MONOTRIBUTO Y SALUD UN CASO DE INEQUIDAD EN LOS APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL CAT. OPP/CAG/2010-08

MONOTRIBUTO Y SALUD UN CASO DE INEQUIDAD EN LOS APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL CAT. OPP/CAG/2010-08 NOVIEMBRE DE 2010

MONOTRIBUTO Y SALUD UN CASO DE INEQUIDAD EN LOS APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL Equipo AG Beatriz CASTRO Este documento fue producido por integrantes del Area Temática Salud Regulación de la Medicina Prepaga del Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros en el año 2010. Las opiniones expresadas corresponden pura y exclusivamente a los autores, y de ninguna manera, bajo ninguna circunstancia, podrán ser interpretadas como que establecen una posición oficial del Editor. El Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales inició sus actividades en el año 2002 en jurisdicción de la Coordinación General del C.A.G., sus documentos son publicados en el sitio WEB oficial de la Secretaría de Gabinete de la Jefatura de Gabinete de Ministros. AG Lic. V. Daniel Piemonte Coordinador General del Cuerpo de Administradores Gubernamentales AG Ing. Guillermo J. Alabés Coordinador Ejecutivo del Observatorio de Políticas Públicas CAT.OPP/CAG/2010-08 2

RESUMEN El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, conocido comúnmente como Monotributo, fue creado mediante la Ley 24.977. Consiste básicamente en un impuesto único de cuota fija mensual que reemplaza en un solo pago al Impuesto a las Ganancias y al Valor Agregado, al que se adicionan las cotizaciones previsionales y de salud. Alcanza a los pequeños contribuyentes, definidos actualmente como las personas físicas que realicen venta de cosas muebles, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la actividad primaria, las integrantes de cooperativas de trabajo y las sucesiones indivisas en su carácter de continuadoras de las mismas. Asimismo, se consideran pequeños contribuyentes las sociedades de hecho y comerciales irregulares, en la medida que tengan un máximo de hasta tres (3) socios. En el presente informe se realiza un análisis del componente de aportes a la seguridad social que está incluido en la contribución impositiva. La aplicación de un enfoque de derechos al encuadre normativo del acceso de la salud y el análisis económico de las actuales obligaciones que impone el régimen en materia de aportes a la seguridad social reflejan una situación de franca inequidad tanto de los pequeños contribuyentes entre sí como entre éstos y los asalariados, en su condición de beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud y del Sistema Previsional. En primer lugar se pudo observar que los aportes y contribuciones de monto fijo tanto al sistema jubilatorio como para las prestaciones de salud imponen mayores esfuerzos a los monotributistas de menores ingresos dado que son los que aportan proporcionalmente mucho más en relación con sus ingresos brutos. Otra inequidad manifiesta se da en relación con los aportes de los trabajadores en relación de dependencia en tanto los monotributistas tienen un acceso a las prestaciones de salud limitado por los períodos de carencia. En tercer lugar si bien el impuesto integrado presenta una fuerte progresividad tributaria ésta termina siendo anulada si se le suman los aportes previsionales. La incorporación de nuevos beneficiarios al Sistema de la Seguridad Social con una lógica diferente a la vigente no solamente les vulnera derechos en tanto trabajadores sino que además pone en peligro las bases solidarias que siempre lo han caracterizado CAT.OPP/CAG/2010-08 3

