LOS PLANES DE MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE (PDU) EN FRANCIA Nicolas Merle Département Déplacements Durables, CERTU, Ministerio francés de la Ecología nicolas.merle@certu.fr Emmanuel Delamarre Délégation de Toulouse, CETE du SUD-OUEST, Ministerio francés de la Ecología emmanuel.delamarre@developpement-durable.gouv.fr 1. 30 años de PDU en Francia Los planes de desplazamientos urbanos (PDU) tienen treinta años de existencia. Creados por la ley de orientación de los transportes interiores (LOTI) en 1982, sólo se desarrollaron realmente a partir de la ley sobre el aire de 1996, que los hizo obligatorios en las aglomeraciones urbanas de más de 100.000 habitantes. Herramientas de planificación global de los desplazamientos en las aglomeraciones urbanas, al servicio del desarrollo de los transportes colectivos y los modos activos (marcha y bicicleta) desde los años 1980 y 1990, sus prerrogativas se fueron enriqueciendo progresivamente en torno a cuestiones más recientes o insuficientemente tratadas durante las primeras décadas: el medio ambiente y el cambio climático, la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, la articulación transporte-urbanismo o incluso la gestión del estacionamiento y el transporte de mercancías. Treinta años después de su creación, los PDU han mostrado su eficacia para contribuir a influir en las prácticas de movilidad de los habitantes: disminución del uso del automóvil en los centros de las grandes aglomeraciones urbanas, aumento de la frecuentación de los transportes colectivos y desarrollo de los modos activos. Su éxito ha animado a numerosas aglomeraciones urbanas de tamaño medio a lanzarse en acciones voluntarias y el PDU es actualmente uno de los modelos del «plan de movilidad urbana sostenible» promovido por Europa en su plan de acción para la movilidad urbana. No obstante, siguen persistiendo algunas dificultades de aplicación, especialmente por la compleja integración del PDU en la jerarquía de los documentos de planificación, la multiplicidad de actores implicados en la gobernanza y la necesaria cooperación entre autoridades organizadoras de transportes (AOT), más allá del perímetro de aplicación del PDU. Así, hoy en día, el PDU se enfrenta a numerosos retos, que deberá aceptar para reforzar su contribución a la integración de políticas urbanas y de movilidades.
2. El PDU, un documento en fuerte evolución desde hace 30 años El PDU es una herramienta de planificación global de los desplazamientos, que determina los principios que rigen la organización del transporte de personas y mercancías, la circulación y el estacionamiento en el perímetro de transportes urbanos (PTU). Pilotado por la autoridad organizadora de transportes urbanos (AOTU), su proceso de elaboración asocia a numerosos actores institucionales y de la sociedad civil y económica. Su contenido ha evolucionado varias veces y sus objetivos se han ido orientando progresivamente hacia la promoción de la movilidad sostenible, vinculada con las políticas urbanas. 2.1. Los primeros PDU, una nueva forma de trabajar El PDU fue creado por la LOTI en 1982 como una herramienta que permitía definir los principios de organización de los transportes urbanos, con el objetivo de un uso racional del coche y de la buena inserción de los peatones, vehículos de dos ruedas y transportes colectivos. Pretende un uso equilibrado de los diferentes modos de transporte, como respuesta a la crisis petrolera, que puso de relieve los riesgos de un sistema de transporte mayoritariamente dependiente de las energías fósiles. Así, en los años 1980, los primeros PDU de Nantes y Grenoble pretenden acompañar el desarrollo de las redes de tranvía. La vuelta de este modo de
transporte a dichas ciudades, respectivamente en 1984 y 1987, marca su renacimiento, tras haberse abandonado para «adaptar la ciudad al coche» (excepto en Lille, Marsella y Saint-Etienne). En los años 1990 y 2000, se prosigue la inversión en los transportes colectivos y numerosas aglomeraciones urbanas se dotan de una o varias líneas de transportes colectivos en sitio propio (TCSP). La oferta de tranvía se ve así multiplicada por diez entre 1990 y hoy. Los primeros PDU permitieron, sobre todo, tratar la planificación de los transportes sin una visión de medio y largo plazo, mediante un nuevo enfoque conjunto, que asociaba a municipios, diferentes autoridades organizadoras de transportes, servicios del Estado, etc. 2.2. A partir de los años 2000, el PDU programa más sus acciones y refuerza su carácter