EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE PERSONAL Por JOSÉ MARÍA BOTANA LÓPEZ Juez de Primera Instancia e Instrucción de Alcañices. A) CONCEPTO. I. CONCEPTO Y FUNDAMENTO 1. Por la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción coritencioso-administrativa, vuelven a la competencia de esta jurisdicción las cuestiones en materia de personal, que venían siendo competencia de la jurisdicción especial de agravios, desde la Ley de 18 de marzo de 1944. 2. Genéricamente, Laferriére define el recurso contencioso-administrativo como «la contienda administrativa entablada entre la Administración y los particulares, en la que se discute la eficacia jurídicolegal de una resolución administrativa que ha causado estado». 3. Partiendo de esta definición y de las normas que contiene la Ley de 27 de diciembre de 1956, podemos definir el procedimiento en materia de personal: «La contienda entablada, ante la jurisdicción contencioso-administrativa entre la Administración y las personas que colaboran con la misma, en la que se discute la eficacia jurídica de un acto administrativo en materia de personal que no implique la separación de empleados públicos inamovibles.» 4. Como notas que lo caracterizan: 1. Es procedimiento declarativo, porque con él tiende a obtenerse una declaración de voluntad del órgano jurisdiccional. 2 Especial, por la simplificación de tramitación a efectos de rapidez, en relación al ordinario, y por la naturaleza de la pretensión sobre que versa. B) FUNDAMENTO. 1. El fundamento remoto es el principio de justicia, que se traduce en la necesidad de la defensa de la legalidad objetiva y la protección de los derechos subjetivos. 2. En este principio de justicia está implícito el fundamento pró-
ximo: necesidad de dotar a los particulares de máximas garantías frente a la Administración, por tratarse de derechos que nacen de la relación jurídica que los liga a la misma, lo que se logra cuando el particular contiende con la Administración fuera de su ámbito, ante una jurisdicción independiente. A) REQUISITOS SUBJETIVOS. n. REQUISITOS PROCESALES a) Órgano jurisdiccional. Ha de interponerse el procedimiento ante el órgano jurisdiccional competente, que será: Las Salas de lo Contencioso-administrativo de las Audiencias Territoriales, cuando la pretensión se deduzca en relación con los actos no susceptibles de recurso administrativo ordinario, de los órganos de la Administración Pública, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional. (Art. 10.) Las Salas de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, cuando se formulen en relación con los actos de los órganos de la Administración Pública, cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional. (Art. 14.) b) Partes. 1. Demandada. Se considerará parte demandada la Administración de que proviniere el acto o disposición a que se refiere el recurso, a cuyos efectos, cuando una Corporación o Institución dictaren algún acto o disposición, pero éstos no fueren firmes sin previa autorización, aprobación o conocimiento de oficio o a instancia de parte, de la Administración estatal o de otra entidad administrativa, se entenderá por Administración demandada la Corporación o Institución que dictare el acto o disposición fiscalizados si la fiscalización aprobare el mismo, y en caso contrario, la que ejerza la fiscalización. (Art. 29.) También pueden ser demandadas las personas a cuyo favor derivaren derechos del acto objeto del recurso. (Art. 29.) 2. Actor. Podrán ser actores, no sólo los funcionarios públicos tanto de la Administración central como local, sino todas las personas que aun no gozando de tal consideración, colaboran con la Administración en la prestación de servicios. (O. Presidencia de 22 de febrero de 1954) Han de reunir los requisitos de capacidad, legitimación y postulación. 1. Capacidad. La tendrán, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, la mujer casada y los menores de edad, en defensa de aquellos de sus derechos cuyo ejercicio esté permitido por el Ordenamiento Jurídico-administrativo, sin la asistencia de marido o persona que ejerza la patria potestad o tutela. (Art. 27.) 2. Legitimación. Estarán legitimados para demandar la declaración de no ser conformes a derecho, y en su caso la anulación de los NÜM. 537
