EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL DESARROLLO LOCAL - Última modificación () EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL DESARROLLO LOCAL Por Alain Hoyos Hernández Subdirector de Gestión Ambiental CAM INTRODUCCION El propósito de la presente cartilla es aportar algunos elementos de interés sobre el ordenamiento territorial, y en concreto sobre el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POT), de tal forma que el lector esté en condiciones de manejar apropiadamente los conceptos de ordenamiento territorial y POT, así como los elementos básicos del proceso de formulación y gestión del POT y su interrelación con otros instrumentos de planificación como el Plan de Desarrollo Municipal, el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental y la Zonificación Ambiental del Huila. Para facilitar su consulta, la cartilla se ha estructurado bajo el esquema de preguntas y respuestas, las cuales se han orientado hacia aquellos temas sobre los que normalmente se presentan la mayoría de inquietudes al hablar de ordenamiento y POT. Se advierte que la totalidad de los municipios del departamento del Huila cuenta hoy en día con su POT debidamente aprobado; no obstante, en la mayoría de los casos se han adelantado, se vienen adelantando o se llevarán a cabo procesos de revisión y ajuste del Plan, procesos en los que se deberán observar (en esencia) los mismos procedimientos que se surten para la formulación del POT. UN POCO DE HISTORIA Según el Economista Bernardo García existen interesantes referencias históricas en materia de ordenamiento territorial, algunas de las cuales queremos recordar como introducción al tema: Gracias a la ordenación de la cuenca del río Po, proceso que fue iniciado en el Siglo XIII bajo la orientación de la comunidad de los Benedictinos y perfeccionado en los siglos siguientes, el norte de Italia cuenta hoy con un modelo de irrigación-avenamiento, alta productividad y calidad de vida para sus habitantes. Tras la crisis de la economía estadounidense en 1929, la empresa Tenessee Valley Authority (TVA) fue encargada de apalancar el repunte de la economía, a partir de un proceso de colonización masiva, pero bien dirigida y ordenada en la ocupación del territorio. Esta experiencia fue adoptada por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) que, en conjunto con otras agencias del Gobierno y con apoyo de la cooperación internacional y del capital extranjero, guió la gran reconversión económica de ganadería extensiva a agroindustria, pasando Cali de ser ciudad señorial a ciudad industrial. En la segunda posguerra la Ley Británica de 1947 y luego los escritos famosos de L. Gravier (Vg. Paris y el Desierto Francés ) y de Jean Louis Lebrel en Francia, así como los logros de los holandeses en planeación espacial, sentaron las bases para el desarrollo de planes de ordenamiento territorial ambiciosos y a largo plazo. El masivo control de las aguas en China, país que era azotado en forma recurrente por sequías e inundaciones, así como la conquista ordenada de las estepas rusas, constituyen igualmente ejemplos de aplicación práctica del concepto moderno de ordenamiento del territorio a largo plazo y con sostenibilidad. Nuestro apreciado Economista cita la definición que Jean Romeuf propone para administración del territorio, así: Para funcionar de una manera óptima, una economía moderna, sea liberal o dirigida, no puede ni debe olvidar ciertos imperativos, ni dejar hacer y dejar pasar. Es fácil concebir como absurdo, una nación rica en materias primas y en tierras arables, con un volumen óptimo de población que, sin embargo, por la mala localización de su población, resultaría ser una población pobre y desgraciada. Si la población no se sitúa donde corresponde es porque deben concurrir diversos obstáculos que hay que remover con una sana y racional política de ordenamiento territorial. El doctor Bernardo García concluye sus comentarios a esta cita de la siguiente manera líbranos señor de más absurdos como ese de que (sic) lo tienen todo a la mano (clima, aguas, suelos, semillas y carreteras), pero son pobres porque están mal localizados y tienen el destino fatal de depredar bosques, agotar suelos de ladera y arruinar acuíferos. QUÉ ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL? En principio la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), conformada tras la promulgación de la Constitución Política de 1991, interpretó el Ordenamiento Territorial como el conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente. (Boletín No. 3 de la COT, pag. 3. 1992).