prescriptivo Los primeros PDU «post ley sobre el aire» propusieron a menudo numerosas medidas que trataban sobre todos los modos de transporte, sin precisar lo suficientemente la programación financiera y la priorización de las acciones. Los primeros balances, a menudo a medias tintas, pudieron así mostrar la importancia de plantear un objetivo de programación más afirmado para el PDU. La ley de solidaridad y renovación urbanas (SRU) de 2000 contribuyó a paliar esta carencia, exigiendo del PDU que precisara el calendario de decisiones y realizaciones, mientras que la ley sobre el aire sólo exigía un estudio de las modalidades de su financiación y de la cobertura de los costes de explotación. Así, el PDU voluntario de Brive-la-Gaillarde, aprobado en 2010, comporta en su síntesis de las acciones un cuadro que detalla, para cada medida, además de su descripción: el piloto y los socios la planificación en tres tiempos (corto plazo 2010 a 2013, medio plazo 2015, y largo plazo 2017 a 2020) el coste de inversión y de explotación las acciones asociadas La ley SRU impone también a las aglomeraciones urbanas la realización de una cuenta de desplazamientos, herramienta de ayuda a la decisión para llevar a cabo una política local de desplazamientos, haciendo aparecer tanto los gastos y costes directos como los costes externos de los transportes. La ley SRU también aportó al PDU un carácter jurídico, imponiéndose a los municipios y gestores de red vial. Estos incentivos pretenden poner en coherencia las políticas municipales y tratan sobre: - El estacionamiento privado: el PDU puede imponer al PLU en los sectores bien conectados por los transportes regulares normas límite
de realización de zonas de estacionamiento automóvil en los edificios de uso diferente que la vivienda. También puede imponer normas mínimas de realización de zonas de estacionamiento para las bicicletas. - El estacionamiento público: el PDU define las zonas y tarifas relacionadas con la reglamentación del estacionamiento en red vial y en los aparcamientos. Las actas adoptadas a título del poder de la policía del estacionamiento del alcalde deben ser compatibles con estas medidas. - La red vial pública: el PDU fija principios respecto a la jerarquización de la red vial y puede proponer un esquema de moderación de las velocidades, en coordinación con los gestores de redes de carreteras. 2.3. El derecho al transporte para todos La LOTI, en 1982, proclama un principio fuerte: cualquier usuario tiene el derecho de desplazarse y la libertad de elegir sus medios, en las condiciones económicas y sociales más ventajosas para la administración. Este principio se transferirá más de 20 años más tarde a la ley llamada «Discapacidad» de 2005, que hace de la puesta en accesibilidad de la cadena del desplazamiento (edificios - red vial/espacios públicos - transportes) para las personas con movilidad reducida un desafío fundamental. Sin fijar plazos para la red vial, exige de las autoridades de transportes una accesibilidad total de las redes de aquí a 2015. La ley ha hecho del PDU un documento de planificación central, que pretende definir y programar las medidas que permiten alcanzar este ambicioso objetivo. Dotada de un anexo de accesibilidad, es la herramienta de articulación que permite garantizar la accesibilidad de la cadena del desplazamiento y tratar las interfaces entre transportes y red vial. Integra así los planes de accesibilidad de la red vial y de los espacios públicos (PAVE, por sus siglas en francés).
2.4. Una consideración reciente de los modos activos: la marcha y la bicicleta La marcha ha ocupado durante mucho tiempo una posición marginal en los PDU, mientras que representa en todas las grandes aglomeraciones urbanas el segundo modo de desplazamiento después del coche (entre un cuarto y un tercio de los desplazamientos en general). Actualmente, efectúa una entrada muy apreciable en las políticas de movilidad, en relación con la repartición más equilibrada del espacio público, la problemática de accesibilidad de la red vial a las personas con movilidad reducida y la promoción de los modos llamados activos, con un objetivo de mejora de la salud pública. La bicicleta encontró mejor su lugar en los PDU a partir de la ley sobre el aire, en 1996. Aunque su parte en los desplazamientos sólo sobrepasa raramente el 2 %, este modo se identifica con un fuerte potencial, ya que numerosas ciudades europeas han puesto en marcha políticas muy voluntaristas y exitosas en la materia, especialmente en Europa del Norte.