Introducción El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, conocido como Monotributo, fue creado mediante la Ley 24.977, sancionada el 3 de junio de 1998 y promulgada parcialmente el 2 de julio del mismo año 1. Consiste básicamente en un impuesto único de cuota fija mensual que reemplaza en un solo pago al Impuesto a las Ganancias y al Valor Agregado, al que se adiciona las cotizaciones previsionales y de salud. Alcanza a los pequeños contribuyentes, definidos actualmente como las personas físicas que realicen venta de cosas muebles, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la actividad primaria, las integrantes de cooperativas de trabajo (en los términos y condiciones que se indican en el Título VI de la Ley) y las sucesiones indivisas en su carácter de continuadoras de las mismas. Asimismo, se consideran pequeños contribuyentes las sociedades de hecho y comerciales irregulares (Capítulo I, Sección IV, de la ley 19.550 de Sociedades Comerciales, texto ordenado en 1984 y sus modificaciones), en la medida que tengan un máximo de hasta tres (3) socios. Antes de su establecimiento, los pequeños contribuyentes tributaban el Impuesto a las Ganancias y las obligaciones de Seguridad Social bajo el régimen general que incluía a los responsables de mayor envergadura, mediante la presentación de declaración jurada y cumpliendo con todas las exigencias formales. Con respecto al Impuesto al Valor Agregado, los contribuyentes cuyos ingresos fueran inferiores a $ 144 mil anuales podían optar por revestir la calidad de Responsables no Inscriptos. Los fundamentos del Proyecto presentado en la Cámara de Diputados no expresan los objetivos perseguidos, pero según Salim y D Angela (2006) el monotributo se enmarcó en una estrategia de segmentación o estratificación de los contribuyentes y persiguió los siguientes fines: 1) Optimizar los recursos de la administración tributaria, 2) promover la incorporación al sistema de contribuyentes que operan en la economía informal y 3) reducir la presión fiscal indirecta y el costo de cumplimiento de las obligaciones tributarias. La mayor parte de las interpretaciones posteriores también coinciden en que la meta final era la inclusión social de vastos sectores de la sociedad que, por diferentes motivos, no participaban del sistema tributario y previsional, quedando así incluidos de hecho en la economía informal y excluidos legalmente de una serie de derechos y obligaciones que alcanzan a los trabajadores formales. Los sujetos encuadrados en la definición de pequeño contribuyente se caracterizan por tener una pequeña capacidad de aporte, carecer de todo tipo de organización que los nuclee y de ingresos que les permitan sostener el asesoramiento profesional necesario para la liquidación de tributos, que habitualmente es 1 BO 28.931. 1º sección. 6 de julio de 1998. CAT.OPP/CAG/2010-08 4

bastante compleja. Por estas razones tienen tendencia a operar en la economía informal y resulta muy dificultoso para el Estado imponerles obligaciones formales rigurosas y asegurar su cumplimiento. Una evaluación realizada en el año 2006 indicaba que la implementación del régimen fue exitosa tanto en adhesiones como en relación con el costo fiscal que implicó. Asimismo, en relación con las modificaciones que se le introdujeron, mientras que la primera desalentó el pago la segunda los aumentó. No obstante, la brecha entre activos y pasivos, es decir entre inscriptos que pagan y quienes no, tendía a ser cada vez más grande, y el pago solía estar muy correlacionado a la actividad económica (Salim y D Angelo) El presente documento focaliza el análisis sobre las obligaciones de aporte al sistema de la seguridad social, comparando tanto las diferentes categorías entre sí como este régimen con otras modalidades de relación laboral y, consecuentemente, de aportes. Se propone como hipótesis de trabajo la existencia de una marcada inequidad entre trabajadores según su categoría, tanto entre trabajadores monotributistas entre si como entre estos y los trabajadores en relación de dependencia. En el primer caso quienes resultarían afectados son los trabajadores de las categorías de ingresos brutos más bajas y en el segundo los monotributistas en general en cuanto a una menor accesibilidad a las prestaciones determinadas por el sistema de obras sociales. El universo de los monotributistas El Régimen de monotributo tiene actualmente un número de inscripticos no despreciable, sin embargo en términos fiscales aportan una pequeña proporción de la recaudación impositiva. En general cuentan con escasas posibilidades de contratar una asistencia profesional para la liquidación impositiva y por ello se hace dificultoso imponerles obligaciones formales demasiado complejas, de allí que este régimen simplificado implicaba una alternativa viables para incorporarlos a la economía formal. En términos monetarios se entiende por pequeño contribuyente a aquellos trabadores independientes que facturan entre $24.000 y $300.000 anuales. A Junio de 2010 un total de 1.250.907 personas se encontraban inscriptos en la AFIP como monotributistas de un total de 7.700.00 personas que a la misma fecha se encuentran trabajando dentro de la economía formal, representando un 16% de la población trabajadora formal. No se incluye en dicha cifra las personas con doble aporte a los otros sistemas, en tanto también tributan en calidad de autónomos o de trabajadores en relación de dependencia. CAT.OPP/CAG/2010-08 5

