LA CONTINUIDAD CRÍTICA Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralización política (2002-2008) DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL - Jurisprudencia y Legislación -
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia, Italia. LA CONTINUIDAD CRÍTICA Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralización política (2002-2008) DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL - Jurisprudencia y Legislación - PALESTRA EDITORES LIMA 2008
4 LA CONTINUIDAD CRÍTICA Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralización política (2002-2008) Primera edición, noviembre 2008 Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento expreso de su autor. Copyright : Copyright 2008 : PALESTRA EDITORES S.A.C. Calle Carlos A. Salaverry 187 Lima 18 - Perú Telefax: (511) 719-7626 / 719-7627 E-mail: palestra@palestraeditores.com Website: www.palestraeditores.com Impresión y encuadernación: Grandez Gráficos S.A.C. Mz. E Lt. 15 Urb. Santa Rosa de Lima - Lima 39 - Perú Diagramación: José Luis Huarcaya Camargo Diseño de carátula: Elizabeth Cribillero Cancho HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ N.º 2008-13058 ISBN: 978-9972-224-89-8 Proyecto editorial N.º 31501220800718 Tiraje: 600 ejemplares Impreso en el Perú Printed in Peru
ÍNDICE 7 Índice Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralización política (2002-2008)... 11 1. INTRODUCCIÓN... 11 2. EL MODELO O CASO PERUANO... 17 3. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ACTUAL PROCESO PERUANO DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA... 22 3.1 Los principios del proceso de descentralización según las sentencias del Tribunal Constitucional Peruano... 23 3.1.1 Principios de solidaridad, de colaboración y de subsidiariedad... 23 3.1.2 Principio de selectividad y eficacia... 25 3.1.3 Principio de cooperación y lealtad regional... 25 3.1.4 Principio de taxatividad (y cláusula de residualidad)... 27 3.1.5 Principio de control y tutela... 29 3.1.6 Principio del efecto útil (y poderes implícitos)... 30 3.1.7 Principio de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos... 31 3.1.8 Principio de competencia... 31 3.1.9 El bloque de constitucionalidad... 39 3.1.10 Principio de unidad... 51 4. EL MARCO NORMATIVO... 53 4.1 Las normas requeridas... 53 4.2 Las normas aprobadas... 54 4.3 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo... 55
8 4.3.1 Antecedente: el proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo... 55 4.3.2 Descripción y análisis de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), Ley N.º 29158... 57 5. ANÁLISIS GENERAL DE LA LEY ORGÁNICA DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES, INCLUYENDO LA LEY MODIFICATORIA DE ÉSTA (LEY N.º 27902)... 62 6. EL CONCEPTO DE AUTONOMÍA SEGÚN LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO... 65 7. EL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN... 89 7.1 Antecedentes... 89 7.2 Características... 90 7.3 Extinción del Consejo Nacional de Descentralización... 92 7.4 La secretaría de descentralización de la PCM... 94 8. LA LEY MARCO DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN DESCENTRALIZADA (LEY N.º 28059)... 95 9. EL NIVEL INTERMEDIO... 98 9.1 Conformación y creación... 98 9.1.1 Las juntas de coordinación interregional... 100 9.1.2 La integración y conformación de regiones... 103 9.2 Composición y organización... 113 9.3 Régimen electoral... 122 9.4 Régimen de competencias... 133 9.4.1 El test de la competencia según las sentencias del Tribunal Constitucional Peruano... 138 9.5 Potestad normativa... 146 9.6 Proceso de transferencia... 150 9.6.1 La transferencia de los programas sociales y de los proyectos de inversión productiva regional... 154 9.6.2 La transferencia de los activos y pasivos de los consejos transitorios de administración regional (CTARS)... 159 9.6.3 La transferencia de las competencias sectoriales.. 160 9.7 El sistema de acreditación de los gobiernos regionales y locales... 161
ÍNDICE 9 9.8 El proceso de transferencia 2003-2008... 171 9.8.1 El proceso de transferencia 2003... 171 9.8.2 El proceso de transferencia 2004... 177 9.8.3 El proceso de transferencia 2005... 180 9.8.4 El proceso de transferencia 2006... 181 9.8.5 El proceso de transferencia 2007 y 2008... 184 9.8.6 Evaluación general del proceso de transferencia. 250 9.9 Formas de relación con el Estado nacional, entre los niveles descentralizados y de participación de la sociedad civil... 257 9.9.1 Formas de relación con el Estado nacional y entre los niveles descentralizados... 257 9.9.2 La participación de la sociedad civil... 283 9.10 Aspectos financieros del ente intermedio... 296 9.10.1 Principios de descentralización fiscal... 296 9.10.2 Potestad Tributaria... 298 9.10.3 El fondo de compensación regional (FONCOR)... 298 9.10.4 El fondo intergubernamental para la descentralización (FIDE)... 299 9.10.5 El fondo de desarrollo socioeconómico de camisea (FOCAM)... 301 9.10.6 Fondo de promoción a la inversión pública regional y local (FONIPREL)... 303 9.10.7 Fondo para la igualdad... 307 9.10.8 Los recursos de los gobiernos regionales... 309 9.10.9 Medidas extraordinarias en materia económica y financiera... 327 9.10.10 Medidas de sostenibilidad fi scal del proceso de descentralización... 328 9.10.11 La ley de descentralización fi scal... 328 9.10.12 Las exoneraciones tributarias... 345 10 EL NIVEL LOCAL... 350 10.1 Descripción y apreciación generales sobre la actual Ley Orgánica de Municipalidades... 350 10.2 Creación, composición y organización... 354 10.2.1 La fusión de municipios distritales... 354 10.2.2 Los órganos de gobierno local... 356
10 10.2.3 Las municipalidades de centros poblados... 362 10.2.4 Las municipalidades de frontera... 366 10.2.5 Las municipalidades ubicadas en zonas rurales. 366 10.2.6 La Municipalidad Metropolitana de Lima... 368 10.3 Régimen electoral... 372 10.4 Régimen de competencias, proceso de transferencia y potestad normativa... 374 10.4.1 Régimen de competencias y proceso de transferencia... 374 10.4.2 Potestad normativa... 381 10.4.3 La denominada municipalización de la educación y de la salud... 386 10.5 Formas de relación con el Estado nacional, entre los niveles descentralizados y de participación de la sociedad civil... 399 10.5.1 Formas de coordinación y de participación ciudadana.... 399 10.5.2 Otras formas de relación entre niveles de gobierno y municipalidades... 409 10.6 Aspectos financieros del ente local... 412 10.6.1 Impuestos municipales... 416 10.6.2 Contribuciones y tasas... 417 10.6.3 Impuestos o participaciones creadas por el nivel nacional a favor de las municipalidades. 420 10.6.4 Transferencias y fondo de compensación municipal... 420 A manera de conclusión... 425 ANEXO: Principales normas sobre descentralización I) Leyes y decretos legislativos... 437 II) Reglamentos... 438 III) Decretos supremos más relevantes emitidos por el gobierno nacional entre los años 2006 y 2008... 439