Las medidas que tratan sobre estos módulos pretenden acompañar una política más general de urbanismo, que favorezca los desplazamientos de proximidad, condición indispensable para la movilidad peatonal y ciclista, como modos de desplazamiento autónomos o utilizados como enlace hacia los transportes colectivos. Estrasburgo: el PDU en marcha El segundo PDU de Estrasburgo, cuyo proyecto se decidió en febrero de 2012, desarrolla numerosas acciones a favor de la marcha y la bicicleta, a través de sus tres primeros temas de acción: TEMA 1 - la marcha en el corazón del nuevo PDU: aplicar el plan peatonal 2011-2020 de la ciudad de Estrasburgo y acompañar a los demás municipios en la elaboración de su plan. TEMA 2 - hacia una política ciclista 2.0: proseguir y valorizar el servicio Vélhop de alquiler de bicicletas, sensibilizar y acompañar la práctica de la bicicleta, proseguir el mallado de la red ciclista comunitaria en el Esquema director bicicleta 2020 acondicionando una red específica que una el centro con sus periferias, garantizar una oferta adaptada de arcos para bicicletas, acompañar el uso combinado bicicleta + tren regional TER y mejorar las condiciones de estacionamiento de las bicicletas en las oficinas y alojamientos. TEMA 3 - los modos activos a favor de la salud pública: comunicar sobre los tiempos de desplazamiento marcha y bicicleta, sensibilizar a los públicos sobre los beneficios para la salud de un uso regular de los modos activos. 2.5. Medidas para acompañar el cambio de los comportamientos Con las diferentes evoluciones legislativas, el PDU se ha visto reforzado con las posibilidades de aplicación de medidas de acompañamiento de los cambios de comportamiento, a menudo agrupados bajo el término de «gestión de la movilidad». Así, el PDU incita a las empresas y administraciones públicas a aplicar planes de movilidad para sus empleados, facilitando el uso de transportes colectivos con medidas relativas a un sistema de pago inteligente y una tarificación integradas. El PDU, desde la ley Grenelle II, fomenta también el car sharing y la movilidad eléctrica, aportando facilidades de estacionamiento a estas dos formas de movilidad automóvil. Por último, la ley SRU hizo obligatoria la instauración de un servicio de información multimodal y la creación de un consejo en movilidad, además de las obligaciones referentes al PDU. Relativamente marginales al principio, estas medidas se desarrollan en los PDU y otras acciones simplificadas recientes, a ejemplo del esquema global de los desplazamientos de Loire Forez (Montbrison) de 2007. Éste propone la creación de zonas de estacionamiento dedicadas al coche compartido,
acompañada de medidas de comunicación y sensibilización de cara a los habitantes. Varios PDU proponen también la creación de agencias o centrales de movilidad, a ejemplo de los de Chambéry y Grenoble, para proponer una información global sobre la movilidad, legible y accesible a todos. StationMobile, agencia de información sobre la movilidad en la aglomeración urbana grenoblesaterra PUBLICA/SMT/PEDROTTI 2.6. Una mejor articulación entre transporte y urbanismo La ley SRU de 2000 tenía como objetivo el refuerzo de la cohesión social y urbana. Instauró, por ejemplo, el SCoT (esquema de coherencia territorial, por sus siglas en francés) y el PLU (Plan local de urbanismo), inscribiendo el PDU en esta jerarquía de los documentos de urbanismo.
De hecho, desde la ley SRU, las políticas de movilidad están más integradas en la planificación urbana y la ley Grenelle II de 2010 ahora plantea como objetivo a los documentos de planificación urbana «disminuir las obligaciones de desplazamientos». Varios PDU recientes se elaboran así vinculando más transporte y urbanismo, a imagen del PDU de Nantes 2011, que dedica su primer eje a la construcción de la ciudad de las cortas distancias, o el de Montpellier 2012, que presenta claramente su coherencia con el SCoT. Montpellier: el proyecto llevado por el SCoT anticipa nuevas movilidades «En la continuidad del SCoT, el proyecto llevado por el PDU tiene como finalidad favorecer la transformación de los comportamientos y las prácticas de movilidad y desplegar una oferta de desplazamiento alternativa al automóvil [ ]. El SCoT y el PDU expresan juntos una visión de la ciudad y de la vida urbana basada en la transformación de la proximidad, en el seno de la cual se coordinan las formas del desarrollo urbano y las prácticas de movilidad». El vínculo que el PDU mantiene con el urbanismo y la ciudad se traslada también más localmente al territorio, en problemáticas de ordenación del espacio. La ley SRU hace de la mejora de la seguridad de todos los desplazamientos uno de los ocho objetivos del PDU. Al aportar al PDU un papel más importante en la repartición de la red vial, para provecho de los modos activos, y en la gestión del estacionamiento público, esta ley favorece la mejora del marco de vida urbano. 