades es de propiedad del país en lugar de los donantes. Definición de Asistencia Técnica La cooperación técnica (también conocida como la asistencia técnica) es el suministro de conocimientos técnicos en forma de personal, capacitación, investigación y costes asociados. (CAD de la OCDE Directiva de Información Estadística 40-44). Incluye: Las actividades que aumentan el nivel de conocimientos, habilidades, conocimientos técnicos o aptitudes productivas de personas en los países en desarrollo, y Servicios tales como consultoría, asistencia técnica o el suministro de conocimientos técnicos que contribuyan a la ejecución de un proyecto de capital. La cooperación técnica puede ser proporcionada tanto a las entidades gubernamentales y no gubernamentales, e incluye tanto el derecho libre de cooperación técnica como de cooperación técnica incluida en los programas de inversión (o incluidos en abordajes basados en programas). 648 La finalidad de la Asistencia Técnica, es la de contribuir al desarrollo de las capacidades de los países, aportando a mejorar la efectividad de las políticas, procesos, conocimientos y habilidades de dos maneras: i) Potenciar su capacidad en relación a recursos
AsistenciaTécnica en Bolivia: Resultados y Perspectivas en la Agenda del Desarrollo. Resumen Ejecutivo humanos e institucionales, y ii) Asistir en el diseño de reformas de políticas sectoriales. La provisión de Asistencia Técnica busca elevar las fortalezas y competencias de un gobierno en sus distintos niveles, para formular e implementar políticas y prestar servicios de manera sustentable y sostenida institucionalmente, lo que requiere de un adecuado entorno institucional en términos de políticas, legislación y una estructura de incentivos, así como también de roles de decisión y acción. Periodo de Análisis El período de análisis en el caso de la información cuantitativa abarca las gestiones 2007, 2008, 2009 y avances de la gestión 2010. Con relación a la información cualitativa se ha establecido como período de estudio la gestión 2005 hasta la gestión 2010, ya que este período comprende la vigencia de la Declaración de París e incorpora la actual gestión como cierre de las últimas acciones efectuadas por Donantes y Beneficiarios. Resultados De este análisis cuantitativo los resultados más relevantes son los siguientes: Se observa que en el período de análisis 2007-2010 el mayor cooperante en la modalidad de Asistencia Técnica está dada por las agencias bilaterales, seguido de las agencias especializadas y posteriormente las multilaterales. Los sectores que canalizaron mayores recursos en materia de Asistencia Técnica son: social, institucional, medio ambiente y económico-productivo. La Asistencia Técnica se proporciona principalmente bajo la modalidad de estudios y diagnósticos, seguido por el intercambio de capacidades y la visita de expertos. Por otra parte, la Asistencia Técnica está concentrada en proyectos ejecutados por el Gobierno Central, que absorbe el 7 del total de recursos asignados a dicha modalidad de cooperación. Esto se confirma cuando se efectúa el análisis a nivel geográfico, pues el 78% son proyectos de ámbito nacional, seguido de proyectos ejecutados en el altiplano con 11%, luego valles con 6% y los llanos con. Se puede concluir que la Asistencia Técnica está dirigida hacia una gestión centralmente estructurada destinada a la elaboración de estudios y diagnósticos para la generación de políticas y planes a nivel nacional, lo cual no necesariamente puede producir un impacto directo en las instituciones ejecutoras, para lograr un efectivo fortalecimiento de las capacidades institucionales en los diferentes niveles de gobierno. Aproximadamente el 80% de las agencias donantes tienen una cartera de proyectos diversificada, y que convergen en áreas similares, es decir, no tienen una orientación específica y abarcan más de un sector de actividad. 649