Posteriormente la COT desarrolló un concepto más integral, concibiéndolo como un proceso que comprende un conjunto de acciones concertadas, emprendidas por la Nación, las entidades territoriales y las divisiones administrativas territoriales, para ajustar la división político-administrativa de la Nación a las disposiciones de la Constitución, disponer de instrumentos para gobernar el territorio bajo su jurisdicción y para regular la transformación, ocupación y utilización del espacio de acuerdo a la estrategia de desarrollo social, económico y cultural y en armonía con el medio ambiente. (H. González. Boletín No. 23 de la COT, pag. 3-4, 1994). Posteriormente, también en el seno de la COT, se logró una definición más instrumental: El ordenamiento territorial es la política de Estado que permite una apropiada organización político administrativa de la Nación y de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente (A. Andrade. Boletín No. 23 de la COT, pag. 3-4, 1994). Recientemente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial propone la siguiente definición: El Ordenamiento Territorial es un proceso de planeación del desarrollo, que permite direccional la acción de la población humana sobre el territorio, para potenciar las oportunidades de desarrollo humano que el medio le ofrece y prevenir y/o mitigar los riesgos que entraña para su vida. (Guía Metodológica 2: Elementos Poblacionales para el OT, página 9, 2004). ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA QUÉ? Entre los principales objetivos del ordenamiento territorial se encuentran los siguientes: Complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. QUÉ ES EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT)? El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial concibe el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como un instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de largo plazo; como el conjunto de acciones y políticas, administrativas y de planeación física, que orientarán el desarrollo del territorio municipal por los próximos años y que regularán la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural. El POT es un instrumento de la planeación para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, que hace posible construir ciudades ordenadas, amables, eficientes y sostenibles. El POT está regulado por la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios y define un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas y actuaciones y normas dirigidas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El POT es un plan de carácter integral y por lo tanto tiene determinantes para su elaboración y adopción en particular en lo que tiene que ver con los siguientes aspectos: Las regulaciones sobre conservación y protección del ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Otros determinantes específicos están representados en las directrices contenidas en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas y el Sistema Regional de Áreas Protegidas (SIRAP). La conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente. La localización de las infraestructuras básicas como la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía. Los componentes del ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos que establezcan los objetivos y criterios definidos por la áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y demás normas concordantes. Por tratarse de un plan integral, el POT no puede descuidar las articulaciones que se encuentran entre la población, los atributos del territorio, las dimensiones del desarrollo en un determinado lugar geográfico (ver gráfico). Gráfico 1. Elementos que deben estar articulados en un POT.
QUÉ ACTORES PARTICIPAN EN LA FORMULACION DEL POT? El Gráfico 2 muestra los actores que participan en los procesos de formulación, concertación y aprobación del POT, así: Gráfico 2. Actores que participan en la formulación de un POT. Además de las autoridades (Vg. Alcalde, Secretaría de Planeación, Consejo de Gobierno) e instancias (Vg. Concejo Municipal y Consejo Territorial de Planeación) de planeación del municipio, interviene la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM), en su calidad de máxima autoridad ambiental en la región. La participación de la CAM tiene como propósito garantizar una adecuada incorporación de los asuntos ambientales en el POT, para lo cual se adelanta un proceso de concertación entre la Administración Municipal y la Corporación. Otro actor de suma importancia es la comunidad, representada en organizaciones sociales y comunitarias de diverso orden, con las cuales las Administración Municipal debe adelantar un amplio proceso de consulta que garantice la presentación de sus iniciativas, propuestas e inquietudes sobre el proceso de ordenación del territorio. QUÉ PASOS HAY QUE SEGUIR PARA FORMULAR UN POT? El Gráfico No. 3 esquematiza las etapas y procedimientos que se deben seguir en el proceso de formulación del POT, indicando los tiempos requeridos en cada caso, así: Gráfico 3. Proceso de Formulación y Tiempos de los POT (Ley 388 de 1997). QUÉ RELACION EXISTE ENTRE EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL Y EL POT? El Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial son los instrumentos básicos de planificación en el ámbito local, por lo que resulta conveniente hacer referencia a su integralidad y características, como quiera que de una adecuada articulación, armonía y complementariedad entre los mismos depende el logro de un mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de la comunidad. Según el Departamento Nacional de Planeación, el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es un instrumento guía para la acción de las instancias públicas y privadas del municipio, en el cual se expresan los resultados de un proceso de planeación concertado