15 de marzo de 2011 Nº 36 LEY DE PENSIONES Nº 065 GUILLERMO APONTE CONTENIDO 1 Resumen Ejecutivo 2 2 Contenido de la Ley 2 3 Análisis 3 3.1 Sistema Integral de Pensiones 3 3.2 Prestaciones y Beneficios 3 3.2.1 Pensión de vejez 3 3.2.2 Edad de jubilación 3 3.2.3 Pensión solidaria 4 3.3 Financiamiento y recaudación 4 3.3.1 Prestación solidaria de vejez 4 3.3.2 Fondo de vejez 5 3.4 Cobro 5 3.5 Sectores laborales 6 3.6 Inversiones 6 3.7 Gestión y fiscalización 6 3.7.1 Gestora pública 6 3.7.2 Juez y parte 6 3.8 Transición 7 3.8.1 Contratos 7 3.8.2 Transferencia Fondo de Capitalización Individual 7 3.8.3 Transferencia Fondo de Capitalización Colectiva 7 3.8.4 Continuidad de servicios 7 4 Comentarios finales 8 4.1 Rentabilidad para el afiliado 8 4.2 Garantía 8 4.3 Transparencia 8 4.4 Libertad 9 4.5 Rentabilidad para el país 9 4.6 Déficit fiscal 9
1 Resumen Ejecutivo Página 2 La Ley de Pensiones Nº 065 promulgada el 10 de diciembre de 2010 dispone la transferencia a título gratuito del Fondo de Capitalización Individual, conformado por el ahorro obligatorio de los afiliados, a favor de un fondo gestionado por un monopolio estatal que sustituye a las Administradoras de Fondos de Pensiones. La presente Ficha Constitucional elaborada a solicitud del Instituto PRISMA, analiza en forma sintética el eventual impacto que esta ley puede tener en el ahorro previsional de alrededor de un millón trescientos mil ciudadanos bolivianos afiliados al Seguro Social Obligatorio, que desde mayo de 1997 ahorraron en sus cuentas individuales más de US$ 5 000 millones destinados a financiar sus pensiones de jubilación. Es evidente que todo sistema de pensiones es perfectible, debe tender a mejorar el nivel de la renta, permitir el acceso a prestaciones oportunas y suficientes, buscar la universalidad y ampliar la cobertura a quienes no se encuentran amparados por la seguridad social. La Ley Nº 065 disminuye el monto de la pensión, incorpora una pensión mínima financiada por nuevos impuestos sobre el ingreso de las personas e instituye la gestión de un monopolio público cuyo costo de administración debe ser pagado por los afiliados. El Órgano Ejecutivo dictará las normas, determinará derechos y obligaciones, cuantificará y modificará alícuotas, aportes, comisiones, pensiones y edad de jubilación por Decreto Supremo reglamentario. Todas las facultades normativas, reglamentarias, administrativas, técnicas, financieras, de control y supervisión, están concentradas en el Órgano Ejecutivo que es juez y parte. La nueva Ley de Pensiones dispone la transferencia a título gratuito del Fondo de Capitalización Individual conformado con el ahorro obligatorio de los aportantes y transfiere a un Fondo de Vejez el saldo acumulado de las cuentas individuales de propiedad privada de más de un millón trescientos mil afiliados. 2 Contenido de la Ley La Ley consta de 199 artículos agrupados en los siguientes títulos: I. Disposiciones Generales. II. III. IV. Prestaciones y beneficios del Sistema Integral de Pensiones Financiamiento y recaudación Gestión de cobro, proceso coactivo y tipos penales V. Sectores laborales integrados a la Seguridad Social de Largo Plazo VI. Inversiones VII. Gestora de la Seguridad Social de Largo Plazo y Organismo de Fiscalización. VIII. Transición IX. Disposiciones varias y finales.
Página 3 3 Análisis 3.1 Sistema Integral de Pensiones La Ley Nº 065 cambia el nombre al Seguro Social Obligatorio y lo denomina Sistema Integral de Pensiones conformado por tres regímenes: El contributivo que comprende las prestaciones de vejez, invalidez, las pensiones por muerte y gastos funerarios. El no contributivo que comprende la Renta Dignidad y gastos funerales. El semicontributivo que financia la Prestación Solidaria de Vejez, la pensión por muerte y gastos funerarios. 3.2 Prestaciones y Beneficios 3.2.1 Pensión de vejez En el sistema vigente hasta el 2010, las pensiones de vejez se pagaban al afiliado exclusivamente con sus aportes, la rentabilidad acumulada en su cuenta individual y la compensación de cotizaciones. En el nuevo sistema se crea un Fondo de Vejez donde se transfiere el saldo acumulado de los aportes individuales y se transforma en una reserva global destinada al pago de las pensiones de vejez. Con este sistema se retorna a un régimen financiero de reparto simple, por el cual las prestaciones de vejez serán financiadas por un fondo común y ya no dependen del ahorro individual. 3.2.2 Edad de jubilación La abrogada ley establecía que un afiliado al Seguro Social Obligatorio (SSO) se podía jubilar independientemente de su edad, cuando tenga suficiente capital acumulado en su cuenta individual (más su compensación de cotizaciones) que le permita acceder a una pensión igual o mayor al 70% de su promedio salarial, o a los 65 años de edad si puede acceder a una pensión mayor o igual al 70% de un Salario Mínimo Nacional Vigente. El 69% de las mujeres actualmente jubiladas y el 58% de los hombres que reciben jubilación son menores de sesenta años de edad. La Ley 065 establece que el Asegurado accederá a la Prestación de Vejez cuando cumpla una de las siguientes condiciones: a) Independientemente de su edad, siempre y cuando no haya realizado aportes al Sistema de Reparto y financie con el saldo acumulado en su cuenta personal previsional: i. Una pensión igual o superior al sesenta por ciento (60%) de su referente salarial de vejez, ii. El monto necesario para financiar los gastos funerarios y, iii. La pensión por muerte para sus derechohabientes.
Página 4 b) A los cincuenta y cinco (55) años hombres y cincuenta (50) años mujeres, siempre y cuando haya realizado aportes al sistema de reparto que le generen el derecho a una compensación de cotizaciones y financie con ésta más el saldo acumulado en su cuenta personal previsional: i. Una pensión igual o superior al sesenta por ciento (60%) de su referente salarial de vejez, ii. El monto necesario para financiar los gastos funerarios y, iii. La pensión por muerte para sus derechohabientes. c) A partir de los cincuenta y ocho (58) años de edad, independientemente del monto acumulado en su cuenta personal previsional, siempre y cuando cuente con una densidad de aportes de al menos ciento veinte (120) periodos y financie un monto de pensión de vejez, mayor al monto de la pensión solidaria de vejez que le correspondería de acuerdo a su densidad de aportes. Disminuir la pensión de vejez del 70 por ciento al 60 por ciento del salario, no reemplaza en un nivel razonable y suficiente los ingresos perdidos a causa de la incapacidad para trabajar o para obtener trabajo remunerado por causa de la edad. 3.2.3 Pensión solidaria Se crea la Pensión Solidaria de Vejez para aquellos asegurados que tengan 58 años de edad y hayan realizado aportes al sistema por al menos diez años. 3.3 Financiamiento y recaudación 3.3.1 Prestación solidaria de vejez La Pensión Solidaria de Vejez es financiada con la creación de un nuevo impuesto a la renta, denominado Aporte Nacional Solidario, que deben pagar las personas naturales con ingresos superiores a Bs. 13.000 en una alícuota del 1%, el 5% para Bs. 25.000 y el 10% para Bs. 35.000, aplicados sobre la diferencia entre estas cifras y el correspondiente total ganado. Los aportantes nacionales solidarios están obligados a efectuar una declaración jurada previsional de forma periódica. Para efectos de la aplicación del aporte nacional solidario, se consideran como ingresos: a) Los honorarios y dietas de directores y síndicos de sociedades anónimas y en comandita por acciones, y los sueldos de los socios de todo otro tipo de sociedades y del único dueño de empresas unipersonales. b) Los provenientes de alquiler u otra forma de explotación de inmuebles urbanos o rurales. c) Los provenientes de alquiler u otra forma de explotación de cosas muebles, derechos y concesiones. d) Los provenientes de la colocación de capitales en el país y en el exterior, sean estos intereses, rendimientos y cualquier otro ingreso proveniente de la inversión de capitales; los dividendos, sean estos en efectivo o en acciones de sociedades anónimas o en comandita por acciones; la distribución de utilidades de sociedades de personas y empresas unipersonales; los intereses y rendimientos de otros valores de deuda.
Página 5 e) Los ingresos obtenidos por servicios profesionales o de consultoría, que no sean percibidos por efecto de una relación de dependencia laboral. f) Las primas, dietas y en general todo ingreso ordinario y/o extraordinario, distinta al Total Ganado, conforme a reglamento. La ley establece la obligación de financiar la pensión solidaria de vejez ajena, mediante aportes adicionales que representan una doble tributación a los ingresos de las personas naturales por encima de los impuestos establecidos en la Ley 843. La pensión solidaria de vejez es también financiada con el aporte patronal del 3%, el aporte solidario de los asegurados del 0,50% y con la utilización del 20% de las primas de riesgo común y de riesgo profesional. 3.3.2 Fondo de vejez El Fondo de Vejez estará financiado con los recursos del saldo acumulado de los asegurados que acceden a la prestación de vejez o prestación solidaria de vejez, más los rendimientos. 3.4 Cobro Para el cobro de aportes nacionales solidarios, aportes, primas y comisión adeudados, la Gestora de la Seguridad Social debe proceder con la ejecución Coactiva Social. Se incorporan al Código Penal los siguientes delitos previsionales: I. Apropiación Indebida de Aportes.- El Empleador que se apropiare de las contribuciones destinadas al Sistema Integral de Pensiones, en su calidad de agente de retención y no los depositare en la Entidad señalada por Ley, dentro de los plazos establecidos para el pago, incurrirá en privación de libertad de cinco a diez años y multa de cien a quinientos días. II. III. IV. Declaraciones Falsas.- El que presentare una declaración jurada con información falsa; el que simulare una condición laboral falsa o estado de invalidez falso; el que proporcionare información laboral falsa o declaración de invalidez falsa a la Seguridad Social de Largo Plazo, o el que presentare documentación falsa para acceder a una prestación, pensión o beneficio del Sistema Integral de Pensiones sea por acción u omisión, incurrirá en privación de libertad de tres a cinco años y multa de sesenta a doscientos días. Información Médica o Declaración.- El médico que con el objeto de beneficiar a un asegurado emitiere o proporcionare información falsa sobre el estado de salud a efectos de acceder a una Prestación del Sistema Integral de Pensiones incurrirá en privación de libertad de dos a cuatro años. Uso Indebido de Recursos.- El que diere a los recursos de los Fondos del Sistema Integral de Pensiones que administra, percibe o custodia, un uso distinto de aquel al que estuviere destinado, incurrirá en reclusión de cinco a diez años y multa de cien a quinientos días.
3.5 Sectores laborales Página 6 La Ley Nº 065 define al trabajo estacional como la actividad laboral de tiempo completo cuya duración es menor de doce meses, que se repite todos los años estacionalmente, vinculada a ciclos biológicos o climáticos, correspondiente a los sectores agrícola, pecuario y de silvicultura. Los trabajadores estacionales podrán a su libre elección contribuir como asegurados dependientes o como asegurados independientes. El asegurado del área productiva del Sector Minero Metalúrgico o el socio trabajador asegurado del Sector Cooperativo Minero, accederá a la Prestación Solidaria de Vejez a partir de los 56 años de edad. Los empleadores deben aportar con sus propios recursos, el dos por ciento (2%) sobre el total ganado de los asegurados del área productiva minera, con destino al Fondo Solidario. La cooperativa minera que voluntariamente opte por ingresar al Sistema Integral de Pensiones deberá efectuar el aseguramiento de todos los Socios Trabajadores en la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo. 3.6 Inversiones Los recursos de los fondos del Sistema Integral de Pensiones, deberán ser administrados por la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo de manera independiente, excepto el Fondo de Vejez que deberá invertir sus recursos en cuotas del Fondo de Ahorro Previsional. La Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo deberá priorizar los recursos de los Fondos administrados en empresas productivas. Existe el peligro de que la inversión de los aportes sea destinada a proyectos ajenos al interés previsional. 3.7 Gestión y fiscalización 3.7.1 Gestora pública El Seguro Social Obligatorio era gestionado por sociedades anónimas privadas de objeto social único encargadas de la administración de los fondos de pensiones (AFP). Tenían la obligación de llevar una contabilidad para sus recursos y otra independiente para los fondos de pensiones. La ley crea un monopolio a cargo de una gestora pública facultada para administrar los recursos de los afiliados. Mediante reglamento se establecerá el plazo y procedimiento para el inicio de actividades de la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo. 3.7.2 Juez y parte La gestora pública debe ser fiscalizada por un órgano de supervisión del propio Estado que está también facultado para administrar los recursos, pero no existe garantía alguna que pueda obligar legalmente a cumplir con sus obligaciones de pagar las pensiones oportunamente. El Órgano Ejecutivo es quien dicta las normas, determina derechos y obligaciones, cuantifica y modifica alícuotas, aportes, comisiones, pensiones y edad de jubilación por Decreto Supremo reglamentario.
