El Ombudsman en México Dr. José Luis Soberanes Fernández Nosotros sabemos que cuando se presenta un conflicto de intereses que le llamamos litigio, este conflicto puede solucionarse mediante tres formas: la autodefensa, la autocomposición y la heterocomposición. La autodefensa es cuando una persona se toma la justicia por su propia mano y consigue la satisfacción jurídica de litigio. La autocomposición es cuando dos partes llegan a un arreglo y cediendo ambas llegan a un arreglo, finalmente la heterocomposición es cuando interviene un tercero que como veíamos puede ser un particular o el Estado. La heterocomposición tradicionalmente se ha dividido en dos: el arbitraje y el proceso. El arbitraje se presenta cuando interviene un tercero particular y el proceso cuando interviene un tercero que es el Estado, al cual llamamos nosotros juez. La forma más justa de concluir un litigio es precisamente a través del proceso, porque es lo que da mayores garantías de justicia, mayores garantías para la conclusión adecuada de este litigio. Ahora bien, hoy día han surgido algunas formas alternativas de justicia, estas formas alternativas, las cuales llamamos amigable composición, conciliación etc., tienen que ver precisamente con una forma mucho más rápida, ya no tan formal, ya no tan estricta para concluir dicho litigio. Y, dentro de estas formas alternativas para concluir un litigio esta el ombudsman. El ombudsman es una figura que se crea en Suecia a principios del siglo XVIII, como una especie de delegado, primero del rey y luego del parlamento, y que finalmente va a constituirse precisamente como delegado del parlamento el cual va a recibir quejas de los particulares en contra de la administración pública. 1
Cuáles son las características del procedimiento que se daba ante el ombudsman sueco? Bueno, como les digo a ustedes en primer lugar se trataba de un delegado del parlamento, el parlamento lo designaba y él recibía quejas de los particulares, respecto de qué?, respecto de la administración pública. Posteriormente las investigaba y en la investigación lo interesante es que no se seguían las formalidades estrictas de los procesos judiciales, sino que era una forma o es una forma de investigar de manera muy sencilla, podríamos decir informal, para conocer la verdad; y de esta manera este ombudsman al tener una idea ya de la queja presentada contra una autoridad, procuraba en primer lugar llegar a una avenencia o sea trataba de solucionar el problema o trata de solucionar el problema por la vía de la conciliación o de la amigable composición. Ahora bien, si no es posible llegar a esta avenencia y si él se da cuenta de que la autoridad actuó mal, de que la autoridad no tuvo precisamente este apego a la ley, hubo lo que dicen una mala administración, entonces lo que hace en ese momento, es emitir una recomendación. Fíjense que es importante que no se trata de una sentencia, no se trata de resolución jurisdiccional, sino se trata de una recomendación. Cuáles son las características de esta recomendación? Bueno, en primer lugar que no obliga a la autoridad; entonces la autoridad esta en la posibilidad de aceptarla o de rechazarla. Esta es la característica no obliga a la autoridad. En segundo lugar no esta fundada como les decía hace un momento en los principios estrictos del proceso judicial, no sigue las reglas del debido proceso legal, sino que se trata más bien de que haya evidencia, de que se suscite una cierta aceptación o un cierto criterio en el ombudsman y esto tiene una ventaja de que al no regularse por las reglas del estricto proceso es mucho más rápido es mucho más práctica la resolución que puede emitir en lugar de esperarse al todo el procedimiento. 2
Por eso mismo las resoluciones del ombudsman no son obligatorias, no tienen este carácter de fuerza que puedan tener los jueces. Claro, esto tiene sus ventajas y tiene sus desventajas como es lógico, la ventaja que tiene es que es una resolución mucho más rápida y mucho más cómoda mientras que si se trata de una resolución judicial es mucho más extensa, mucho más trabajosa y requerirá siempre de la presencia de un abogado que sepa lo que esta haciendo. Así pues la idea de que la fuerza de la resolución del ombudsman está en que el rechazo a su recomendación, va a traer un reproche social, va a traer una crítica social. Por eso el ombudsman emite un informe ante el parlamento, quién analiza la situación y este reproche social se concreta inclusive en la falta de confianza. Recordemos que en Suecia, como país parlamentario, los ministros deben de tener confianza en el parlamento, entonces en un momento determinado se le puede retirar la confianza a un ministro determinado precisamente por no acatar una recomendación. Así pues el trabajo más importante en el quehacer del ombudsman es exactamente el ser la autoridad moral que da su determinación, o sea no es el imperium del juez, es la autoritas que decían los romanos frente a la potestas que tienen los jueces, aquí esta la autoritas, la autoridad moral que tiene el ombudsman. Así pues, cuáles son las características esenciales del trabajo del ombudsman? bueno en primer lugar su vínculo parlamentario, el ombudsman es designado por el parlamento, es designado por el Congreso; en segundo lugar tiene una autoridad moral, y esto es muy importante porque si un ombudsman no cuenta con una autoridad moral difícilmente va a tener eficacia; la tercera característica es la informalidad, entendida la informalidad en cuanto que no hay las formas del proceso, no tiene las formas judiciales estrictas del proceso y por lo tanto es una forma mucho más dúctil, una manera mucho más 3