entre los diversos sectores de la población local. En él se definen en forma clara los objetivos de desarrollo del municipio, las estrategias y programas que se van a impulsar y las metas que pretende alcanzar para garantizar la prosperidad del municipio en el corto, mediano y largo plazo, la mejora en la calidad de vida de la población y el aprovechamiento racional y eficiente de los recursos humanos, naturales, físicos, administrativos y financieros de los cuales dispone la entidad territorial. Gracias al POT el alcalde puede tener un conocimiento más profundo del territorio, de los usos del suelo y de las posibilidades de desarrollo urbano y agrícola del municipio. El POT le permite al Alcalde contar con elementos técnicos para una toma de decisiones mas acertada en cuanto a programas de vivienda, de expansión comercial o industrial de su municipio, entre otros temas. Tradicionalmente los planes de desarrollo municipal presentan los programas y proyectos de manera sectorial. Hoy la posibilidad de contar con el POT brinda elementos más técnicos para construir los programas y proyectos de una manera más estratégica y con un mayor conocimiento de las potencialidades y restricciones del territorio. Planificación Ambiental Regional y Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. A nivel supramunicipal como mínimo se deben tener en cuenta los siguientes instrumentos de planificación departamental: Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. La Asamblea del Huila, mediante Ordenanza No. 078 de 2000, adoptó el Plan de Ordenamiento Departamental, como un instrumento de planificación que sirve de orientación a en los procesos de formulación y de revisión y ajuste de los POT municipales, así como en la estructuración de los PDM. Zonificación Ambiental del Huila. La Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, mediante Acuerdo No. 020 de 1999, adoptó la Zonificación Ambiental del departamento del Huila, con el propósito de dotar a los entes territoriales de una herramienta de planificación que sirva de orientación en los procesos de ordenación del territorio. La Zonificación Ambiental Departamental identifica zonas de preservación, zonas de interés ecológico estratégico, zonas de restauración de áreas degradadas, zonas de manejo integrado y zonas de protección agropecuaria ecoeficiente. Armonía y Complementariedad entre el PDM y el POT. La armonía que debe existir entre el POT y el PDM se enuncia en el artículo 21 de la Ley 388 de 1997, así: El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes
de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio La integración de estos dos planes no solo garantiza el éxito en la definición y ejecución de políticas sectoriales de mediano y largo plazo, sino que sienta las bases para el logro de un desarrollo sostenible del municipio en el largo plazo, en el cual además de lograrse las metas previstas, se utilizan óptimamente los recursos, se preserva el medio ambiente y se avanza en el mejoramiento de la base económica, con la opción de generar ingresos permanentes tanto al nivel de las familias como de la administración local. Valor agregado del POT al momento de elaborar el PDM. Al momento de iniciar los preparativos para la elaboración del plan de desarrollo se deberá tener como insumo esencial el POT, conocer con qué tipo de información se cuenta y los procesos de planeación local. Desde el punto de vista de los insumos técnicos y del procesamiento de la información, análisis territorial y diseño de instrumentos para el POT, estos son algunos aspectos susceptibles de capitalizar: Información Espacializada: Para la elaboración del PDM los POT aportan información cuantitativa y cualitativa, con referentes espaciales en mapas y planos, relacionada con aspectos tales como: Zonas donde se concentran los problemas territoriales, qué tipo de patrimonio es el que se debe preservar y dónde se encuentra ubicado, hacia dónde y como está creciendo el municipio, dónde se debe ubicar la infraestructura de servicios públicos; cómo se deben conectar para consolidar zonas más integrales. Perspectiva Regional. El municipio no puede desarrollarse aisladamente y dependiendo exclusivamente de sus recursos internos; buena parte de su futuro depende de la forma como se interrelacione con el exterior. El enfoque regional le permite al municipio ubicarse estratégicamente en el ámbito supramunicipal, entendiendo cuáles son las posibilidades de consolidación y complementación de sus vocaciones económicas, disponiendo así de criterios para avanzar sobre los problemas territoriales y el aprovechamiento de oportunidades asociándose con sus vecinos; por ejemplo, en temas como el manejo integral de los residuos sólidos o la construcción de mataderos regionales. Visión de Futuro y Modelo de Ocupación Territorial: Uno de los temas más importantes que aportan los POT es el que tiene que ver con la reflexión y concertación de una visión de futuro, es decir la definición concertada de unos propósitos de desarrollo a largo plazo que comenzarán a forjarse desde el presente. Esto significa atreverse a soñar un futuro diferente y mejor. La propuesta de organización territorial establece en qué zonas es más eficiente la articulación vial, dónde se deben construir los equipamientos municipales, cuáles son las zonas de protección, hacia dónde se debe orientar el crecimiento urbano, cómo se genera y se hace concreto el sistema de espacio público, cuál es el sistema de servicios públicos que se requiere, etc. Estos son elementos que permitirán generar una estructura territorial capaz de soportar acciones de cambio, programas y estrategias de desarrollo que transformen al municipio. Dinamización de Procesos Sociales y Compromisos con el Territorio: La formulación del POT permite reconocimiento y comprensión del territorio y genera sentido de pertenencia, de