Página 7 Todas las facultades normativas, reglamentarias, administrativas, técnicas, financieras, de control y supervisión, están concentradas en el Órgano Ejecutivo que es juez y parte. Frente al control absoluto del Órgano Ejecutivo, los afiliados pueden quedar indefensos y carecer de cualquier recurso efectivo ante las autoridades jurisdiccionales para defender sus derechos. La gestión de las AFP era controlada diariamente por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS) y posteriormente por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Pensiones (AP) con la obligación de sancionar a los operadores que incumplan las normas legales y afecten el patrimonio previsional de los afiliados. 3.8 Transición Mediante decreto supremo se debe establecer el periodo de transición para el inicio de actividades de la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo. 3.8.1 Contratos La ley establece que una vez finalizado el periodo de transición, los Contratos y Addenda suscritos por las Administradoras de Fondos de Pensiones con la Ex Superintendencia de Pensiones y la Ex Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, quedarán resueltos. 3.8.2 Transferencia Fondo de Capitalización Individual Las obligaciones, activos, pasivos y patrimonio del Fondo de Capitalización Individual compuesto por las Cuentas Individuales, la Cuenta de Mensualidad Vitalicia Variable, Cuenta Colectiva de Siniestralidad, Cuenta Colectiva de Riesgos Profesionales y otras Cuentas a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones, serán transferidas a los fondos administrados por la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo, según corresponda, en los plazos, modalidades y procedimiento a ser determinados en reglamento. 3.8.3 Transferencia Fondo de Capitalización Colectiva Las acciones de las empresas capitalizadas que al 10 de diciembre de 2010 se encontraban en el Fondo de Capitalización Colectiva, deben ser transferidas a título gratuito a un Fideicomiso administrado por la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo. Los dividendos de las empresas capitalizadas nacionalizadas deben ser transferidos al Fondo de la Renta Universal de Vejez de acuerdo a reglamento. La liquidez del Fondo de Capitalización Colectiva pasará a formar parte del Fondo de la Renta Universal de Vejez. 3.8.4 Continuidad de servicios Las Administradoras de Fondos de Pensiones deben continuar realizando todas las obligaciones determinadas mediante el Contrato de Prestación de Servicios suscrito con el Estado Boliviano en el marco de la Ley de Pensiones Nº 1732, los Decretos Supremos y normativa regulatoria reglamentaria, así como lo dispuesto en la Ley Nº 065 y disposiciones del Sistema Integral de Pensiones, asumiendo las obligaciones, atribuciones y facultades conferidas a la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo, mientras dure el periodo de transición.
4 Comentarios finales La ley no incorpora un estudio técnico actuarial sobre: La cuantía de la Pensión Solidaria; La rebaja en la edad de jubilación; La disminución del monto de la pensión de vejez; Página 8 El monto de la prima necesaria para la cobertura del seguro de invalidez parcial por Riesgo Común; El monto de Suplemento de Gran Invalidez y La determinación del porcentaje de aporte individual destinado a gastos de administración de la Gestora, comisión por servicio de aseguramiento, procesamiento de datos y administración de prestaciones, y comisión por pago de prestaciones. En consecuencia, no se puede afirmar que la ley respete el necesario equilibrio entre ingresos y gastos, ni tampoco la correspondencia que debe existir entre financiamiento y prestación, por lo que no hay seguridad de que se podrá cumplir con garantía la obligación de pagar las pensiones. 4.1 Rentabilidad para el afiliado El Sistema de Reparto es un sistema de beneficio definido donde el jubilado percibe una pensión determinada que no depende de sus aportes. Al contrario, el Sistema de Capitalización Individual es de aporte definido donde la AFP invierte los aportes en el mercado de valores y los acredita en cada cuenta individual incluyendo la rentabilidad de las inversiones, de esta manera se capitalizan los fondos individuales. Según reportes oficiales, el monto de recaudación de aportes al 31 de diciembre de 2010 fue de Bs. 28.928 millones y el valor del Fondo de Capitalización Individual fue de Bs. 37.641 millones. Entonces, la rentabilidad alcanzó a Bs. 8.713 millones que los afiliados han ganado como fruto de las inversiones realizadas. 