Suprema Corte de Justicia: En estos autos caratulados F. A., A. Y OTROS C/PODER LEGISLATIVO y OTRO - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - ART.1 DE LA LEY N. 19.196 - FICHA 1-55/2014, comparecen las personas indicadas en los numerales 1 a 20 del libelo introductorio (fs 28 a 31 vta), en sus respectivas calidades de empleadores, personal con facultades para impartir órdenes o directivas, empresarios, titulares y/o representantes de empresas, cónyuges colaboradores en empresa unipersonal; todos quienes promueven, por vía de acción, la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 de la ley 19.196 y solicitan se disponga su inaplicabilidad respecto de todos los promotores. La disposición atacada establece: El empleador, o en su caso, quien ejerciendo efectivamente en su nombre el poder de dirección en la empresa, no adopten los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación, de forma que pongan en peligro grave y concreto la vida, la salud o la integridad física del trabajador, serán castigados con tres a veinticuatro meses de prisión. POSICIÓN DE LOS ACCIONANTES. 1) La declaración de inconstitucionalidad se solicita, en primero término, en mérito a que, al entender de los promotores, esta norma viola los principios de legalidad y seguridad jurídica, 1
sustentados por los artículos, 7, 10 inciso segundo y 12 de la Constitución de la República (Sic. Se omiten destacados del original). 2) Esa afirmación se basa principalmente- en lo que se califica como vaguedad e imprecisión de la ley a estudio, respecto a la determinación del sujeto activo de la conducta penalizada, ya que -se sostiene- no hay certeza jurídica sobre qué se entiende por empleador y que serán los jueces quienes tendrán la tarea de determinar los sujetos penalmente responsables en cada caso. 3) Se señala, entre otros conceptos similares, que la creación de un delito de peligro como el aquí considerado no era necesaria ni resulta ser la solución más eficiente para resguardar la seguridad laboral, que la calidad técnica de la ley 19.196 es muy pobre, lo que hace que se deba interpretar e integrar el derecho como forma de cerrar el tipo penal en ella consagrado, máxime cuando se debe remitir a leyes y reglamentaciones de la más diversa y dispar contextura jurídica, como lo es la contextura del Derecho Laboral, debiendo llenarse ese espacio vacío de la ley penal con disposiciones que no son penales y de rango inferior a la ley, creadas por el Poder Ejecutivo, lo que se considera una ilegítima delegación de potestad legislativa, violatoria del principio de legalidad y del de separación de poderes. 4) Por otra parte los accionantes afirman que la ley 19.196 no especifíca ni determina el precepto penal, y sin embargo establece un régimen de responsabilidad objetiva mediante términos 2
vagos, indefinidos e imprecisos, de todo lo que se desprende la clara violación al principio de culpabilidad derivado del Estado de Derecho. 5) En definitiva se dice que se viola con esta ley los principios de legalidad, igualdad, presunción de inocencia y ultima ratio legis tornando a la disposición en cuestión en franca inconstitucionalidad (sic. Se omite destacado del original) 6) En lo que respecta a la legitimación activa requerida para impetrar la cuestión de inconstitucionalidad por vía de acción los promotores de la misma manifiestan considerarse lesionados en su interés directo, personal y legítimo, en virtud de estar expuestos en forma permanente a que se les aplique el régimen establecido por el artículo 1 de la ley 19.196, y agregan que no resultaría lógico que debieran aguardar a ser sujetos de un proceso penal para accionar por inconstitucionalidad por vía de excepción o defensa.... Más adelante señalan que por tratarse de la vía de acción el caso no se encuentra delimitado a priori. OPINIÓN DE ESTA FISCALÍA. 1) En el caso a estudio, y de acuerdo a la fundamentación expuesta en el planteo de inconstitucionalidad en vista, se estima que los promotores de la presente acción carecen de legitimación activa para su promoción, por lo que cabe desestimar la misma, sin ingresar a la cuestión de mérito. 2) Ello por cuanto, si bien los accionantes dicen ser empleadores y encargados de personal -por lo que se consideran 3
suceptibles de que les sea aplicado el art. 1 de la ley 19.196- como es sabido, el Artículo 258 de la Constitución de la República habilita a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de una ley a todo aquel que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo. 3) De modo que la titularidad efectiva de dicho interés por quienes pretendan obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ley es presupuesto ineludible para ejercer la acción a tal fin, por lo que corresponde determinar qué se entiende por interés directo, personal y legítimo. 4) A nivel doctrinario y jurisprudencial se ha sostenido que el interés en actuar debe ser legítimo (no contrario a la regla de derecho, a la moral o a las buenas costumbres), personal (invocando un interés propio, eso es, no popular o ajeno) y directo (inmediatamente vulnerado por la norma impugnada)... (Sentencia 580/013 de la Suprema Corte de Justicia). 5) Por su parte, el Profesor Justino Jiménez de Aréchaga expresa que directo es todo interés que resultaría inmediatamente vulnerado por la aplicación de la ley inconstitucional. No lo es, en cambio, el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la ley se aplicara (en La Constitución de 1952, Organización Medina, Tomo III, página 183. También citado por la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia 580/013, entre otras). 6) En el mismo sentido, la referida Corporación, recogiendo la postura de Hector Giorgi al analizar los requisitos 4
