ÁMBITO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado viene determinado en diferentes normas jurídicas, de las cuales la Constitución de 1978 constituye el referente de mayor rango normativo. En este sentido, el artículo 134 de la Constitución precisa determinados aspectos de la Ley referidos a los Presupuestos Generales del Estado, con el siguiente desarrollo: 1.- Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. 2.- Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. 3.- El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4.- Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5.- Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6.- Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. 7.- La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea.
Estas reglas consagran fundamentalmente los principios de universalidad, unidad y temporalidad que rigen la elaboración presupuestaria, y determinan el contenido de los Presupuestos Generales del Estado que estarán constituidos por la totalidad de ingresos y gastos a realizar por los agentes del Sector Público Estatal. Por otra parte, hay que hacer mención a la reforma del artículo 135 de la Constitución aprobada con fecha 27 de septiembre de 2011, por la incidencia que dicha reforma tiene en los Presupuestos Generales del Estado. El mencionado artículo 135 recoge que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, y que el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Establece que una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su Producto Interior Bruto y que las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. Así mismo, conserva lo que ya se regulaba anteriormente, pero haciéndolo extensivo a las Comunidades Autónomas al determinar que el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito y que los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta, además de que éstos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. Sin embargo, añade en este punto que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el Producto Interior Bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. También se establece que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. En cuanto al desarrollo normativo, el artículo 135 prevé que una Ley Orgánica será la que desarrolle estos principios, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera, y que, en todo caso, regulará: la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse; la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural; y la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. La Ley Orgánica que desarrolla el artículo 135 de la Constitución fue aprobada en abril de 2012 (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) con los objetivos de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su Título II trata de los Presupuestos Generales del Estado, con referencia a su definición (artículo 32), alcance subjetivo y contenido (artículo 33), ámbito temporal (artículo 34.1) y estructura (artículos 39, 40 y 41). El artículo 32 recoge que los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal, entendiendo por tal el definido en el artículo 2 de la propia Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y teniendo en cuenta la clasificación que de los Organismos Públicos realiza la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Igualmente, se toma referencia de lo dispuesto en la Ley 28/2006, de 18 de julio de Agencias Estatales para la mejora de los Servicios Públicos.
por: El artículo 33 señala que los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. c) Los presupuestos de los fondos a los que se refiere dicha ley en su artículo 2.2, es decir, los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado. Así mismo establece que los Presupuestos Generales del Estado determinarán: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos y sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados. c) Los gastos e ingresos, y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades del sector público administrativo empresarial y fundacional. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos carentes de personalidad jurídica, cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.
Como resultado de todos estos criterios y en cumplimiento de la normativa mencionada, el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 establece en el artículo 1 que el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado estará integrado por: a) El presupuesto del Estado. b) Los presupuestos de los Organismos Autónomos de la Administración General del Estado. c) El presupuesto de la Seguridad Social. d) Los presupuestos de las Agencias Estatales. e) Los presupuestos de los Organismos Públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los créditos del presupuesto de gastos. f) Los presupuestos de las restantes entidades del sector público administrativo estatal. g) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria h) Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales. i) Los presupuestos de las Fundaciones del sector público estatal. j) Los presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales y restantes Organismos Públicos de esta naturaleza. A efectos informativos, se acompañan a los Presupuestos Generales del Estado los presupuestos de los Consorcios, a los que se refiere la disposición adicional novena de la Ley General Presupuestaria.
En el artículo 2 del Proyecto de Ley se aprueban los estados de gastos e ingresos de los entes cuyos créditos tienen carácter limitativo, es decir, del Estado, de los Organismos Autónomos, de la Seguridad Social, de las Agencias Estatales y de los Organismos Públicos, incluyendo de forma detallada la agrupación por políticas de los créditos de los programas de gasto. En el artículo 3 se cifra el importe estimado de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. El artículo 4 recoge cuál va a ser la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2, distinguiendo entre los derechos económicos a liquidar en el ejercicio y el endeudamiento neto. En el artículo 5, se aprueban los presupuestos de las restantes entidades del sector público administrativo estatal que se relacionan en el Anexo XII de la Ley, en los que se incluyen las estimaciones de gastos y previsiones de ingresos referidos a las mismas y a sus estados financieros, sin perjuicio de los mecanismos de control que, en su caso, pudieran contener las disposiciones que les resulten de aplicación De igual forma y con los mismos requisitos se aprueban los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria. Estos fondos se relacionan en el Anexo XIII adjunto a la Ley. Se aprueban también los presupuestos de las Sociedades Mercantiles Estatales con mayoría de capital público, que recogen sus estimaciones de gastos y previsiones de ingresos, presentados de forma individualizada o consolidados con los del grupo de empresas al que pertenecen, relacionándose en este último caso las Sociedades objeto de presentación consolidada. Sin perjuicio de lo anterior, se recogen, en cualquier caso, de forma separada, los presupuestos de las Sociedades mercantiles estatales que reciben subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Asimismo, se aprueban los presupuestos de las Fundaciones del sector público estatal y de las Entidades públicas empresariales y otros Organismos públicos en los que se recogen
las estimaciones de gasto y previsiones de ingresos, así como los estados financieros en el caso de las entidades públicas empresariales. Estos agentes se especifican en el Anexo XIV de la Ley. Se aprueban los presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales que se relacionan en el Anexo X en los que se incluyen las estimaciones de gastos y previsiones de ingresos. En el artículo 6 del Proyecto de Ley, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.2 de la Ley 13/1994 de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, se aprueba el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España, que se une al Proyecto de Ley. Por último, en el artículo 7 se recoge que de conformidad con la Disposición Adicional novena de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, se unen al Proyecto de Ley los presupuestos de explotación y capital de los Consorcios en los que el porcentaje de participación de Sector Público Estatal es igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas. Con relación al ámbito temporal, el artículo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria establece que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán: a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven. b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos.