ACTIVIDAD REGULATORIA, SUPERVISORA Y FISCALIZADORA María Tessy Torres Sánchez
Public Utilitis : Servicio privado cuya prestación es de relevancia publica. Generalidad: Prestado de manera general o colectiva, sin distinción porque tiene por efecto satisfacer necesidades colectivas Igualdad: A todos sin discriminación Regularidad: Se presta de modo uniforme, cumpliendo normas técnicas y de calidad. Indispensables: No hay sustitutos Fuerte inversión
Pero además. Monopolios naturales En consecuencia: Necesidad de regular y supervisar en temas de tarifas, calidad, usuarios, etc.
QUIEN DEBE HACERLO? Toda regulación impacta en el bolsillo de las empresas calidad, usuarios) (tarifas, Toda supervisión impacta en la marcha del negocio de las empresas
QUIEN DEBE HACERLO? El Estado no tiene suficientes recursos para realizar todas las inversiones en infraestructura que se requieren El inversionista privado debe sentirse motivado y seguro para invertir Estado de Derecho
QUIEN DEBE HACERLO? El sistema debe garantizar que el regulador-supervisor sea independiente del poder político y de las propias empresas reguladas, y que goce de excelencia técnica para que sus decisiones sean las mas acertadas Los buenos resultados de la actividad reguladora supervisora redunda en beneficio de los consumidores
Balance de intereses Gobierno Garantizar las inversiones Ente Regulador Proteger a los consumidores Empresas Consumidores Promover la eficiencia económica 7
PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD REGULATORIA Mínima intervención Antes de regular: definir los riesgos de la actuación regulatoria frente a los resultados previsibles de la dinámica competitiva. Intervención justificada Transparencia Proporcionalidad No duplicación de medidas Evaluación continua Escoger el medio menos intrusivo para alcanzar los fines marcados y evitar prácticas aleatorias o discrecionales. Asumir también las mejores prácticas según circunstancias En la actividad regulatoria ante la Sociedad y los agentes del mercado: aclarar el para qué y el cómo de la medida. A mayor y más urgente impacto esperado de la medida (costes sobre los agentes) evaluación más elaborada y de mayor alcance Revisar intervenciones con medidas múltiples ante un mismo problema detectado De toda la actividad regulatoria y sus medidas implantadas.
La regulación sólo se justifica si los beneficios superan a los costes La regulación puede tener un papel clave en la resolución de problemas identificados en el correcto desarrollo del mercado No obstante, la intervención regulatoria debería ser la excepción y sólo se justifica cuando se cumplen los siguientes hechos: 1. Constatar la existencia de un fallo de mercado y valorar, si es posible cuantitativamente, la magnitud de las ineficiencias si el mercado no fuese regulado 9
La regulación sólo se justifica si los beneficios superan a los costes 2. Determinar si la intervención pública es capaz de corregir las ineficiencias, es decir, qué mecanismo regulatorio se podría aplicar 3. Demostrar que los beneficios de la regulación superan a los costes y a los potenciales riesgos 10
El impacto de la actuación regulatoria Cualquier propuesta de actuación regulatoria debe venir justificada con un estudio previo de su impacto en el consumidor final y en el desarrollo del mercado a medio/largo plazo. Identificación de un problema en el mercado Barreras de entrada Fallos del mercado PROPUESTA DE MEDIDAS REGULATORIAS Opción 1 Opción 2 Opción 3 NO INTERVENCIÓN Evaluación de la ecuación coste-beneficio de cada medida, en un horizonte temporal de medio plazo y de acuerdo a las características propias de cada mercado Revisión constante de la conveniencia de mantener/eliminar/sustituir medidas regulatorias implementadas de acuerdo a los resultados producidos 11
PROBLEMAS DE AGENCIA
Captura del Regulador (i) El fenómeno de captura del regulador se utiliza para describir la influencia de las empresas dominantes de un sector sobre la/s agencia/s gubernamental/es a cuyo control regulatorio y legal están sometidas. Su extensión puede variar desde el trafico de influencias y el uso de información privilegiada hasta la prevaricación a favor de los intereses del actor dominante. 13
Captura del Regulador (iii) Captura industrial En casos extremos, el regulador se convierte en defensor de los intereses de la empresa dominante, creando barreras de entrada para las empresas competidoras, concediendo privilegios legales, monopolios, concesiones e influyendo en el procedimiento legislativo de forma favorable para su patrón. A menudo se evidencia una relación estrecha entre los altos cargos del organismo regulador y su empresa protegida, ya sea por vínculos familiares, antecedentes profesionales o personales. 14
Captura del Regulador (iv) Existe, sin embargo, otra forma de captura, tan perniciosa y peligrosa como la anterior. Es la captura del regulador por el propio gobierno. Un medio para evitarla es tener un directorio representativo, basado en el conocimiento técnico y en la personalidad de sus miembros, una aplicación en lo público de la teoría de los directores independientes promovida por las buenas prácticas de gobierno corporativo. 15
Captura del Regulador (iv) Captura social El fin de semana, por decreto supremo, se les otorgó a los presidentes de Osiptel, Ositran, Osinergmin y Sunass plenos poderes para nombrar a todos los gerentes de estas entidades. Los directorios quedaron pintados. Sin duda, ha sido una muy mala idea. En nombre de la eficiencia se pierden las ventajas de una composición independiente, garantía de manejo técnico. De otro lado, se abre la puerta a una captura sofisticada del regulador por los gobiernos. Todavía estamos a tiempo de corregir. Simplemente derogar el decreto, aunque pueda resultar difícil dar marcha atrás. Javier Tovar, Peru 21, 31 de mayo de 2007 16
AUTONOMIA DEL REGULADOR, SUPERVISOR Y FISCALIZADOR
La característica institucional básica del regulador es la: AUTONOMÍA La autonomía es la capacidad resultante de una dotación institucional que permite establecer políticas y decisiones independientes que buscan alcanzar un balance entre el interés de todos los agentes económicos; La autonomía implica que, como parte del cumplimiento de sus objetivos institucionales, las acciones del regulador deben ser: moralmente correctas, técnicamente factibles e intelectualmente defendibles. 18
Atributos de la Autonomía 1. Mandato de independencia 2. Órgano de gobierno estable, con prestigio profesional y moral 3. Personal calificado y adecuado 4. Autosuficiencia presupuestal 5. Transparencia 6. Rendición de cuentas 7. Procedimientos de apelación 19
Mandato de independencia Claro e independiente del poder político: rango constitucional Autoridad del nombramiento, de preferencia que emane del poder legislativo Estabilidad del Directorio, no reelección ni remoción arbitraria Que no coincidan con ciclos electorales No olvidar: Independiente pero con coordinación de sus acciones y políticas a seguir con las diversas entidades del gobierno, en procura de los objetivos nacionales. 20
Órgano de gobierno estable, con prestigio profesional y moral Sus funcionarios no deben tener conflictos de intereses (ligados a empresas reguladas). Prohibiciones luego del mandato. 21
Personal calificado y adecuado Sus funcionarios deben tener calificaciones técnicas, experiencia, rectitud, moral, independencia de criterio y capacidad de gestión. Debe realizar trabajo en equipo, las decisiones deben ser propuestas por sus órganos de línea y aprobadas por el Colegiado, no por una sola persona. Debate transversal al interior del regulador antes de la toma de decisiones. 22
Autosuficiencia presupuestal Presupuesto autónomo Suficiente para cumplir con sus labores En su defecto, habrá ausencia de capacidades técnicas Es preferible que se sustente en contribuciones de los propios usuarios a través de las tarifas. Evitar que el presupuesto sea aprobado por el poder ejecutivo, mejor BCR 23
Transparencia Cuanto mas transparente sea su accionar, menor riesgo de captura Las decisiones deben ser difundidas, esto ayuda a la predictibilidad, (publicación de proyectos, audiencias publicas) El hecho de ser informado y de permitir la participación en el debate antes de la toma de decisión promueve el entendimiento y aceptación de las políticas regulatorias por parte de todos los actores (usuarios y Eos) 24
Rendición de cuentas El OR debe rendir cuenta de sus acciones Debe acudir al parlamento para informar sobre su desempeño, tanto en las labores regulatorias, administrativas, financieras y de gestión. 25
Procedimientos de apelación Mecanismos que permitan un fácil acceso tanto de los usuarios como de las Eos a los procesos de reconsideración y apelación. Creación de tribunales técnico-legales que resuelvan las reconsideraciones y apelaciones. 26
Organismos reguladores en el Perú
Régimen de los Organismos Reguladores. a. Dónde se ubican en la estructura del Estado? CONGRESO PODER EJECUTIVO: PCM: reguladores adscritos a ella: (OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN). MTC, MEM, etc. PODER JUDICIAL ORGANISMOS CONSTITUCIONALMENTE AUTONOMOS: SBS, JNE, TC, BCR, Contraloría
Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión en Servicios Públicos Ley 27332 Art. 2o.- Organismos públicos descentralizados, adscritos a la PCM, con personería de derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera.