Cuadro 1. Cantidad de aportantes y cotizantes según relación laboral. Junio de 2010. Total Concepto Cotizantes % 7.702.766 100,0 Autónomos 350.337 4,5 Dependientes 6.066.511 78,8 Mixtos 35.011 0,5 Monotributistas sin aportes voluntarios* 1.250.907 16,2 FUENTE: AFIP. Informe de seguridad social. Subsistemas de la seguridad social. Dirección de Estudios. Junio de 2010. Como puede observarse en el Cuadro 2 el número de monotributistas ha ido creciendo sostenidamente año a año registrando en 2009 un aumento del 329,44% respecto de 2003. Cuadro 2.-Promedio anual de cotizantes monotributistas a la seguridad social. Años 2003-2009 Período Cotizantes monotributistas a 2003 372.901 2004 540.995 2005 677.412 2006 811.270 2007 958.415 2008 1.118.624 2009 1.228.487 FUENTE: Elaboración propia en base a los Anuarios de Estadísticas Tributarias. AFIP. a. No incluye trabajadores monotributistas que además realizaron aportes en relación de dependencia o pagos de autónomos. Marco Normativo Componente impositivo Desde su implementación hasta la fecha el Régimen de Monotributo tuvo tres modificaciones de importancia. La primera cambió la concepción original del régimen en materia de recursos de la seguridad social. El sistema original permitía a los responsables decidir el destino de sus aportes jubilatorios pudiendo derivarlos al sistema de capitalización (privado) o al régimen de reparto (estatal). Con la Ley N 25.239, el aporte podrá destinarse únicamente al régimen CAT.OPP/CAG/2010-08 6

de reparto, y sólo podrá optarse por el régimen de capitalización en cuanto a los aportes voluntarios que efectúe el contribuyente de manera adicional a la cuota obligatoria. La segunda modificación fue la Ley N 25.865 que cambió las categorías de los contribuyentes según el tipo de actividad desarrollada o el origen de sus ingresos y modificó parámetros de categorización. También aumentó la frecuencia de recategorización (de anual a cuatrimestral) y creó la figura de contribuyente eventual, que comprende a aquellos que desarrollen una actividad en forma ocasional y cuyos ingresos anuales no superen los $ 12.000. Otra modificación de importancia fue la eliminación del régimen de empleador monotributista, debiendo éste abonar los aportes y contribuciones de sus empleados en el régimen general. En tanto que la tercera modificación se produjo hacia fines del año 2009. La Ley Nº 26565 cambió las categorías vigentes, anulando la primera y creando 7 categorías nuevas, de la F a la L. Por otra parte aumentó los topes de facturación para cada una, así como el valor del componente impositivo y de las contribuciones a la seguridad social. La ampliación de los topes de facturación respondió a la necesidad de permitir el reingreso de gran cantidad de monotributistas que pasaron al régimen general porque ya no quedaban incluidos en las categorías vigentes a raíz de la creciente inflación (Melzi, 2008). La inscripción como monotributista otorga una serie de beneficios que actúan como incentivos para el blanqueo de la actividad. Entre ellos se pueden mencionar los siguientes: Sus ventas no generan obligaciones tributarias en IVA, ni sus ingresos en Ganancias. No sufren retenciones ni percepciones de IVA y Ganancias. No presentan declaraciones juradas para la determinación del impuesto. No necesitan llevar registros contables. Reducción de Aportes Autónomos. El régimen contempla la inclusión al sistema de seguro de salud. La integración de los monotributistas al sistema de seguridad social Los pequeños contribuyentes monotributistas que no realizan aportes a la seguridad social a través de otros sistemas (en calidad de trabajadores en relación de dependencia) se hallan obligados a contribuir sendas sumas fijas al Sistema Integrado Previsional Argentino y al Sistema Nacional del Seguro de Salud (Leyes 23.660 y 23.661) a los efectos de poder acceder en la actualidad a los beneficios de la cobertura sanitaria y, a futuro, a los beneficios previsionales. CAT.OPP/CAG/2010-08 7

