El IVA y sus efectos redistributivos en México. José Luis Trejo SHCP-México

El IVA y sus efectos redistributivos en México José Luis Trejo SHCP-México

El IVA en México Desde la instauración del IVA en México en 1980, se han realizado diversas modificaciones a su estructura impositiva, dentro de las que se encuentran las siguientes: Cambio en la causación del impuesto de devengado a flujo de efectivo Incremento gradual de la tasa del 10 al 16% Eliminación de la tasa de bienes suntuarios Establecimiento de la tasa reducida en región fronteriza Modificación de la canasta de bienes sujeta a tasa cero Eliminación de la tasa especial a productos destinados a la alimentación y medicinas Algunos de estos cambios han implicado la erosión de la base gravable, lo que ha tenido repercusiones negativas en la recaudación, en la progresividad y, por ende, en la eficiencia de este impuesto.

Impacto recaudatorio de las reformas Desde sus orígenes, el IVA en México tuvo un tratamiento diferenciado para la región fronteriza, alimentos, equipo agrícola y medicinas, sujetándolos a tasas reducidas para dotar de mayor competitividad al régimen y atenuar los efectos regresivos del impuesto. En 1981 se estableció la tasa cero a bienes de la canasta básica (animales y vegetales no industrializados, tortillas, pan, masa, harina, leche, azúcar y sal). La tasa cero al permitir acreditamientos, origina devoluciones y, por ende, limita la capacidad recaudatoria. Durante los primeros tres años de evolución se observó que el impacto recaudatorio era reducido por lo que en 1983 se aprobaron diversas medidas para incrementar la recaudación del IVA: Aumento la tasa del 10 al 15% Se estableció un impuesto suntuario aplicando una tasa del 20% Se mantuvo la tasa cero, reducida para región fronteriza y especial para ciertos bienes Durante el periodo 1983 a 1991, coexistieron cinco tasas diferentes lo que hizo al régimen susceptible a manipulaciones de la base gravable y, por ende, más regresivo, ya que los contribuyentes con mayor capacidad administrativa son los que podían aprovecharse de los tratamientos benéficos. Incrementar las tasas en un 50% más y establecer un impuesto suntuario en 1983 tuvo un efecto mínimo, ya que los ingresos fiscales promedio aumentaron sólo en 0.5% durante el periodo 1983-1988.

Impacto recaudatorio de las reformas Durante el periodo 1992 a 1994, se eliminó la tasa de bienes suntuarios y de región fronteriza. Se redujo la tasa general del 15 al 10%, observándose una caída significativa en la recaudación de 3.3% en el periodo 1998-1991 a 2.7%. A partir de 1995, se restableció la tasa diferenciada en región fronteriza a 10% y se incrementó la tasa general del 10 al 15%, para compensar los efectos recaudatorios negativos de la crisis económica. No obstante, los ingresos por IVA decayeron a niveles mínimos históricos de 0.5% del PIB. Por el contrario, aunque en 2002 no existió un incremento en las tasas estatutarias, se reformó la causación del impuesto de devengado a flujo de efectivo, facilitando la determinación y fiscalización del ingreso lo que se reflejó en un incremento de la recaudación promedio de 2.5% del periodo 1995-2001 a 3.5% de 2002 a 2009. Para 2010, se incrementó un punto porcentual la tasa de 15 al 16% y de 10 a 11% en la región fronteriza aumentando la recaudación en aproximadamente 0.3%. Como se observa, una mayor recaudación no solamente está asociada al incremento en tasas, sino a mejoras en el cobro del impuesto como la transición de devengado a flujo de efectivo, al establecimiento de gravámenes complementarios de carácter temporal e impacto a corto plazo (impuesto suntuario) o a la homologación de la base gravable.