2.7. Hacia políticas más equilibradas en materia de mercancías El transporte de mercancías, considerado durante mucho tiempo como fuente de molestias en ciudad por consumir espacio, ser contaminante, ruidoso y generador de riesgos de accidentes, ahora es objeto de un enfoque mejor equilibrado. Efectivamente, el transporte de mercancías provenientes o destinadas a la ciudad es necesario para la actividad económica y el dinamismo de los centros. Se debe pues encontrar un término medio entre una política muy limitante, que puede tener efectos contrarios a los objetivos de las políticas públicas, y una política demasiado laxista, que no responderá al objetivo del PDU de reducción del impacto medioambiental de los transportes. Una estrategia demasiado defensiva contribuirá así al alejamiento de las actividades e incrementará su dependencia del transporte por carretera de mercancías. El PDU puede contribuir a una mejor organización del transporte de mercancías en ciudad, a través de medidas sobre la armonización de las reglamentaciones municipales, la definición de itinerarios de tránsito de
vehículos pesados, la ordenación de zonas de carga y descarga en el espacio público y la exigencia de puesta a disposición de un espacio en superficie privada para los mayores generadores de flujo (a través del PLU). Varias grandes aglomeraciones urbanas, como Lyon, París, Marsella, Estrasburgo, Burdeos, Lille o Toulouse, ya han puesto en marcha algunas de estas acciones. Sin embargo, la mayoría de estas medidas no se inscriben todavía en el PDU, mientras que se trata de uno de los objetivos que se le asignan. Su vocación es pues convertirse en su marco de reflexión y coordinación. 2.8. Una respuesta a la urgencia medioambiental La ley sobre el aire hace obligatorios los PDU en 1996, convirtiéndolos en una herramienta de lucha contra la contaminación del aire en las grandes aglomeraciones urbanas. Desde entonces, los desafíos medioambientales del PDU se han ido ampliando progresivamente a todas las temáticas medioambientales. Así, todos los PDU aprobados después de mediados de 2006 contienen un informe de evaluación medioambiental, que pretende minimizar el impacto del plan en el medio ambiente, en el sentido amplio e incluyendo por ejemplo las siguientes temáticas: clima, energía, aire, ruido, agua, biodiversidad, patrimonio. A finales de los años 2000, el Grenelle del medio ambiente volvió a situar en el centro de las preocupaciones la lucha contra el cambio climático, creando el Esquema regional clima, aire y energía (SRCAE, por sus siglas en francés), documento oponible al PDU que debe traducir sus orientaciones en materia de transporte en las zonas urbanas. El PDU también debe medir obligatoriamente las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) evitadas gracias a la aplicación del plan y hacer su balance 5 años después. Numerosos PDU traducen los efectos del plan sobre las emisiones de GEI, la concentración de contaminantes locales o el ruido en torno a infraestructuras, utilizando herramientas simplificadas como el DEEM (Diagnóstico Energía Emisiones de las Movilidades) o más complejas, integrando una cadena de modelización completa transporte emisiones concentraciones.
Toulouse: una cadena de modelización para evaluar los efectos del PDU en el medio ambiente La evaluación medioambiental del PDU de Toulouse se basa en un modelo integrado, que permite simular la concentración de los contaminantes en la atmósfera en el año de referencia del PDU: 2020. Este mapa muestra así las disminuciones de concentración de dióxido de nitrógeno en el escenario PDU, comparado con el escenario 2020 «gradualmente». Esta territorialización fina de los impactos de los transportes en la contaminación local permite localizar las zonas donde se mejora la calidad del aire (en azul) y aquellas donde se deteriora (en naranja). Globalmente, el PDU prevé que la superficie del territorio concernido por los rebasamientos de umbral se divida por dos en 2020, respecto a 2008. Fuente: PDU 2012 de Toulouse aprobado 3. Los PDU por fin legitimados por una inflexión de las prácticas de movilidad? 30 años después de la creación de los PDU y la promoción de las políticas de movilidad urbana sostenible en los años 1990 y 2000, son visibles algunos resultados, principalmente en las grandes aglomeraciones urbanas: retroceso del uso del coche; aumento de la frecuentación de los transportes colectivos; vuelta de la bicicleta a la ciudad.