El monotributo nace como un impuesto simplificado que incluye los aportes a la seguridad social, consistentes en un monto fijo establecido por ley, a efectos de simplificar el pago. Para el caso de la cobertura de salud el sistema establece que la cobertura es solamente para el titular de los aportes. Por ende, el titular podrá de manera voluntaria efectuar un aporte adicional, también de suma fija, por cada integrante de su grupo familiar primario que desee incorporar bajo la cobertura del sistema de salud de las obras sociales. Y al igual que para el titular, un 10% de dicha suma será destinada al Fondo Solidario de Redistribución. Desde el inicio el aporte a la seguridad social ha consistido en una suma fija de igual monto para todas las categorías tanto en lo referido al sistema jubilatorio como a la cobertura de salud, aunque de valor diferente para cada uno de ellos. Sin embargo el monto que alcanza dicha suma fue modificado y actualizado con el correr de los años según se detalla en el Cuadro 3. El último aumento ha tenido un impacto importante generando muchas críticas aunque algunos consideran que ha sido proporcional al incremento del haber previsional durante el mismo período de tiempo, así como también es proporcional al monto que reciben las obra sociales por cada trabajador en relación de dependencia y su grupo primario calculado sobre el haber promedio (Giordano, 2010). Tipo de aporte Cuadro 3.- Variación del monto de los aportes en pesos. 1998-2009. 1998 2003 2008 2009 2009 Res. Conj Ley 24977 Ley 25865 Economía RG AFIP y Salud 62 2538/09 y 50 del Ley 26565 2 2008 Variación porcentual 1 y 2 Sistema jubilatorio 35 37 1 -- 110 2 197,29 % 33 Obra Social 22 31 46,75 1 70 2 49,73% Adherente Obra ---- 19 31 39 1 70 2 79,48% social FUENTE: Elaboración propia. Todo lo atinente a las prestaciones vinculadas al sistema de salud fue definiéndose, tal como se anticipa en la introducción, con las sucesivas modificaciones que se fueron llevando a cabo a lo largo del tiempo. Ya en la Ley que dio origen al sistema había quedado indefinido el financiamiento 2 en tanto que preveía sólo un aporte al sistema previsional de $33, pero otorgándose a los trabajadores en relación de dependencia vinculados a empleadores monotributistas (Art. 50) el derecho a las prestaciones del Sistema Nacional del Seguro de Salud (Leyes 23660) 3. Asimismo quedaron indefinidos los beneficios para los pequeños contribuyentes 2 HCDN. 7º Sesión Ordinaria. 12º reunión. Versión taquigráfica provisoria. 6-05-1998. 3 Tampoco se hace referencia a su ley complementaria: 23661 de Obras Sociales. CAT.OPP/CAG/2010-08 8

independientes ya que establecía en el artículo 51 sólo los beneficios de la Ley 19.032 INSJJYP- y 24241. Luego por la ley 25.239 se aclara que las prestaciones a las que se tiene derecho son las del Programa Médico Obligatorio a cargo del Sistema Nacional del Seguro de Salud, previsto por el artículo 28 de la Ley 23.661 y sus modificaciones. A posteriori la Ley 25865, tal como se dijo, eliminó la figura del empleador monotributista y a la vez discriminó los aportes destinados a financiar las prestaciones jubilatorias de las de salud, tanto en sus montos como en el destino de los mismos. Asimismo detalló una serie de motivos que eximen del pago de estos aportes, tales como: 1. Los menores de 18 años, en virtud de lo normado por el artículo 2º de la ley 24.241 y sus modificaciones. 2. Los trabajadores autónomos a los que alude el primer párrafo del artículo 13 de la ley 24.476 y su reglamentación. 3. Los profesionales universitarios que por esa actividad se encontraren obligatoriamente afiliados a uno o más regímenes provinciales para profesionales, de acuerdo con lo normado por el apartado 4, del inciso b) del artículo 3 de la ley 24.241 y sus modificaciones. 4. Los sujetos que simultáneamente con la actividad por la cual adhieran al Régimen Simplificado (RS) se encuentren realizando una actividad en relación de dependencia y aporten en tal carácter al régimen nacional o a algún régimen provincial previsional Por otra parte incluyó la posibilidad de incorporar como adherente de la cobertura de salud al grupo familiar primario, especificando que los aportes fijados no podrán ser inferiores a la cotización mínima establecida por el artículo 24 del Anexo II del decreto 576/93, o el que lo reemplace en el futuro, con más el aporte al Fondo Solidario de Redistribución. Asimismo en el art 42. inc. d) establece también la libertad de elección de obra social para los monotributistas. Inequidad contributiva Todo lo hasta aquí expuesto tuvo por finalidad presentar las condiciones generales y específicas de este Régimen en tanto impuesto integrado con aportes a la seguridad social. Como se expresó en la introducción el objetivo central se dirige a analizar la presencia de una posible inequidad tanto al interior mismo del sistema entre sus diferentes categorías de aportantes como entre estos trabajadores y los que se desempeñan en relación de dependencia. CAT.OPP/CAG/2010-08 9