National Evaluation of the Paris Declaration in Bolivia. Phase 2 PORCENTAJE DE PARTICIPACION DE CADA AGENCIA EN DETERMINADO SECTOR 650 Tabla de Contingencia Distribución de proyectos por donante y sector COSUDE DANIDA ASDI JICA GTZ OPS-OMS PNUD USAID TOTAL Embajada de los Países Bajos CAF SECTOR AECID Mundial Banco 0.70% 6.90% 2.70% 1.60% 0.90% 4.90% 1.60% 1.30% 1.10% 0.90% 0.90% 3.60% 1.10% 1.30% 0.40% 3.10% 13.40% 100% 25% 8% 18% 27% 33% 7% 1% 6% 32% 10% 15% 15% Estadísticas Administración Agricultura y Desarrollo Productivo Agua Agua Potable y Saneamiento Básico Educación Sanitaria y Ambiental Asistencia Humanitaria Cambio Climático Competitividad Cultura Desarrollo Económico Desarrollo Social Descentralización Economía Educación Empresas y Otros Servicios Fortalecimiento Institucional Generación y Suministro de Energía Gestión Riesgos Gobernabilidad 33% 7% 15% 6% 38% 23% 8% 2 4
AsistenciaTécnica en Bolivia: Resultados y Perspectivas en la Agenda del Desarrollo. Resumen Ejecutivo Tabla de Contingencia Distribución de proyectos por donante y sector COSUDE DANIDA ASDI JICA GTZ OPS-OMS PNUD USAID TOTAL Embajada de los Países Bajos CAF SECTOR AECID Banco Mundial PORCENTAJE DE PARTICIPACION DE CADA AGENCIA EN DETERMINADO SECTOR 2.70% 15.70% 0.40% 0.70% 1.80% 1.10% 9.40% 0.40% 11.00% 0.90% 4.50% 0.40% 0.90% 0.70% 0.40% 100% 50% 78% 50% 8% 7% 1% 12% 42% 12% 67% 10% 3% 8% 31% 8% 12% 22% 17% 100% 27% 6% 3% Gobierno Gobierno y Sociedad Civil Industria Infraestructura Integración Justicia Medio Ambiente Multisectorial Otros Servicios e Infraestructuras Sociales Personas con Discapacidad Pobreza Política y Regulación Comercial Producción Recursos Naturales Salud Servicios Bancarios y Financieros Silvicultura Transporte Turismo UNODC 5 1% 6 6 6 7 2 1 3 7 10 10 7 Número de sectores en los que participa cada agencia Fuente: Elaboración Propia con base a información proporcionada por las Agencias de Cooperación. 651
National Evaluation of the Paris Declaration in Bolivia. Phase 2 Por su parte, para el análisis cualitativo se entrevistaron las siguientes agencias de cooperación: Embajada de Alemania, Embajada del Japón, Embajada del Reino de los Países Bajos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), y la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID). Por la parte de beneficiarios, fueron entrevistados representantes del Gobierno Municipal Autónomo de La Paz, Instituto Nacional de Estadística, Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, así como el Ministerio de Salud y Deportes. Producto de las entrevistas efectuadas, tanto a donantes como a las entidades beneficiarias, se obtuvieron los siguientes hallazgos: La Declaración de Paris respecto a la provisión de Asistencia Técnica en Bolivia, ha marcado un cambio significativo en lo relativo al liderazgo logrado por el Gobierno Boliviano en la definición de sus prioridades relativas a la Asistencia Técnica. El Gobierno Boliviano ha logrado que las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, sean las pautas bajo las cuales la cooperación fundamente y alinee su programa de cooperación técnica. Se observa que después de la Declaración de Paris han existido cambios en las formas de provisión de la Asistencia Técnica, sin embargo es necesario que la gestión se oriente a operativizar en los diferentes sectores, los lineamientos estratégicos establecidos en dicho Plan, estableciendo indicadores de corto y largo plazo. Un gran desafío del estado actual de la provisión de Asistencia Técnica es la necesidad de articular lo planificado con la gestión. Esto obliga a mantener las prioridades en los niveles ejecutores, la estabilidad funcionaria, una demanda ordenada de Asistencia Técnica y establecer una gestión por resultados. Otro desafío es el desarrollo de la capacidad de gestión en los diferentes niveles de gobierno de manera de lograr una coordinación horizontal y vertical idónea y la capacidad de ejecutar las prioridades establecidas. Según lo expuesto por los entrevistados, no existe una metodología específica y predeterminada para la modalidad de Asistencia Técnica. Esta modalidad demanda procedimientos específicos que abarquen desde su planificación hasta su rendición de cuentas, de manera tal que las instituciones en las cuales se desarrolle la Asistencia Técnica, tengan claros los procedimientos a seguir cuando ejecuten proyectos que incorporan cooperación técnica. Con referencia a la contrastación sobre el nivel de desarrollo en Bolivia de los cinco principios de la Declaración de París, se arribó a las siguientes conclusiones: Apropiación 652 Existe un nivel alto de desarrollo en el liderazgo del país respecto a lo que quiere y necesita de la cooperación internacional. El nivel de planificación en Bolivia se mantiene en un nivel macro, por lo que la planificación en la mayoría de sus instituciones no está estructurada para que el nivel