Evolución de la parte modal del coche en algunas aglomeraciones urbanas francesas Actualmente, el PDU, adoptado con éxito por las grandes aglomeraciones urbanas, es cada vez más apreciado por las ciudades medianas, a tal punto que de las 150 acciones de planificación de la movilidad urbana en Francia, tres de cada cinco se han emprendido de manera voluntaria, en las aglomeraciones urbanas de menos de 100.000 habitantes. Por otro lado, Europa hace la promoción desde 2007 y su Libro verde sobre la movilidad urbana de los «planes de movilidad urbana sostenible», siendo el PDU uno de sus modelos, además del «local transport plan» inglés. No obstante, es difícil atribuir sólo al PDU las evoluciones recientes en términos de desplazamientos, ya que el contexto económico y el incremento de los precios del carburante desempeñan un papel importante en las decisiones de movilidad de las personas. Y aunque las evoluciones van globalmente en el sentido deseado por las políticas públicas, se deben confortar aún varios resultados. Así, todos los territorios no siguen las mismas tendencias. Aunque la movilidad automóvil disminuye en las grandes aglomeraciones urbanas, sigue aumentando en su periferia bajo el efecto del proseguimiento de la dispersión urbana en 2 a e incluso 3 a corona de los polos urbanos, así como en las ciudades medianas. Los vínculos transporte/urbanismo se deben pues consolidar y los PDU tienen que ir más allá del corazón de las aglomeraciones urbanas, para proponer soluciones de movilidad alternativa adaptadas a todos los tipos de territorios. Por otro lado, sin duda, la mejora de la accesibilidad de los transportes a las PMR, constatada desde hace varios años, no permitirá sin embargo alcanzar en 2015 el objetivo de una accesibilidad total y para cualquier situación de discapacidad y movilidad reducida. Por último, los PDU no han permitido disminuir lo suficientemente las emisiones contaminantes del tráfico urbano, hasta tal punto que Francia se ve amenazada con una citación judicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por haber sobrepasado los umbrales reglamentarios de contaminación en varias aglomeraciones urbanas francesas. Así, la Organización Mundial de la Salud
(OMS) atribuye a la contaminación del aire la causa de 42.000 muertes prematuras al año en Francia. Estos resultados revelan, a veces, dificultades en la aplicación de los PDU y dejan para el futuro varios márgenes de progreso. 4. Ocho propuestas para respaldar una dinámica de progreso La acción de PDU es progresiva y la aplicación del conjunto de incentivos de acción toma su tiempo. En primer lugar, mayoritariamente orientados hacia los centros de las aglomeraciones urbanas y en una lógica de desarrollo de la oferta alternativa al coche individual, los PDU intervienen ahora en el conjunto de su perímetro de acción y las políticas de repartición de la red vial cuestionan el espacio que el coche ocupa en la ciudad, tanto en estacionamiento como en circulación. 4.1. Actuar de forma más legible de cara a la posición del coche La mayoría de los PDU proponen acciones que pretenden promover los transportes colectivos, la marcha y la bicicleta, pero siguen siendo muy prudentes sobre el cuestionamiento de la posición del coche en ciudad, tanto en las zonas urbanas densas como en la periferia. Varios ejemplos recientes muestran que el traslado modal pasa por un reequilibrado de la ventaja respectiva de los diferentes modos. Por otra parte, los PDU enfocan a menudo la cuestión del estacionamiento automóvil, en una lógica de aumento de la oferta, o incluso de estabilización acompañada de un traslado de la oferta en la red vial hacia los aparcamientos, pero raramente con una disminución global. Tratan asimismo la localización y el acondicionamiento de aparcamientos disuasorios, pero omiten un enfoque global a escala de la aglomeración urbana. En una visión prospectiva, donde muy frecuentemente se desea que disminuya la parte del coche individual en los desplazamientos, se observan dificultades para proclamar claramente las medidas concretas, ya que el estacionamiento es un tema sensible que afecta a diario a los habitantes y comerciantes, que defienden la idea del «no parking no business».
4.2. Innovar en las afueras y la zona periurbana Durante mucho tiempo mayoritariamente dedicadas a las zonas más densas de los perímetros de transporte urbano, las acciones del PDU se han confrontado a menudo con dificultades de puesta en obra en las zonas periféricas de las aglomeraciones urbanas: densidad menos favorable a los transportes colectivos, urbanismo más difuso y sectorizado que favorece el uso del coche individual y los desplazamientos de larga distancia, etc. Sin embargo, existen algunas soluciones, a la vez en términos de acondicionamientos urbanos, transportes colectivos o movilidades suaves. Cada modo tiene su zona de pertinencia. Para los transportes colectivos, una jerarquización de la red permite apoyarse en los servicios ferroviarios, identificar las líneas urbanas fuertes acondicionadas en sitio propio, a las que se pueden conectar otras líneas, en servicio regular o a la demanda. La intermodalidad con la marcha y la bicicleta también tiene su importancia, para ampliar la cuenca de clientela TC, con la condición de que los acondicionamientos sean seguros a la vez en la red vial y en el estacionamiento cerca de las paradas. Las medidas que pretende el uso compartido del coche también son pertinentes: facilitar que se comparta el coche, mediante la creación de aparcamientos dedicados y la eficacia de plataformas Internet de puesta en relación de los automovilistas, proponer servicios de car sharing y favorecer el estacionamiento de estos nuevos modos respecto al autosolismo. Por último, la movilidad suave representa ya una parte sustancial de los desplazamientos en los centros-burgos de las zonas rurales, ya que los servicios de proximidad siguen siendo accesibles a menudo en distancias «marchables» o «ciclistas». Aquí también se puede ver confortada, trabajando sobre la ordenación de los espacios de circulación y el estacionamiento de las bicicletas, así como sobre la sensibilización y la educación, especialmente respecto a la bicicleta.