Un aspecto que resulta sumamente conflictivo es el aporte de monto fijo por ser la fuente misma de la inequidad contributiva. Como ya resulta conocido el aporte y las contribuciones a la seguridad social se han realizado siempre en base a la fijación de un coeficiente porcentual idéntico para todos que se aplica sobre los ingresos. Con el fin de evaluar el impacto del aporte de monto fijo sobre los ingresos en función de su cuantía hemos realizando un análisis del impacto diferencial que tienen los aportes jubilatorios, los aportes para salud y la carga del impuesto en si mismo 4 sobre el tope de ingresos brutos de las diferentes categorías (Ver Cuadro 4). Ingresos* Categoría* Brutos B 24.000 C 36.000 D 48.000 E 72.000 F 96.000 G 120.000 H 144.000 I 200.000 J 235.000 K 270.000 L 300.000 Cuadro 4.- Impacto del impuesto integrado y las cargas previsionales 5 sobre los ingresos brutos* Impuesto Integrado* Aportes Locaciones Aportes Venta de Obra y/o al SIPA* Cosas Social* Prestaciones Muebles* de Servicios* Impacto del impuesto integrado Impacto previsional Impacto total Locaciones Venta de y/o Cosas Prestaciones Muebles de Servicios Carga porcentual del Aporte jubilatorio Carga porcentual del Aporte a salud Locaciones y/o Prestaciones de Servicios Venta de Cosas Muebles $ 39 $ 110 $ 70 1,95 % 5,5 % 3,5 % 10,95 % $ 75 $ 110 $ 70 2,50 % 3,66 % 2,33 % 8,49 % $ 128 $ 118 $ 110 $ 70 3,20 % 2,95 % 2,75 % 1,75 % 7,7 % 7,45 % $ 210 $ 194 $ 110 $ 70 3,50 % 3,23 % 1,83 % 1,17 % 6,47 % 6,2 % $ 400 $ 310 $ 110 $ 70 5,00 % 3,88 % 1,38 % 0,88 % 7,26 % 6,14 % $ 550 $ 405 $ 110 $ 70 5,50 % 4,05 % 1,1 % 0,7% 7,3 % 5,85 % $ 700 $ 505 $ 110 $ 70 5,83 % 4,21 % 0,92 % 0,58 % 7,31 % 5,68 % $ 1.600 $ 1.240 $ 110 $ 70 9,60 % 7,44 % 0,66 % 0,42 % 10,68 % 8,52 % No aplicable $ 2.000 $ 110 $ 70 No aplicable 10,21 % 0,56 % 0,35 % No aplicable 11,12 % No aplicable $ 2.350 $ 110 $ 70 No aplicable 10,44 % 0,48 % 0,31 % No aplicable 11,23 % No aplicable $ 2.700 $ 110 $ 70 No aplicable 10,80 % 0,44 % 0,28 % No aplicable 11,52 % FUENTE: Elaboración propia. * Él cálculo se ha efectuado sobre el nivel máximo de ingresos de cada categoría En primer lugar se puede observar que los aportes y contribuciones de monto fijo tanto al sistema jubilatorio como para las prestaciones de salud revelan una situación de inequidad en desmedro de los pequeños contribuyentes de las categorías de menores ingresos que son los que aportan proporcionalmente mucho más en relación con sus ingresos brutos. Por ejemplo: un monotributista categorizado como B si alcanzara el monto 4 Aunque no es objeto de modificación en el presente proyecto. 5 Si bien lo previsional alude sólo al aporte jubilatorio todo el cuerpo normativo denomina de esta manera al conjunto de aportes destinados al sistema de la seguridad social. CAT.OPP/CAG/2010-08 10