Régimen de los Organismos Reguladores... b. MARCO NORMATIVO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS Constitución Política: Hoy: Artículo 58º, 61º, 65º. Leyes y sus respectivos reglamentos generales que establecen el régimen del servicio público en cuestión. Ley Marco de Organismos Reguladores: Ley Nº 27332, Ley Nº 2631 (precisa función normativa). Leyes de creación o fortalecimiento de cada organismos regulador. Reglamentos Generales de cada regulador. Normas dictadas por el respectivo sector - Ministerios. Los Contratos de Concesión. Disposiciones dictadas por los organismos reguladores en ejercicio de su potestad normativa.
C. Funciones de los Organismos Reguladores: LEY Nº 27332 Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos 1. FUNCION SUPERVISORA. 2. FUNCION REGULADORA 3. FUNCION NORMATIVA 4. FUNCION FISCALIZADORA Y SANCIONADORA 5. FUNCION DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS
OSITRAN ORGANIGRAMA Tribunal de Solución de Controversias Consejo Directivo Cuerpo colegiado Presidencia Consejo de Usuarios Órgano de Control Institucional Gerencia General Consejo Regional de Usuarios Gerencia de Administración y Finanzas Gerencia de Asesoría Legal Gerencia de Supervisión Gerencia de Regulación
OSIPTEL
ORGANIGRAMA DE SUNASS CONSEJO DIRECTIVO Presidente Gerencia Auditoría Interna Tribunal de Solución de Controversias Tribunal de Solución de Reclamos Gerencia General Secretaría Técnica Secretaría Técnica Gerencia Asesoría Jurídica Gerencia Administración y Finanzas Gerencia Relaciones Institucionales Área Gest. Cont. Y Finan. Área Gest, Administ. Área Serv. al usuario Área de comunicaciones Gerencia de Políticas y Normas Gerencia de Regulación Tarifaria Gerencia de Supervisión y Fiscalización Área Regul. EPS Mayores Área Regul. EPS Menores Área Superv. EPS Mayores Área Superv. EPS Menores
FUNCION NORMATIVA
FUNCION NORMATIVA Comprende la facultad exclusiva de dictar (en el ámbito y materia de su competencia - reglamentos, normas de carácter general y Mandatos, u otras normas de carácter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las Entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios... Normas que pueden dictar: Sobre tarifas, procedimientos administrativos a su cargo: Infracciones y sanciones, solución de controversias, etc., procedimientos de participación de los usuarios en el proceso regulatorio, aplicación de los sistemas de cálculo de costos...
LEY Nº 27631 Precisa Ley Marco función normativa comprende TIPIFICAR INFRACCIONES, APROBAR SU ESCALA DE SANCIONES DENTRO DE LIMITES ESTABLECIDOS, mediante DS (PCM, Min de actividad) OJO: Normativa de alcance general y Reguladora: exclusividad del CD (DS 032-2001 - PCM).
FUNCION REGULADORA
FUNCION REGULADORA Comprende la facultad de fijar tarifas de los servicios bajo su ámbito... Ahí se agota la función de regulación? Visión crítica de la Ley, faltó: Sistemas tarifarios o regulatorios, metodologías para la fijación de tarifas, sus normas generales de aplicación... CARGOS DE INTERCONEXION-ACCESO! POR UTILIZACIÓN DE LA RED INFRAESTRUCTURA: DIFERENTE DE TARIFAS POR SERVICIOS... Estándares de calidad de las infraestructuras y de los servicios...
FUNCION SUPERVISORA
FUNCION SUPERVISORA Facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales y técnicas de las Entidades Prestadoras y de las actividades económicas bajo su ámbito de competencia. Comprende supervisar el cumplimiento del marco regulatorio aprobado.
FUNCION SANCIONADORA
FUNCION FISCALIZADORA Y SANCIONADORA Comprende la facultad de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones legales, contractuales y técnicas. Sanciones y medidas correctivas a las Entidades Prestadoras, también por incumplimiento de marco normativo regulatorio.
FUNCION DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS
FUNCION DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS Facultad de conciliar interese contrapuestos entre Entidades bajo su ámbito reconociendo o desestimando derechos... Resolver en sede administrativa tales conflictos, Pero: sujetas a impugnación en la vía contencioso-administrativa...
Gracias por su atención. ttorres@oefa.gob.pe