4.3. Aportar coherencia: integración o coordinación? En el seno del PTU, la elaboración y la aplicación del PDU dependen de la AOTU. No obstante, la división de las competencias en materia de transporte, urbanismo y medio ambiente implica una indispensable concertación con múltiples actores institucionales. Un ámbito de acción del PDU se ve particularmente concernido por esta problemática: el estacionamiento, cuya multiplicidad de actores y competencias se ilustra más abajo. Actores institucionales Actores y competencias del estacionamiento automóvil Estado: cuatro ministerios implicados: desarrollo sostenible (PDU, red vial, urbanismo), interior (competencia de las administraciones, poder de policía de estacionamiento del alcalde), justicia (recaudación de las multas) y finanzas (cobro de las multas) Municipios: estacionamiento en red vial, poder de policía del alcalde, PLU Mancomunidades: aparcamientos (competencia obligatoria para las comunidades urbanas) AOTU: aparcamientos disuasorios, multas del estacionamiento molesto para los TC, PDU Departamentos: zonas de coche compartido en la red departamental Regiones: aparcamientos disuasorios cerca de las estaciones Profesionales del transporte Empresas operadoras de estacionamiento de los aparcamientos y la red vial, profesionales del transporte de mercancías, representantes de los taxis Dos soluciones complementarias permiten superar esta dificultad: 1. Desarrollar la cooperación, movilizando a los actores a la vez en el momento de la elaboración y de la aplicación del plan en torno a dispositivos técnicos y políticos. Así, en Lille, el enfoque comunitario del estacionamiento pretende poner en marcha políticas municipales de estacionamiento coherentes (instauración de una carta) y mejorar el conocimiento en el ámbito (observatorio intermunicipal del estacionamiento). En Saint-Etienne, la administración reunió a numerosos actores públicos locales y nacionales, actores económicos y de la investigación, con el fin de poner en marcha acciones en materia de entregas de mercancías en ciudad. 2. Unir las competencias, dando especialmente a la AOTU la posibilidad de ejercer competencias en materia de coche compartido y car sharing, entregas de mercancías en ciudad y estacionamiento. Esta propuesta de nueva autoridad organizadora de la movilidad sostenible (AOMD, por sus siglas en francés), que sustituiría a la actual AOTU, se está discutiendo en el marco del acto III de la descentralización.
4.4. Pensar la movilidad más allá del PTU El crecimiento de las cuencas de vida y el alejamiento cada vez más importante entre domicilio y lugar de trabajo no se han seguido sistemáticamente de una extensión de los perímetros administrativos. Así, cada vez más habitantes viven hoy en día más allá de los PTU y no gozan pues de las acciones del PDU, que sólo tratan su perímetro de competencia. La planificación de la movilidad en estos territorios puede organizarse en el marco de la reflexión sobre los SCoT (Esquemas de coherencia territorial, por sus siglas en francés), cuyos límites corresponden más con las cuencas de vida. Los municipios fuera del PTU pueden transponer de forma más fina los principios del SCoT en planes municipales de desplazamientos o en el marco del PLU (Plan local de urbanismo), que puede contener numerosas acciones relativas a la movilidad, a nivel del Proyecto de ordenación y desarrollo sostenible (PADD, por sus siglas en francés), así como del reglamento de los anexos. Por otro lado, la reflexión transportes a escala departamental y regional también es una oportunidad para apropiarse de las problemáticas de movilidad en las zonas poco densas, en gran periferia de las aglomeraciones urbanas. A este título, el «esquema regional de la intermodalidad», que podría introducirlo el acto III de la descentralización, deberá tratar con cuidado la planificación de los transportes en las zonas cubiertas por los PDU. Existe una verdadera necesidad de intercambio y cooperación entre AOT, para co-elaborar soluciones de movilidad que trasciendan las fronteras administrativas. 4.5. Confortar la concertación ciudadana Más allá de la esfera institucional, el PDU es un documento cuya elaboración está legítimamente abierta a la concertación de la sociedad civil, ya que los desplazamientos afectan a diario a los habitantes y actores económicos. La ley prevé un dispositivo de consulta en dos etapas: 1. A su demanda, se consulta el proyecto de plan con los representantes de las profesiones y de los usuarios de transportes, las asociaciones de personas minusválidas o cuya movilidad es reducida y las asociaciones habilitadas de protección del medio ambiente; 2. El proyecto de plan, tras recoger la opinión de las personas públicas asociadas (Estado, consejos municipales, generales y regionales), se