total anual de ingresos de su categoría percibiría por mes un monto promedio de 2000 y debería aportar 180 pesos a la seguridad social, es decir un 9% de sus ingresos, mientras que con la misma condición un monotributista de categoría L percibiría $25.000 mensuales y tendría la misma obligación de aportar sólo $180 a la seguridad social, es decir meno de un 1% (0,72%). Similar situación se manifiesta para el resto de las categorías. En segunda instancia, otra inequidad manifiesta se da en el caso de los aportes a salud entre los monotributistas y los trabajadores en relación de dependencia. Por una parte la categoría B que aporta un monto superior que el porcentaje del 3% de los trabajadores asalariados, llegando a un 3,5% de sus ingresos. Por otra parte, el resto de las categorías a partir de la D fundamentalmente tienen un aporte muy inferior al 3%. Si se toma en cuenta la categoría G que es aquella en que sus ingresos brutos coinciden con la base imponible máxima 6, mientras que un trabajador en relación de dependencia con un salario anual equivalente a dicha categoría debe aportar $303,57 el monotributista sin cargas de familia sólo aporta $70. Y en virtud de los ingresos brutos de dicha categoría no se puede argumentar incapacidad de aporte o mayor vulnerabilidad social. Cabe señalar que todos tendrán derecho de acceso a las mismas prestaciones de salud. Dentro de este grupo de inequidades que juegan en detrimento de los trabajadores asalariados también se puede mencionar el caso de los aportes destinados al Fondo Solidario de Redistribución. Según Torres (2008) cuando un trabajador monotributista que gana 5.000$, tiene que someterse a una práctica de alta complejidad, aquellos que ganan 500 pesos y que están en relación de dependencia aportan solidariamente para sostener ese tratamiento. En tercer lugar, si bien el impuesto integrado presenta una fuerte progresividad tributaria ésta termina siendo anulada si se le suman los aportes previsionales. Considerando el impacto porcentual del pago total que debe realizar el pequeño contribuyente sobre sus ingresos brutos se puede observar que varía de un 6,2 a un 11, 48 % pero ello no respeta el orden de las categorías según monto total de facturación, a tal punto que la primera categoría y la última casi no difieren en el carga porcentual sobre los ingresos, siendo de 10,95% para la primera y de 11,48% para la última. Según Pérez 7 El incremento de la carga tributaria de "nuevo" régimen simplificado, en virtud del importante incremento en las cotizaciones a la seguridad social, provoca que las primeras nuevas cuatro categorías acusen una carga tributaria adicional que se ubica aproximadamente entre el 90% y el 50%; esto -desde ya- deberá ser observado por quienes deban optar entre adherir. 6 Base imponible máxima: 10.119,08 Res ANSES 130/2010. 7 Pérez, Daniel G. El "nuevo" monotributo de seguridad social. Práctica Profesional 2009-107, 11 CAT.OPP/CAG/2010-08 11

Finalmente, una última situación de inequidad ya no vinculada al monto o modalidad del aporte sino al esquema jurídico de derechos que se ha establecido es la instrumentación de los llamados períodos de carencia para este grupo de aportantes, transformándose así en el único grupo dentro del sistema de la seguridad social que tiene limitaciones de tipo temporal a la cobertura de salud hasta la fecha. El art. 43 inc. a) de la Ley 25865 dispone como requisito para el goce de las prestaciones previstas en este inciso que el pequeño contribuyente haya ingresado un número determinado de meses de los aportes indicados en el inciso b) y en su caso el c) del artículo 40, durante un período anterior a la fecha en que corresponda otorgar la cobertura. A posteriori, el Decreto 806/2004 lo reglamentó en su Anexo dándole el nombre de Acceso progresivo a la cobertura de salud. Y esto es fundamental en tanto que a partir de aquí se establece una rotunda diferenciación entre los derechos de los trabajadores en relación de dependencia cubiertos por los Agentes del Seguro Nacional de Salud y los derechos de los trabajadores monotributistas. Unos accederán libremente desde el 1º día y los otros deberán esperar pacientemente el tiempo establecido en la normativa para atender sus problemas de salud. Qué se está queriendo decir con acceso progresivo a la cobertura de salud?. Implica que no se tiene un derecho sobre la totalidad de las prestaciones desde el primer día de aporte sino que se va accediendo gradualmente a un menú prestacional en función del paso del tiempo. Sin embargo, dejando eufemismos de lado, este acceso progresivo no es otra cosa que los denominados períodos de carencias implementados por las entidades de medicina prepaga en sus planes de atención. Tema que ha sido y sigue siendo profundamente debatido y cuestionado en relación con las entidades de medicina prepaga, que aún a la fecha siguen sin tener ningún tipo de control estatal referido específicamente al tema salud por falta de una norma legal (Castro, Casal, de Lellis (2007). Si las prepagas apelan a la figura de abuso moral por parte de los clientes para defender el concepto de carencias, aquí no es dable argumentar lo mismo en tanto que se trata derechos adquiridos por la condición de trabajador que cumple con sus obligaciones frente a la Ley y el Estado, incorporándose en su condición de monotributista a la economía formal. El acceso progresivo a la salud es una figura que sienta un peligroso antecedente para el sistema de salud y ya no solamente para un pequeño grupo de personas que apenas supera el millón. Por un lado la seguridad social podría ampliarlo a futuro a otras situaciones, y a la vez, por un efecto indirecto se legitiman los usos y costumbres de las empresas de medicina prepaga, tema aún no resuelto por la legislación. Lamentablemente CAT.OPP/CAG/2010-08 12