operativo pueda efectuar un seguimiento y evaluación adecuados de los proyectos de Asistencia Técnica. La mejor estructura de gestión de Asistencia Técnica se da en aquellas instituciones donde existe un sistema de planificación estratégica, así como en instituciones que cuentan con experiencia acumulada en materia de Asistencia Técnica. Alineamiento Los donantes buscan alinearse a las prioridades nacionales, en materia de Asistencia Técnica intentando corresponder sus líneas de cooperación con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, el grado de definición de prioridades es un aspecto algo más complicado, pues los criterios de priorización no están explícitos, por lo que se puede incidir en subjetividades. No obstante que el Plan Nacional de Desarrollo es empleado por los donantes y beneficiarios para desprender del mismo prioridades y necesidades de Asistencia Técnica, éste no es necesariamente el instrumento que permitirá efectuar una evaluación sobre el grado de alineamiento de la Asistencia Técnica con las prioridades nacionales, ya que se encuentra en un nivel muy macro de planificación, por lo que a este nivel no se puede asignar indicadores para evaluar la correspondencia de la Asistencia Técnica con las prioridades nacionales. Así, es necesario desarrollar e implementar las demás herramientas de planificación que se desprenden del Plan Nacional de Desarrollo como el PEI, POA, y que se incorporen a estas herramientas de planificación indicadores específicos que permitan evaluar el nivel de alineamiento de la Asistencia Técnica con las prioridades nacionales. El dinamismo de las prioridades nacionales, sub-nacionales, locales e institucionales hace dificultosa la coordinación al interior de los sectores. No existe normativa que regule específicamente la Asistencia Técnica, la normativa y procedimientos existentes están orientados a la inversión pública. Algunas agencias de cooperación cuentan con procedimientos internos para la selección, evaluación y monitoreo de la Asistencia Técnica, sin embargo estos varían de agencia a agencia. Para la modalidad de financiamiento, todas las agencias cuentan con procedimientos de selección, evaluación y monitoreo. Armonización En general, no existen procedimientos armonizados entre donantes para la provisión de la asistencia técnica. El Grupo de Socios para el Desarrollo (GRUS), no obstante, se constituye en una plataforma que podría mejorar los procedimientos de armonización, contando en su interior con grupos temáticos específicos. No existe una coordinación del trabajo, en el marco del Gobierno la discusión es demasiado amplia y está vinculada a procesos y procedimientos. 653
National Evaluation of the Paris Declaration in Bolivia. Phase 2 Gestión por Resultados Algunos donantes, por normativa establecida en sus países de origen, deben regirse a una gestión por resultados, por lo que existe un marco de gestión por resultados en el aprovisionamiento de Asistencia Técnica por parte de las agencias de cooperación. Aquellos países en los cuales este aspecto no está normado aún, se encuentran intentando enmarcarse en la gestión por resultados. Por lo general la gestión de resultados se encuentra incorporada en los proyectos de cooperación financiera y en consecuencia la Asistencia Técnica que viene incorporada en dichos proyectos se ve favorecida en este respecto. Las agencias de cooperación efectúan evaluaciones ex-post de Asistencia Técnica, a través de misiones especiales que evalúan con las contrapartes los proyectos implementados. La mayoría de las instituciones bolivianas beneficiarias no cuentan con un modelo administrativo de gestión por resultados. Responsabilidad Mutua No existe una evaluación compartida entre beneficiarios y donantes. Es necesario tomar definiciones sobre cómo medir el Desarrollo de Capacidades. 654