somete a continuación a una encuesta pública, cuyo objetivo es permitir expresarse sobre el proyecto a todo el mundo. No obstante, se recomienda una concertación organizada con más tiempo, con el fin de evitar que la encuesta pública desemboque en un resultado negativo, neutralizando así los eventuales recursos en jurisdicción administrativa contra el PDU, una vez aprobado por la AOTU. En estos últimos diez años, doce PDU han sido objeto de recurso y ocho de ellos se han anulado. Por otra parte, la concertación contribuye a la aceptación de las políticas públicas y constituye a menudo la primera acción pedagógica del PDU, sensibilizando a los habitantes a las problemáticas de movilidad. Grenoble: talleres ciudadanos para co-elaborar el PDU con los habitantes El dispositivo de los «talleres ciudadanos», seminarios de trabajo organizados durante varios días con un panel de habitantes diversificado, permite consultar y hacer participar a la sociedad civil en la elaboración del plan de acciones. Así, la concertación ciudadana grenoblesa ha puesto de relieve el desconocimiento de las ofertas de movilidad y, por tanto, la necesidad de darlas a conocer a los habitantes. Una de las respuestas aportadas por la AOTU es la creación de la StationMobile, agencia de movilidad que permite tener una visión de conjunto de las diferentes posibilidades de desplazamiento en la aglomeración urbana grenoblesa y sus alrededores, apoyándose en un sitio web, una aplicación móvil y una agencia situada en Grenoble. Las AOTU ponen en marcha dispositivos complementarios de concertación. Se trata, por ejemplo, de conferencias-debates abiertas al público en general, reuniones públicas deslocalizadas en los barrios de la ciudad-centro y los otros municipios del PTU. 4.6. Transferir el PDU al territorio El PDU trata el perímetro de transportes urbanos en su conjunto, territorio la mayoría de las veces multi-municipal y amplio, en el que es difícil definir y territorializar muy finamente las acciones. Las AOTU empiezan a utilizar a partir de entonces varias herramientas, para facilitar la aplicación del PDU a escalas de territorio más finas. Estas transferencias adoptan denominaciones diferentes y pueden clasificarse en dos grandes categorías, ambas utilizadas en el último PDU de Montpellier:
Planes de desplazamientos de sectores Constituyen el apartado territorial del PDU. En cada uno de los 6 sectores definidos para la ocasión del SCoT, precisan el PDU en aspectos relativos a las infraestructuras de transporte, los polos de intercambios de transportes públicos, la jerarquización de la red vial y los principales itinerarios ciclistas intermunicipales. Montpellier: el PDU se transfiere a los PDS y PLD Planes locales de desplazamientos Elaborados a escala municipal, precisan las orientaciones del PDU, especialmente en sus acciones de competencia municipal (reglamentación del estacionamiento de la circulación, cargas y descargas). Pretenden una mayor consideración de los desplazamientos en los PLU y proyectos urbanos, gozando de un acompañamiento de la AOTU. Otras herramientas, definidas en el PDU, permiten una apropiación del plan y una aplicación por parte de los municipios de principios de ordenación. Se trata, especialmente, de las etiquetas o cartas (peatones/bicicletas, estacionamiento). Por último, las acciones de conceptualización entre las AOTU y los demás actores de la movilidad y del urbanismo facilitan la aplicación del PDU: la carta transporte/urbanismo transferida a los contratos de eje de transportes colectivos en Grenoble constituye un buen ejemplo de ello. 4.7. Integrar mejor el PDU en la planificación urbana El PDU se inscribe en una jerarquía de documentos de planificación urbana y medioambiental, relacionados mediante vínculos de compatibilidad jurídica. Retoma así las orientaciones estratégicas fijadas en el SCoT y transfiere, a escala municipal y de forma más operativa, acciones dependientes del PLU (especialmente, densidad de construcción y estacionamiento privado según el servicio TC). En la práctica, la temporalidad de la elaboración de los documentos puede complicar el respeto de estos principios. Así, si el PDU de Montpellier se basa ampliamente en las reflexiones llevadas a cabo en el marco del SCoT, el de Lille constituye por el contrario una base para las discusiones en curso sobre el SCoT. Por otro lado, la compatibilidad con el PDU de las actas relativas a la policía de estacionamiento y de la circulación permiten poner en marcha, de manera coherente y en todo el territorio intermunicipal, acciones fundamentales del PDU. El PDU debe pues encontrar un equilibrio entre flexibilidad y prescripción. A este título, apuntemos que dos PDU han sido anulados por la jurisdicción administrativa por defecto de delimitación de los perímetros, en el interior de los