4.5% Evolución de los ingresos y modificaciones al IVA en México IVA como % del PIB (1980-2012) 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% TG=10% TF=6% TE=6% 0%= Canasta básica TG=15% TS= 20% TF= 15% TE=6% 0%=Canasta básica TG=15% TS= 20% TZF= 15% TE=6% 0%= Alimentos y medicinas TG=10% 0%= Alimentos y medicinas TG=15% TF=10% 0%= Alimentos y medicinas TG=15% TF=10% 0%= Alimentos y medicinas TG=16% TF=11% 0%= Alimentos y medicinas 2.0% 1.5% 1.0% 2.5% 3.0% 3.3% 2.7% 2.5% 3.5% 3.8% 0.5% 0.0% Devengado Devengado Devengado Devengado Devengado Flujo de efectivo. Flujo de efectivo.

2001 2002 2004 2009 Intentos de modificación del IVA Han sido diversos los intentos por parte del Ejecutivo Federal para incrementar la capacidad recaudatoria del IVA, que van desde la eliminación de la tasa en región fronteriza hasta el establecimiento de contribuciones complementarias al régimen. Lo que se ha pretendido con estas reformas, entre otras cosas, es eliminar el efecto regresivo que tiene la tasa cero en alimentos y medicinas, ya que en la incidencia del impuesto como se verá más adelante, los hogares con mayores ingresos son los que más se benefician del tratamiento, incrementando el costo fiscal lo que tiene repercusiones en la asignación del gasto público. Un esquema óptimo debe evitar excesivas devoluciones, además de ser simple en su administración y cobro. Eliminación de la tasa cero a alimentos, medicinas, libros, periódicos y revistas. Subsidios directos a los fabricantes de medicamentos genéricos del cuadro básico de medicinas. Subsidios directos a la población de menores recursos. Cobertura a 150 mil hogares de servicios de educación y salud. Subsidio para eliminar las cuotas de recuperación de los servicios locales de salud. Se aprobó el Impuesto a la Venta de Bienes y Servicios Suntuarios a una tasa del 5%. La Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de este impuesto, por tanto no fue incluido en la Iniciativa de Ley de Ingresos para 2003. Eliminación de exenciones: venta de casas nuevas Impuesto federal monofásico: del 2% al consumo final de bienes y servicios (Entidades federativas). Impuesto local a las ventas y servicios al consumo final con una tasa del 3%. Reducción de la tasa general del IVA de 15 a 12% y la tasa de frontera de 10 a 7%. Contribución para el Combate a la Pobreza: grava los actos del IVA a una tasa del 2% sobre el precio. Se causa en todas la etapas de la cadena comercial, desde el productor hasta el consumidor final, para evitar el efecto acumulativo en cascada de la carga fiscal en las etapas intermedias, se permite el acreditamiento de la contribución que haya sido trasladada.

Distribución e incidencia de la carga fiscal del IVA El uso de tasas reducidas o regímenes benéficos como herramientas de redistribución del ingreso o para contrarrestar los efectos negativos del gravamen a los deciles de más bajos ingresos pueden resultar contraproducentes. Los hogares con mayores ingresos al tener mayores recursos disponibles, pueden hacer uso de estrategias para manipular la base gravable y beneficiarse de éstos tratamientos. Por lo tanto, el análisis de eficiencia impositiva no sólo debe ser acotado a la capacidad recaudatoria de un impuesto, sino también a la incidencia de la carga fiscal, en este sentido, se debe evaluar si los tratamientos diferenciados (tasa cero, exenciones) benefician efectivamente a los deciles de menores ingresos. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Incidencia del IVA de los Hogares I II III IV V VI VII VIII IX X Tasa General Tasa Cero Exentos Quién paga el IVA en México?: Existe una alta concentración del gasto en los deciles de mayores ingresos, especialmente en bienes gravados con la tasa general y bienes exentos. En bienes sujetos a tasa cero, el porcentaje de gasto de los hogares no presenta considerables variaciones en función al decil al ser bienes inelásticos. El costo de otorgar bienes sujetos a tasa cero a los tres deciles de más bajos ingresos es beneficiar 1.4 veces más a los hogares de más altos ingresos. Los hogares con mayores ingresos se ven más beneficiados por las exenciones al consumir una mayor cantidad de bienes exentos, otorgándole regresividad al régimen. Por cada peso que se recauda del IVA del 30% de la población de menores ingresos, el 30% de la población de mayores ingresos aporta 8 pesos por hogar. El 62% de la recaudación del IVA proviene del 30% de la población de mayores ingresos por hogares.