5 actos y disposiciones de la Administración, los que tuvieren interés directo en ello. Si se pretendiere, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento de la misma, únicamente estará legitimado el titular de un derecho derivado del ordenamiento que se considere infringido por el acto o disposición impugnados. (Art. 28.) 3. Postulación. Podrán comparecer por sí mismos los funcionarios públicos, conferir su representación a un Procurador asistido de Abogado, o valerse tan sólo de Abogado con poder al efecto. Si no tuviese tal carácter, el actor sólo podrá comparecer representado por Procurador asistido de Abogado o valerse tan sólo de Abogado con poder al efecto. (Art. 33.) B) REQUISITOS OBJETIVOS. a) Lugar. Se ha de interponer en la sede y local del órgano jurisdiccional competente. b) Tiempo. Que se interponga en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo resolutorio expreso del recurso de reposición. En los casos en que no sea preceptiva la reposición, se contará desde el día siguiente a la notificación personal o última publicación oficial del acto o disposición impugnados. Si no hubiera resolución expresa, será de un año a contar de la fecha de interposición del recurso de reposición, o si se tratara de actos presuntos contra los que no se da la reposición, el de un año, que se contará desde el día siguiente a aquel en que se entienda desestimada la petición. (Artículo 58.) c) Forma. 1. Que se deduzca la pretensión en relación con actos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen la separación de empleados públicos inamovibles. (Art. 113.) Por cuestiones de personal, dice la Orden de la Presidencia de 22 de febrero de 1954, se entiende todo lo relativo a la selección, situaciones, deberes y derechos administrativos de las personas que colaboran con la Administración en la prestación de servicios. 2. Que se haya formulado previamente recurso de reposición, salvo en los casos siguientes: 1. Los actos que implicaren resolución de cualquier recurso administrativo, incluso económico-administrativo. 2. Los dictados en ejercicio de la potestad de fiscalización sobre actos provinientes de otro Órgano, Corporación o Institución, si fueren aprobatorios del acto fiscalizado. 3. Los actos presuntos, en virtud de silencio administrativo. 4. Los actos no manifestados por escrito. 5. Las disposiciones de carácter general una vez aprobadas definitivamente en vía administrativa. (Arts. 52 y 53.) NÜM. 537
6 3. La producción de las declaraciones se verificará preferentemente por escrito y siempre en idioma castellano. in. PROCEDIMIENTO Se pueden distinguir las siguientes- fases o períodos del procedimiento : A) FASE DE INTERPOSICIÓN Y ADMISIÓN. A este período pertenecen los siguientes trámites: a), escrito de interposición; b), publicación de la interposición y reclamación del expediente administrativo; c), admisión; d), emplazamiento y personación de demandados y coadyuvantes. a) Interposición. El recurso eontencioso-administrativo se iniciará con un escrito reducido a citar el acto por razón del cual se formule y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Este escrito irá acompañado de los siguientes documentos: 1. El que acredite la representación del compareciente cuando no sea el mismo interesado, salvo si figurase unido a las actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación a costa del demandante y su unión a los autos. 2. Los que acrediten la legitimación con que el actor se presente en juicio cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título. 3. La copia o traslado del acto o disposición, o, cuando menos, indicación del expediente en que haya recaído o del periódico oficial en que se haya publicado. 4. El documento acreditativo del pago, en los asuntos sobre multas, que le hubiesen podido ser impuestas. El Tribunal, si no se presentaren los documentos anteriormente citados o fuesen incompletos, señalará un plazo de diez días para que el recurrente pueda subsanar el defecto. (Art. 57.) El escrito y documentos interponiendo el recurso se habrá de presentar dentro del plazo legal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 58 de la L. J. C. b) Publicación de la interposición y reclamación del expediente administrativo. El Tribunal, en el siguiente día hábil a la interposición del recurso, acordará que se anuncie en el Boletín Oficial del Estado, o en el de la provincia, según se trate del Tribunal Supremo o de las Salas de las Audiencias Territoriales, acordando al mismo tiempo la reclamación del expediente administrativo a la Administración que hubiere dictado el acto o la disposición, el cual deberá ser remitido en el plazo de diez días, bajo la personal y directa responsabilidad del Jefe de la Dependencia. (Arts. 60, 61 y 114.)
c) Admisión. El Tribunal, previa reclamación y examen del expediente administrativo, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto: 1. Falta de jurisdicción o de competencia en el Tribunal. 2. Deducirse el recurso contra alguno de los actos excluidos de la impugnación en el procedimiento especial en materia de personal. 3. No haberse interpuesto recurso previo de reposición en los casos que es preceptivo y no se hubiese subsanado la omisión. 4. Haber caducado el plazo de interposición. (Art. 62.) El Tribunal admitirá el recurso o declarará no haber lugar a la admisión del mismo mediante auto. d) Emplazamiento y -personación de los demandados. La Administración se entiende emplazada por la reclamación del expediente, y personada cuando se trate de la Administración del Estado por su envío; a las restantes personas legitimadas, incluso coadyuvantes, les sirve de emplazamiento el anuncio de recurso, pudiendo personarse en autos hasta el momento en que hayan de ser emplazados para constestar a la demanda. (Arts. 63 y 64.) B) FASE DE ALEGACIONES. Pertenecen a esta fase: a), la demanda; b), la contestación. a) La demanda. Recibido el expediente se pondrá de manifiesto al demandante en la Secretaría del Tribunal, para que deduzca la demanda en el plazo de quince días, y si el demandante estuviere defendido por Abogado podrá el Tribunal acordar se entreguen a éste o al Procurador, bajo recibo en forma, las actuaciones con el expediente o la parte del mismo que, a juicio del Tribunal, fuese necesaria para formular la demanda. Dentro de los diez primeros días del plazo para formular la demanda, la parte podrá solicitar, si estimase que el expediente administrativo no está completo, que se reclamen los antecedentes adecuados para completarlo. (Art. 70.) En la demanda se consignará con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se produzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan. A la demanda acompañarán los documentos en que el demandante directamente funde su derecho, y si no obraren en su poder, designará el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren. Después de la demanda no se admitirán más documentos de la naturaleza expresada que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil, y aquellos otros que tengan por objeto desvirtuar las alegaciones del demandado o coadyuvante. (Art. 69.) b) La contestación. Presentada la demanda se dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo a la Administración demandada, para NDM. 537
_ 8 que la conteste en el plazo de quince días. Cuando hubieren de contestar la demanda, además de la Administración, otras personas que tengan el carácter de demandadas y los coadyuvantes que hubieren comparecido se les pondrá de manifiesto el expediente para que, unas y otros, la contesten simultáneamente en el plazo de quince días. (Art. 115.) Si la parte no contestare, la demanda, en el plazo concedido al efecto, se la tendrá por decaída de su derecho a contestar, y, en su caso, será declarada en rebeldía, sin perjuicio de que pueda comparecer en cualquier estado del pleito, entendiéndose, con ella la sustanciación, pero sin que ésta pueda retroceder en ningún caso. (Art. 68.) El escrito de contestación se formulará en forma análoga al de demanda, y los documentos que han de acompañarlo reunirán los mismos requisitos y circunstancias. (Art. 69.) Las causas que dan lugar a la inadmisibilidad del recurso, a tenor de lo dispuesto en el artículo 82, no podrán invocarse como alegaciones previas; pero el demandante podrá ejercitar la facultad de subsanarlo, a que se refiere el artículo 129, dentro del plazo de cinco días, contados a partir del siguiente a aquel en que se le dé traslado del escrito de contestación a la demanda en que se alegare aquellos motivos. (Art. 116.) C) FASE PROBATORIA. En el período probatorio se distingue: a), petición de recibimiento a prueba; b), recibimiento a prueba; c), proposición y práctica. a) Petición. El recibimiento a prueba solamente se podrá pedir por medio de otrosí en los escritos de demanda y contestación, expresándose los puntos de hecho sobre los cuales haya de versar. (Art. 74.) b) Recibimiento a prueba. Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de indudable trascendencia a juicio del Tribunal, para la resolución del pleito. (Art. 74.) El Tribunal podrá también acordarla de oficio y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto. (Art. 75.) La solicitud de prueba no será admisible si no expresase los puntos de hecho sobre los cuales haya de versar, o hubiera conformidad acerca de los mismos entre las partes. (Art. 72.) Concluida la fase probatoria el Tribunal podrá acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare procedente. (Art. 75.) c) Proposición y práctica de prueba. El plazo para la proposición y práctica de la prueba será el de treinta días comunes y se desarrollará con arreglo a las normas establecidas para el proceso civil ordinario. El Tribunal podrá delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de Primera Instancia la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario
g público de la misma, facultad de intervenir en la práctica de las mismas. (Arts. 74 y 75.) Las partes también tendrán intervención en las pruebas que se practiquen por iniciativa del Tribunal. D) FASE DECISORIA. Contestada la demanda o, en su caso, concluido el período de prueba, el Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia en el plazo de diez días. (Art. 117.) La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes: 1. Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. 2. Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo. La sentencia declarará la inadmisibilidad en los casos siguientes: 1. Que se hubiese interpuesto ante Tribunal que carezca de jurisdicción o de competencia. 2. Que se hubiere interpuesto por persona incapaz, no representada debidamente o no legitimada. 3. Que tuviere por objeto actos no susceptibles de impugnación, mediante este procedimiento. 4. Que recayere sobre cosa juzgada. 5. Que no se hubiere interpuesto si fuere preceptivo el recurso previo de la reposición. 6. Que se hubiere presentado el escrito inicial fuera del plazo establecido o en forma defectuosa. 7. Que al formalizar la demanda no se hubieren cumplido los requisitos de forma dispuestos en el artículo 69. La sentencia desestimaría el recurso contencioso - administrativo cuando se ajustare a derecho el acto o la disposición que se refiera. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. (Arts. 81, 82 y 83.) La sentencia contendrá también el pronunciamiento que corresponda, respecto a las costas. (Art. 81.) IV. EFECTOS En el estudio de los efectos de este proceso vamos a distinguir los jurídicos de los económicos, y dentro de aquéllos, efectos materiales y procesales. A) EFECTOS JURÍDICOS. a) Efectos jurídico-materiales. Los efectos jurídico-materiales varían según el contenido de la sentencia. 1. Las sentencias que declaran la inadmisión o desestimación del recurso, por ser meramente declarativas, no producen efectos de esta
naturaleza, y el acto o resolución, objeto del procedimiento, mantienen plenamente su eficaeia. 2. Las estimatorias de un recurso en que se pretendiese la declaración, de no ser conforme a derecho y, en su caso, la anulación del acto o disposiciones susceptibles de impugnación, declararán no ser conformes a derecho estos actos o disposiciones recurridos y, en su caso, los anularán total o parcialmente. 3. Las estimatorias de los recursos en que se pretendiese el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, harán tal reconocimiento y adoptarán cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma. b) Efectos jurídica-procesales. Cabe distinguir entre cosa juzgada formal y material: 1. Cosa juzgada formal. Las sentencias recaídas en los procedimientos en materia de personal producen el efecto de cosa juzgada formal,- al ser firmes, por no caber contra ellas más recursos que los extraordinarios de apelación y revisión, si se trata de las dictadas por las Salas de las Audiencias Territoriales, y el extraordinario de revisión, cuando son sentencias de las Salas del Tribunal Supremo. 2. Cosa juzgada material. Una vez firme el fallo en materia contencioso-administrativa no cabe reproducir el litigio sobre la misma materia. Cuando una sentencia anulare el acto o disposición objeto del recurso, sus efectos no sólo se producen entre las partes, sino respecto de las personas afectadas por los mismos. Si sólo declararen su inadmisibilidad o desestimación, los efectos se darán sólo entre las partes. (Art. 86.) B) EFECTOS ECONÓMICOS. El procedimiento en materia de personal será gratuito, salvo temeridad o mala fe, para todos cuantos intervengan en él. (Art. 130.) En los casos en que por apreciarse temeridad o mala fe se impusieren las costas, éstas serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en el título 11, libro 1. de la Ley de Enjuiciamiento Civil. ProonafieOposiciones a ingreso en la [nía lodicial EDICIÓN OFICIAL RECTIFICADA Precio: 14 pesetas Pedidos a la Sección de Publicaciones del Ministerio de Justicia Se sirven a reembolso cargando los gastos del mismo