establecidos por el artículo 309 de la Constitución, en relación a la acción de nulidad procesable ante el T.C.A, ha sostenido que interés directo significa interés inmediato, no eventual o futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la administración (Sentencia 403/011, entre otras). 7) De conformidad a esas nociones es claro que no se está en la especie ante un interés directo de los promotores, como lo exige el artículo 258 de la Constitución, en la medida que su afectación está condicionada a diversas circunstancias, de ocurrencia futura, eventual y no necesaria, a saber: a) incumplimiento por parte de los actores de las disposiciones que exigen la adopción de medios de resguardo y seguridad laboral (por lo que está en manos de los propios accionantes el no quedar o no alcanzados por la norma penal cuestionada); b) que ese incumplimiento ponga en peligro la vida, la salud o la integridad física de alguno de sus trabajadores; c) que ese peligro sea grave; d) que no existan eximentes de responsabilidad en la situación concreta. 8) Conviene señalar que la existencia de tales extremos no ha sido acreditada ni argumentada por los impugnantes, quienes se limitan a alegar que la disposición atacada les puede llegar a 5
ser aplicada, en la medida que ostentan la calidad de empleadores o encargados de personal. 9) De lo anterior se desprende que el interés que invocan los accionantes podría definirse como abstracto, en tanto sólo existe para el supuesto que de la eventual aplicación de la ley se llegara a derivar una lesión a alguno de sus derechos, pero resulta evidente que dicha lesión no es actual ni inmediata, dado que no se verifica al momento de impetrar la acción de obrados, y tampoco es de ocurrencia necesaria, inminente ni ineludible, de modo que se impone sostener que ese interés alegado no es directo. 10) En consecuencia, desde que la acción está reservada para quien se considere lesionado en un interés que reúna simultáneamente esa triple calidad de directo, personal y legítimo, cabe concluir que la ausencia de una de las notas exigida por el texto constitucional descarta la legitimación requerida para instaurar la demanda de autos. 11) En cuanto a lo manifestado por los promotores respecto a que es la vía de acción y no la de defensa o excepción la que corresponde tramitar para obtener la declaración de inconstitucionalidad por ellos solicitada, corresponde citar nuevamente al Profesor Jiménez de Aréchaga, para quien la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista en nuestra Carta no es la 'actio popularis', porque el objeto de la acción popular de inconstitucionalidad es la defensa del principio de legalidad, con abstracción de todo interés personal por parte de quien 6
promueva la cuestión. En cambio, en nuestro texto, si bien se puede plantear por vía de acción la cuestión de inconstitucionalidad, se ha de requerir, en el caso, que quien la planteé tenga un interés directo, personal y legítimo... Y agrega: No es posible admitir, a mi juicio, que el accionante pueda considerar que, en un futuro remoto, la existencia de la ley inconstitucional ha de llegar a causar lesión de sus intereses. (Justino Jiménez de Aréchaga, ob. Cit. Página 187). 12) Por otra parte, como lo sostienen los propios accionantes (fs 42 in fine), en el subexamine no existe un caso concreto delimitado, por lo que de accederse a lo peticionado por los impugnantes, en las condiciones planteadas por los mismos, se estaría realizando un juicio genérico de constitucionalidad de la norma atacada, y con ello se violentaría lo establecido en el artículo 259 de la Carta, según el cual el fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado. 13) Sobre el particular ha dicho Pérez Pérez que la delimitación la debe hacer el propio actor, quien se corta a la medida el caso al que pretende que no se le aplique la norma que considera inconstitucional (Alberto Pérez Pérez. Eficacia temporal de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, en Tercer coloquio, contencioso de derecho público, responsabilidad del estado y jurisdicción, página 129). Luego, en el mismo sentido, el mencionado Profesor cita a Cassinelli Muñoz, para quien hay que delimitar el caso 7
concreto en la propia solicitud de declaración de inconstitucionalidad, hay que describir el caso en el cual yo me siento perjudicado por la ley que considero inconstitucional. No se puede pedir en abstracto que se declare inconstitucional una ley, hay que indicar cuál es el caso en el cual yo resulto lesionado en mis intereses directos, personales y legítimos y que justifica la posibilidad de que yo solicite por 'vía de acción' la declaración de inconstitucionalidad (Pérez Pérez, ob. Cit. Pág 130. Cita de Cassinelli Muñoz, Derecho Público, ed. FCU, T II, pág. 94). Esa delimitación del caso concreto no sólo no se realizó por los promotores, sino que -como se indicó- su inexistencia es reconocida por los mismos. CONCLUSIÓN Por los fundamentos expuestos, este Ministerio considera que corresponde desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida, sin ingresar a la cuestión de mérito. Montevideo, 20 de agosto de 2014.- IM/im/ Dr. Jorge Díaz Almeida Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación 8