identidad y de organización, en la medida que se empieza a comprender y asumir que el desarrollo crea derechos y deberes no solo para la administración pública sino también para los demás miembros de la sociedad. QUÉ TIPOS DE POT EXISTEN? Existen tres tipos de Planes de Ordenamiento Territorial, en función de la población del respectivo municipio, los cuales se relacionan a continuación: Planes de Ordenamiento Territorial: Para municipios con población superior a los 100.000 habitantes. Planes Básicos de Ordenamiento Territorial: Para municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes. Esquemas de Ordenamiento Territorial: Para municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. CUÁLES SON LOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL POT? La visión de futuro del municipio, construida en consenso colectivo con la población. La articulación de esta visión de futuro con las perspectivas regionales y departamentales. La coherencia de las decisiones locales con las decisiones y proyectos de otros órdenes territoriales. CUÁLES SON LOS COMPONENTES DE LOS POT? El Componente General del Plan: Constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. Comprende: Sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural La clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente fijación del perímetro del suelo urbano Delimitación de las áreas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos naturales
Determinación de las zonas expuestas a amenazas y riesgos El Componente Urbano: Constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano. Comprende: Plan Vial. Plan de servicios públicos domiciliarios. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral. Normas urbanísticas. El Componente Rural: Constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal. Comprende: Delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales incluyendo las áreas de amenazas y riesgos Localización y dimensionamiento de las zonas como suburbanas Identificación de los centros poblados rurales Determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales Expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre QUÉ VIGENCIAS TIENE EL POT? El POT tiene horizontes de planificación de corto, mediano y largo plazo, dependiendo sus componentes, así: Largo Plazo: Para el componente general del POT y comprende mínimo tres períodos constitucionales de las administraciones municipales (12 años). Mediano Plazo: Para el componente urbano del POT y comprende mínimo dos períodos constitucionales de las administraciones municipales (8 años). Corto Plazo: Para algunos componentes del POT y para el programa de ejecución y comprende un período constitucional de las administraciones municipales (4 años). CÓMO SE CLASIFICA EL SUELO MUNICIPAL? Para efectos de ordenamiento territorial, el suelo municipal se puede clasificar en las siguientes categorías: Suelo Urbano: Áreas del territorio destinadas a usos urbanos, que cuentan con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación. Suelo de Expansión Urbana: Porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana. Suelo Rural: Terrenos no aptos para el uso urbano destinados a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Suelo Suburbano: Áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad. Suelo de Protección: Zonas y áreas de terrenos, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. CÓMO SE PUEDE PARTICIPAR LA CIUDADANIA EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL? Todo ciudadano podrá participar a través de las siguientes instancias y mecanismos: Ejerciendo mecanismos como el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas. Formando parte del Consejo Territorial de Planeación: Instancia que rinde concepto y formula recomendaciones en los procesos de formulación y revisión del POT. Formando parte del Consejo Consultivo de Ordenamiento: Instancia asesora de la administración municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, que se debe conformar en municipios con población superior a los treinta mil (30.000) habitantes. QUÉ INSTRUMENTOS DE GESTION TIENE EL POT? El POT dispone de los siguientes instrumentos de gestión:
Planes Parciales: Son los instrumentos por los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los POT para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión. Unidades de Actuación Urbanística: Área conformada por uno o varios inmuebles que debe ser urbanizada o construida con normas especiales, con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con, cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. Expediente Municipal: Sistema de información urbano que sustenta los diagnósticos y la definición de políticas de ordenamiento espacial del territorio; está conformado por documentos, planos e información georreferenciada, acerca de la organización territorial y urbana. Programa de Ejecución: Define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el POT, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en su Plan de Desarrollo. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA García, Bernardo (1996). Metodología para el Ordenamiento Territorial como un Proceso Socialmente Construido. Documento de Trabajo - Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Alta del Río Magdalena. CAM. Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial (2000). Gestión y Planificación del Desarrollo Local. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Territorial (2004). Guía de Mínimos que deben Contener los POT. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Territorial (2004). Guía Metodológica 2. Elementos Poblacionales para el OT. Serie Población, Ordenamiento y Desarrollo. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Dirección de Desarrollo Territorial (2005). Guía Metodológica 2. Revisión y Ajuste de POT. Serie POT.