Incidencia del gasto por decil Una de las herramientas más eficientes para redistribuir el ingreso es el ejercicio del gasto. A través del gasto público se tiene un control directo sobre las personas a las cuales se canalizarán los recursos, a diferencia de la redistribución a través de tratamientos fiscales preferenciales (tasa cero/exentos), que como se observó anteriormente puede ser aprovechada por los deciles con mayores ingresos. El ingreso después de impuestos y gasto público es mayor para los deciles de más bajos ingresos, incrementando su bienestar. A diferencia de lo anterior, los hogares con más altos ingresos disminuyen sus recursos disponibles con la aplicación impositiva y de gasto público. La política fiscal y de gasto en el agregado es progresiva para los hogares. 2 1 0-1 -2-3 Variación del ingreso por hogar después de impuestos y gasto público 1.2 1.2 1 0.8 0.6 0.3 0 I II III IV V VI VII VIII -0.4 IX X -1.1 Quién se beneficia del gasto público en México? El 64.7% del total del gasto público se distribuye en los primeros siete deciles, el restante 34.3% está concentrado en los últimos 3 deciles. Los tres últimos deciles se benefician en mayor medida de las partidas de gasto público destinadas a salud, pensiones y subsidio eléctrico. Los tres primeros deciles se benefician en mayor medida del gasto educativo y las transferencias directas. -4-3.6

Conclusiones La evidencia muestra que los tratamientos diferenciados en materia de IVA son ineficientes, ya que más que promover la progresividad del impuesto otorgan oportunidades de manipulación de la base gravable a las personas con mayor poder adquisitivo y capacidad administrativa haciendo al impuesto aún más regresivo. La estructura de tasas obliga a las empresas a conservar registros separados para compras con tasa distinta, lo cual aumenta la complejidad y el costo de administración del impuesto para el contribuyente y de fiscalización para la autoridad tributaria. Lo anterior incentiva a las empresas a realizar prácticas de elusión fiscal, específicamente al clasificar indebidamente los bienes y así manipular su base gravable, lo cual actúa en contra de una de las principales ventajas del IVA, que es el encadenamiento de la comprobación, además de que favorece la informalidad. Adicionalmente, un IVA más complejo requiere por parte de la autoridad tributaria de mayor información para determinar la procedencia de las devoluciones, lo que implica, por una parte, elevar los costos del cumplimiento para el contribuyente y, por la otra, la posibilidad de fraude en las devoluciones debido al gran número de éstas y de los plazos tan cortos para efectuarlas. Las reformas que simplifiquen la determinación y administración del impuesto pueden tener efectos recaudatorios más positivos incluso que un incremento en tasa, tal es el caso de lo observado en México con la modificación de la causación del IVA de devengado a flujo de efectivo.

Conclusiones Los países que tienen un esquema amplio de transferencias gubernamentales y de protección social son los más efectivos para lograr la redistribución del ingreso. Debe prevalecer una política tributaria que incremente el monto de los recursos a distribuir mediante un gasto social progresivo y focalizado, más que regímenes impositivos que privilegien los tratamientos preferenciales. Los sistemas fiscales de los países europeos que cuentan con un menor número de tasas diferenciadas y tratamientos especiales, cuentan con niveles de desigualdad menores que los países latinoamericanos, quienes a diferencia de Europa cuentan con un bajo nivel de recaudación y focalización del gasto público. La política fiscal tiene un limitado rol para reducir la disparidad en la distribución del ingreso dado que muchas familias a las que se busca beneficiar no pagan impuestos. La política de gasto es el mejor instrumento de política pública para reducir la desigualdad en la distribución del ingreso dependiendo del nivel y tipo de gasto y de la eficiencia con la que se ejerce.