la Superintendencia de Servicios de Salud aún sigue informando en su página web que los monotributistas acceden a los beneficios de la salud sin carencias ni preexistencias 8. Esta seria limitación a sus derechos se ratifica y agrava con la sanción de la última reforma del monotributo, en su Decreto Reglamentario Nº 1 del 2010 que incluso avanza más allá estableciendo que la obra social respectiva podrá ofrecer al afiliado la plena cobertura, durante el período de carencia que fije la reglamentación, mediante el cobro del pertinente Coseguros. En síntesis, la modalidad de monto fijo si bien fue pensado a los efectos de simplificar el pago y la recaudación, resulta a todas luces inequitativo al interior del mismo sistema impactando sobremanera en las categorías más bajas, básicamente la B y la C. Ello genera una situación de franca inequidad tanto entre los pequeños contribuyentes entre si como entre ellos y los asalariados, todos en su condición de beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud y del Sistema Previsional. Propuestas de modificación Durante el corriente año se registran dos iniciativas tendientes a modificar el estado de situación reseñado. La primera en la Cámara de Diputados donde se presentó a comienzos del año un proyecto 9 firmado por Alicia Ciciliani, diputada de la provincia de Santa Fe por el Partido Socialista y acompañado por 9 diputados de diversos partidos de la oposición. Fue girado a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, no quedando claras las razones por la cuales no fue girado simultáneamente a la Comisión de Previsión y Seguridad Social. La segunda es una iniciativa anunciada a mediados del corriente año por el superintendente de Servicios de Salud, Ricardo Bellagio en el marco del XIII Congreso de Salud de la Asociación Civil de Actividades Médicas Integradas (Acami), pero que aún no ha sido concretada. Según dicho funcionario la medida del Poder Ejecutivo recoge el objetivo propuesto en el proyecto de ley respecto de disponer de una escala para que, dentro del esquema del monotributo, paguen más para la salud quienes facturen más, a diferencia de lo que ocurre actualmente, que rige un aporte de $ 70 para todos por igual. Para abordar más específicamente las propuestas diremos que la primera propuesta se basa en una modificación de la Ley 26565 donde se establecen nuevos valores de monto fijo. En este sentido no se establece un mecanismo de aumento periódico tal como según adelantó el Superintendente de Servicios de Salud estaría proyectando desde su área. 8 Superintendencia de Servicios de Salud. Manual del Beneficiario de Obras Sociales. Buenos Aires. 2003. Fecha de último acceso: 11 de marzo de 2010. http://www.sssalud.gov.ar/beneficiarios/archivos/manual_cons.pdf 9 Expediente 3246-D-2010. Régimen simplificado para pequeños contribuyentes - monotributo - ley 26565 -. Modificaciones, sobre opción al acceso de las prestaciones de salud. TP Nº 55. 13-05-10. CAT.OPP/CAG/2010-08 13

El criterio para la definición de dicho valor para el caso del aporte a las obras sociales fue la aplicación del mismo porcentaje de aporte que realizan los trabajadores en relación de dependencia, correspondiente a un 3% de sus haberes mensuales hasta una base imponible máxima que podría coincidir con lo establecido para éstos, equivalente a $ 10.119,08 a la fecha de presentación del presente. Cifra que anualizada daría un monto levemente superior a la categoría G del monotributo actual. Cabe recordar que según se señaló previamente la primera categoría d monotributistas aporta en términos relativos incluso más que este porcentaje llegando al 3,5%. La aplicación porcentual se realizó sobre el máximo de los ingresos brutos establecidos como límite para cada categoría. Asimismo se propone eliminar el aporte adicional por cada integrante del grupo primario que se quisiera incorporar, los cuales quedan automáticamente cubiertos de la misma manera que se prevé en el Art. 9 de la Ley 23.660 para los trabajadores en relación de dependencia. En tanto que el criterio para la modificación del aporte al sistema previsional fue el porcentaje del 5,5% que actualmente significa el aporte de monto fijo establecido para la primera categoría en relación con el total de ingresos brutos para esa categoría. Si bien se mantiene la inequidad respecto del 11% que aportan los trabajadores en relación de dependencia permite al menos una equidad al interior del sistema monotributista. El aumento al 11% de los aportes podría ser francamente regresivo respecto de las dos categorías inferiores del monotributo y podrían desestimular el blanqueo de las actividades, en un grupo de aportantes que ha tenido un notable incremento de la formalidad desde el año 2003, que no tiene parangón respecto del escaso blanqueo que tuvo el trabajo en relación de dependencia. Incluso si los montos propuestos parecieran demasiados elevados y contrarios al principio de inclusión social no se debe dejar de recordar que la nueva ley prevé otra figura más al interior del grupo de los monotributistas que es la del trabajador independiente promovido y que se encuadra en cuanto a ingresos brutos dentro de la primera categoría, pero al que además se le suman otras razones que los hacen especialmente vulnerables y en virtud de tal situación especialmente considerados por la normativa. De esta manera se reconoce que aún cuando el monotributo tenga un fundamento de inclusión social, no obstante habría otros que están en una condición aún peor. Asimismo las reformas propuestas tienen el sentido de preservar el principio de la solidaridad que ha regido siempre el Sistema Nacional del Seguro de Salud en nuestro país. La incorporación al mismo de beneficiarios no contemplados originalmente con una lógica diferente a la mencionada, no solamente les vulnera derechos en tanto trabajadores sino que además pone en peligro las bases solidarias de nuestro seguro de salud. CAT.OPP/CAG/2010-08 14