4.2 Garantía La garantía de las obligaciones de las AFP a favor del Estado, cubre el pago y cancelación de todas las pérdidas, costos, gastos, daños y otras resultantes del incumplimiento o del cumplimiento inadecuado por la AFP de todas y cada una de sus obligaciones. La garantía cubre el valor de los fondos de pensiones que administran y representan. Esta garantía podría ser perjudicada en caso de que la Ley Nº 065 haya sido aprobada sin dar cumplimiento a la obligación específicamente establecida para estos casos en el contrato de prestación de servicios, si fuera el caso las AFP estarían liberadas de la garantía y los afiliados quedarían sin ese respaldo. 4.3 Transparencia En un sistema de capitalización individual, el afiliado está permanentemente informado sobre el destino de los ahorros para su jubilación, recibe periódicamente un estado de cuenta que es
Página 9 útil para conocer cuánto dinero acumulado tiene para su pensión, saber el número de primas aportadas para sus seguros de vida e invalidez, controlar el manejo que las AFP hacen de sus aportes recaudados y verificar si su empleador efectivamente pagó los aportes. En el sistema de reparto, el afiliado no ahorra para su jubilación ni tiene información sobre el destino de sus aportes que financian la pensión de los jubilados. 4.4 Libertad En el Seguro Social Obligatorio que estaba en vigencia, el afiliado podía elegir libremente la AFP a quien confiar sus aportes para mejorar su rentabilidad, cuanto más cotizar para adelantar su jubilación, cuándo y cómo pensionarse y cual AFP o aseguradora seleccionaría para jubilarse. En el Sistema de Reparto (SR) el afiliado no tenía opción de elegir y tampoco en el sistema establecido en la actual Ley. 4.5 Rentabilidad para el país En el Sistema de reparto, la totalidad de los aportes se destinan al pago de pensiones y por tanto no existe excedente alguno que pueda ser invertido. Las inversiones de los fondos de capitalización individual efectuadas por las AFP estaban sujetas a límites, clasificación de riesgo y criterios de diversificación, rentabilidad y seguridad. Al mes de diciembre de 2010, los afiliados ahorraron más de US$ 5.000 millones de dólares. Por una parte, US$ 3.042 millones de dólares se han invertido en documentos bursátiles emitidos por el Estado y en consecuencia constituyen una fuente de recursos financieros para la Inversión Pública y por otra, U$ 1.961 MM están compuestos por depósitos a plazo fijo, bonos, acciones, pagares bursátiles, patrimonios autónomos bajo la administración de sociedades de titularización, fondos de inversión y otros valores de oferta pública que son fuente de financiamiento de largo plazo para la actividad económica privada. Conforme a la Ley Nº 065, la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo deberá priorizar la inversión de los recursos de los Fondos administrados en empresas productivas. Existe el peligro de que la inversión de los aportes sea destinada a proyectos ajenos al interés previsional. 4.6 Déficit fiscal La Ley Nº 065 establece que los Valores emitidos por el TGN o el BCB no estarán sujetos a límites. Dispone la transferencia de las obligaciones, activos, pasivos y patrimonio del Fondo de Capitalización Individual al Fondo de Ahorro Previsional para la administración por parte de la Gestora de Seguridad Social, en los plazos y modalidades establecidas en reglamento. El Presupuesto General de la Nación para la gestión 2010 establecía que los gastos fiscales serían mayores que los ingresos terminando los años de bonanza fiscal que se muestran en el grafico siguiente.
PORCENTAJE DEL PIB Página 10 Bolivia Déficit Fiscal 6 4 2 0 (2) (4) (6) (8) (10) (12) Sin hidrocarburos Con hidrocarburos 3,8 1,6 0,4 0 (6,4) (7,2) (8,4) (9,6) 2006 2007 2008 2009e Fuente: Fundación Milenio Según Economist Intelligence Unit el déficit fiscal proyectado para el 2011 en el país, alcanzaría a 1.5% del PIB y 1.8% para el 2012. La transferencia del Fondo de Capitalización Individual coincide con el retorno a condiciones deficitarias en las cuentas fiscales del Estado. Tel: 591 2799673 Fax: 591 2 2117326 Calle 21, Calacoto, Nº 8227, Torre Lydia Piso 2, Oficina 201 institutoprisma@gmail.com www.institutoprismo.org