cuales el servicio TC permite reducir las normas de estacionamiento de los PLU. El resultado de la integración de las políticas locales de urbanismo y transporte queda marcado por la disposición de la ley Grenelle II, que impone que el PLU intermunicipal sirva de PDU para todos los EPCI (Establecimiento público de cooperación intermunicipal) con doble competencia de organización de los transportes urbanos y de elaboración de los PLU. En materia medioambiental, el PDU debe contribuir a dos objetivos fundamentales, uno global, la lucha contra el cambio climático, y otro local, la mejora de la calidad del aire. Su compatibilidad con los objetivos del PPA (plan de protección de la atmósfera) fijados para cada contaminante es a menudo desconocida. Sin embargo, las amenazas europeas de sanción financiera que pesan sobre Francia por haber sobrepasado los umbrales de contaminación en varias aglomeraciones urbanas deberían llevar a los poderes públicos a aplicar medidas más restrictivas para disminuir la contaminación. El PDU debería así contribuir ampliamente, ya que los transportes representan una parte importante de las emisiones de partículas y de óxidos de nitrógeno en las aglomeraciones urbanas. 4.8. Planificar a largo plazo, pero actuar también a corto y medio plazo El PDU es un documento de planificación a medio y largo plazo, pero la ley SRU le ha dado también un carácter operativo, previendo por ejemplo que la AOTU elabore un calendario de decisiones y realizaciones.
Varios PDU recientes prevén así medidas para 5 años, inscritas en el mandato político local. Estas acciones se inscriben en una visión más estratégica y prospectiva para 15 años o incluso para 20 años, a ejemplo de Nantes, permitiendo así preparar el PDU siguiente. El alcance operativo del PDU conlleva también una obligación de seguimiento, a lo largo del tiempo, de la aplicación de las acciones previstas y de su impacto en la movilidad. La creación de observatorios es una condición necesaria para este seguimiento, que prepara la evaluación del PDU para 5 años, impuesta por la ley. 5. Toulouse : ejemplo de un PDU 5.1. Reflexión en el nivel de la aglomeración Víctima de la expansión urbana en el pasado, el área metropolitana de Toulouse se ha comprometido hacia una planificación más racional y debe ofrecer una alternativa al coche para todos sus habitantes (incluidos los que viven en los municipios más lejos de Toulouse). El PDU 2020, PDU de segunda generación, se llevó al nivel de toda el área metropolitana (área urbana). Abarca 118 municipios. Se trata de tener en cuenta e integrar los desplazamientos al trabajo y todos los otros : escuela, tiendas y servicios, salidas culturales, deportes o hobbies. En 2010 había cerca de 100 millones de desplazamientos en el comunidad urbana de Toulouse. En 2020, se estima que serán más de 163 millones! Este aumento se debe al crecimiento demográfico de la ciudad: cada año, cerca de 15.000 personas se establecieron allí (150.000 nuevos residentes y el 63% de desplazamientos en 2020). Con el PDU 2020 se ampliará considerablemente la disponibilidad de transporte público. Además de las líneas estructurales de metro y de tranvía, los habitantes en el área urbana verán aumentar el número de buses en sitio propio. Esta red proveerá a los residentes una alternativa al coche (pronóstico de disminución de 16% del tráfico de coches). En 2020, se estima un aumento de la utilización de los tranportes publicos a un 68%.
5.2. Una inversión importante métro automático en la aglomeración urbana de Toulouse - Tisséo La PDU tendra hasta 2020 una inversión total de 1,9 mil millones de para los transportes publicos (90 millones de invertidos en 2011 en los TP por la Comunidad Urbana de Toulouse y 10 millones de /año de inversiones adicionales en el período 2011-2020) Este PDU hace la elección de la multimodalidad. Para tomar la medida de esta inversión, el área metropolitana se apoyará en 2020 con 170 km de carril de TCSP (metro, tranvía, autobús en sitio propio), contra 57 en 2012, triplicando la red TCSP y con la creación de tres grandes estaciones de intercambios. En paralelo a la red, la inversión se centrará en una nueva generación de buses, BHNS (Bus de Alto Nivel de Servicio). Ofrecen accesibilidad, frecuencia y nivel de confort y un servicio óptimo. Ellos serán desplegados en las líneas principales de la red. Multimodalidad en la aglomeración urbana - Tisséo