Asimismo el proyecto establece la eliminación de los períodos de carencia establecidos para este grupo de aportantes al sistema de obras sociales y que no tiene equivalente en ningún otro grupo al interior del sistema. En síntesis se sustenta en el principio de equiparación de obligaciones y beneficios de todos los trabajadores independientemente según su condición formal de aportante frente al sistema de seguridad social y a la AFIP. Consideraciones finales El análisis realizado tuvo como propósito central abordar el componente de la seguridad social incluido dentro de este régimen impositivo. En cuanto al enfoque adoptado diremos que se trabajó bajo la premisa de que si el objetivo original fue de inclusión, el diseño de la propuesta así como sus sucesivas modificaciones no deben en consecuencia introducir nuevas y/o mayores situaciones de inequidad. Y precisamente así lo expresa el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo nacional al Congreso de la Nación del último proyecto de modificación del monotributo, aunque ello no quedaba confirmado luego en su parte dispositiva: "la experiencia recogida en la aplicación del aludido Régimen condujo a la necesidad de su modificación a fin de otorgar mayor equidad procurando la inclusión focalizada en aquellos con baja capacidad contributiva" 10. Resulta por tanto un contrasentido que se mantegan las condiciones de inequidad al interior mismo del régimen. El criterio de un monto fijo fue tomado como una manera de simplificar el cálculo y el pago de los aportes. Pero puede ser equivocadamente entendido como un mecanismo que garantiza la igualdad como la base del impuesto y de las cargas públicas, según lo establece el artículo 16 de la Constitución Nacional. Por el contrario introduce una vulneración de derechos desde su inicio. Está claro que la igualdad debe predicarse de la capacidad contributiva de cada uno en función de sus ingresos y no por la igualdad de aportes. Pero incluso no resulta necesario abandonar la practicidad del monto fijo en tanto nada obsta a que cada categoría tenga un monto fijo diferente, el cual puede ser estimado por aproximación a la aplicación de un criterio porcentual. Este último, independientemente de su valor cuantitativo, garantiza el cumplimiento de uno de los principios básicos de nuestro sistema de seguridad social que es el valor de la solidaridad y que consiste en que quien más tiene más aporta. 10 Mensaje N 1607 del 02/11/09. Elevación del proyecto de modificación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes del Poder Ejecutivo nacional al Congreso de la Nación. CAT.OPP/CAG/2010-08 15

Bibliografía Castro, Casal, de Lellis (2007) Medicina prepaga. Políticas públicas y derecho a la salud. Ed. Proa XXI. Bs As. Salim, J.; DÀngela, W. (2006) Régimen simplificado para pequeños contribuyentes. Monotributo. AFIP. Dirección de Estudios. Melzi, F. (2008). A favor de la equidad, se impone adecuar los topes del monotributo. PET Año XIV Nº 391 31/03/2008. La Ley online. Torres, R. (2008) Algunas reflexiones sobre el sistema de salud y la seguridad social. En: El Estado y la reconfiguración de la protección social. Asuntos pendientes. Novick, M. y Pérez Soto, G. coordinadores. Parte IV. Los desafíos contemporáneos de la seguridad social Pérez, Daniel G. El "nuevo" monotributo de seguridad social. Práctica Profesional 2009-107, 11 CAT.OPP/CAG/2010-08 16