cómoda de actuar, la cuarta característica es la resolución que toma características de recomendación, o sea no es una decisión que se impone, sino que es una recomendación que se emite a una autoridad la cual la tiene que aceptar. Finalmente podríamos decir que la no aceptación de esta recomendación trae como consecuencia el reproche social. Así pues, estas son las características del ombudsman, esta figura que tuvo su origen en Suecia. Si bien su origen fue desde el siglo XVIII realmente cuando va a tener un gran desarrollo el ombudsman va a ser precisamente a partir de la Segunda Guerra Mundial. Algunos países nórdicos, algunos países escandinavos como fue Suecia, como fue Dinamarca o Finlandia tenían ya la figura del ombudsman, pero va a ser hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando esta figura se va a extender por muchos otros países; así por ejemplo, se le va a dar otro nombre, como en Francia se le va a llamar el Mediateur o sea el mediador entre la administración y el ciudadano, o en España se le da el nombre de Defensor, en Portugal Proveedor de Justicia. Así pues, con esta característica, va a tener gran influencia en otros países, aproximadamente unos 100 países después de la Segunda Guerra Mundial. Bien, Cuál fue el siguiente paso? El siguiente paso que se da va a ser en España y Portugal. Ustedes saben que España y Portugal sufrieron unas dictaduras muy largas. En España la del General Franco y en Portugal la de Oliveira Salazar, que acabaron más o menos en una forma similar: Portugal en el año 1974 y España en el año 1975; entonces se va a crear en estos países el ombudsman pero con características mayores. Por qué?, porque va a tener la función de vigilar la aplicación de los derechos humanos; o sea, hasta ese momento el ombudsman clásico, el ombudsman de origen escandinavo vigilaba a la administración pública y solamente se preocupaba de que al administración pública tuviera precisamente esta buena administración. Ahora, ya en España, donde se le va a llamar el Defensor del Pueblo o en Portugal donde se le va a llamar el Proveedor de Justicia va a tener la misión concreta 4
de vigilar precisamente el respeto a los derechos fundamentales, a los derechos humanos. Así que fue muy importante el ombudsman español y el portugués, o sea el Defensor del Pueblo de España y el Proveedor de Justicia de Portugal porque ya fue precisamente un Defensor de los Derechos Humanos, después de la amarga experiencia que había sido ya en estos países el régimen dictatorial, pues el hecho de que hubiera un régimen democrático implicaba una protección especial a los derechos humanos. Algo similar paso en América Latina. Nosotros sabemos que los años 70 del siglo pasado, pues casi todos los países latinoamericanos tenían regimenes dictatoriales; llegó el momento en que solamente 3 países no éramos dictadura: México, Venezuela y Colombia, todos los demás eran dictaduras y algunas de estas dictaduras muy feroces como por ejemplo el caso de Chile o el caso del Uruguay. Entonces a principio de los años 80 van a caer las dictaduras de América Latina y se va a dar un movimiento de renovación constitucional muy importante en nuestra región, así como había pasado en Europa al fin de la Segunda Guerra Mundial, eso mismo va a pasar en América Latina después de las dictaduras, ya cuando se regresa a la democracia en los años 80 y 90; entonces aprovechando esta reforma constitucional, se van a adoptar una serie de instituciones, muchas de ellas de inspiración española, y una de ellas precisamente va a ser la del Defensor del Pueblo. Así Guatemala, en el año de 1985, va a ser el primer país que va a tener una figura del ombudsman denominado Procurador de los Derechos Humanos, pero con otra característica más, o sea no nada más va a ser el ombudsman tradicional que va a revisar la administración pública, no nada más va a ser el que vigile la aplicación de los derechos humanos, sino que además va a tener otra característica más, va a ser la de promover los derechos humanos, esa va a ser precisamente su gran aportación del ombudsman iberoamericano. 5
Después de que se estableció en Guatemala, va a ser en México en el año de 1990, cuando se establece la figura del ombudsman y se le va a llamar Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Nada más que en México, en un principio el ombudsman va a ser parte del Poder Ejecutivo, va a tener la característica de no ser un ombudsman parlamentario sino que va a ser un ombudsman del propio Poder Ejecutivo, claro no era en estricto sentido un ombudsman. La situación cambiará a partir de 1999, o sea 9 años después, cuando se le da a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la característica de organismo constitucional autónomo. En México tenemos tres organismos constitucionales autónomos que es el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. A partir de 1999, el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es designado por el Senado de la República, con una votación cualificada de dos terceras partes y responde exclusivamente ante el propio Congreso, ya no tiene nada que ver con el Poder Ejecutivo. Es así como a México llego la figura del ombudsman con las mismas características que otros países, o sea es en primer lugar vigilante de la administración pública, es vigilante de la correcta aplicación de los derechos humanos y además es un promotor de los derechos humanos en nuestro país. 6