Taller Nacional Gestión del Riesgo y Desarrollo Local: Instrumentos, Experiencias y Aprendizajes Lima - Perú 06 y 07 de Octubre del 2008 Memoria del Taller 1
Índice 1. Antecedentes...3 2. Información general del Taller...6 2.1 Objetivos...6 2.2 Resultados...6 2.3 Perfil de Participantes...6 2.4 Presentación e inauguración del Taller Nacional...7 2.5 Ejes temáticos generadores...7 2.6 Feria de Experiencias...8 2.7 Organización y Logística...8 3. Bienvenida y Presentación del Taller...9 4. Eje Temático Generador: La Gestión del Riesgo y los Planes Locales de Desarrollo Concertado...11 4.1 Gestión de Riesgos y Desarrollo: Aproximaciones Conceptuales y Prácticas...11 4.2 Instrumento orientador para la elaboración de planes de desarrollo local en el Perú....18 4.3 Experiencia del Proyecto Polito Participativo en Gestión Local del Riesgo en la incorporación de la Gestión del Riesgo en la formulación del Plan de Desarrollo Local en Perú....21 4.4 Propuesta de guía metodológica para la incorporación de la gestión del riesgo en la formulación y/o revisión de los Planes de Desarrollo Local....23 4.5 Resultados de los Grupos de Trabajo para la revisión y validación de la guía metodológica para la incorporación de la gestión del riesgo en la formulación y/o revisión de los Planes de Desarrollo Local....25 5. Eje Temático Generador: Contribución de las experiencias locales y sus aprendizajes, en el fortalecimiento de las políticas públicas para la gestión local del riesgo...26 5.1 Resultados y Aprendizajes de Proyecto Piloto Participativo en Gestión Local del Riesgo, del Perú....27 5.2 Aprendizajes recuperados en el marco de la sistematización de experiencias seleccionadas...35 5.3 Comentarios y reflexiones....40 5.4 Resultados de los Grupos de Trabajo sobre Aprendizajes Significativos y aportes posibles a la política pública...42 6. Conclusiones...45 Anexo 1: Lista de Participantes....47 Anexo 2: Agenda....49 Anexo 3: Material entregado...51 Anexo 4: Resultados de las Evaluaciones diarias...55 Anexo 5: Fotografías....58 2
1. Antecedentes. - El Proyecto PREDECAN El Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina, PREDECAN, es una iniciativa de soporte al Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres- CAPRADE, para la implementación de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres (EAPAD) 1 ; es financiado con recursos provenientes de la Unión Europea y su objetivo es contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y promover el desarrollo sostenible en los países andinos. PREDECAN es un proyecto facilitador que se fundamenta en el fortalecimiento institucional de las entidades involucradas en la prevención y atención de desastres / gestión del riesgo a nivel de la Subregión Andina. Los países miembros, a través de su participación activa en el desarrollo de las acciones del PREDECAN, garantizan la sostenibilidad de las intervenciones, reiterando de esta forma, su compromiso de avanzar en la constitución de sociedades más seguras y sostenibles. Las acciones impulsadas por PREDECAN se agrupan en 5 grandes áreas que se vinculan con los ejes temáticos de la EAPAD, contribuyendo de esta manera a su implementación y concreción: Resultado 1 (Eje temático 1 de la EAPAD); Fortalecimiento institucional: Políticas y Sistemas Nacionales y Sistema Subregional Andino. Resultado 2 (Eje temático 2 de la EAPAD); Sistemas de información, evaluación y monitoreo del riesgo. Resultado 3 (Eje temático 1 de la EAPAD); Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación del territorio, sectorial y del desarrollo. Resultado 4 (Eje temático 4 de la EAPAD); Educación y sensibilización sobre gestión del riesgo. Resultado 5 (Eje temático 4 de la EAPAD); Proyectos piloto para fortalecer la participación en la gestión local del riesgo. El Proyecto cuenta con un Coordinador Nacional en cada país al interior de una de las entidades que conforman el CAPRADE. Este Coordinador Nacional es el referente para la implementación del Proyecto y para la comunicación, consulta y concertación de los productos del PREDECAN al interior de cada país. La Coordinación Nacional en el Perú, es ejercida por el Instituto Nacional de Defensa Civil. Las Entidades que hacen parte del CAPRADE para Perú son: el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Defensa Civil y el Ministerio de la Presidencia del Consejos de Ministros. 1 La Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres está disponible en los sitios: www.caprade.org, y http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/d591.htm 3
- Incorporación de la Gestión del Riesgo en los procesos e instrumentos de Planificación del Desarrollo. El Proyecto PREDECAN, en su Resultado 3 tiene previsto la identificación de lineamientos o pautas técnicas para la incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial, la planificación e inversión pública nacional y sectorial. En el campo de la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación territorial, las actividades más significativas han sido: El Taller Internacional denominado Incorporación del Análisis del Riesgo en Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe, realizado en septiembre de 2005 en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, la Secretaría General de la Comunidad Andina (CAN), el Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), y la Secretaría General de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). La Reunión Técnica Subregional sobre Ordenamiento Territorial y Gestión del Riesgo, el 25 y 26 de abril de 2007 en la ciudad de Lima, con participación de las instituciones coordinadoras del tema en cada país/ 2. El Taller Subregional Andino sobre Ordenamiento Territorial y Gestión del Riesgo, en junio de 2007 para definir colectivamente lineamientos de referencia común en la Subregión Andina para la incorporación de la gestión del riesgo en el desarrollo territorial y analizar herramientas metodológicas con dicho fin. Las Reuniones técnicas nacionales en los cuatro países andinos, a efectos de revisar la propuesta de lineamientos preliminares de incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial y analizar las potencialidades y restricciones de los países para la efectiva incorporación del enfoque. En el campo de los Planes de Desarrollo y los Planes de Gestión del Riesgo, en los primeros meses del 2008 se sostuvieron Talleres Nacionales de reflexión y propuesta metodológica en cada uno de los países de la Subregión. Retomando esta línea de trabajo actualmente PREDECAN viene realizando un estudio sobre lineamientos metodológicos generales para la formulación de Planes de Desarrollo municipal/local, incorporando la gestión del riesgo y la revisión de las guías metodológicas existentes en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú para la formulación de Planes de Desarrollo Municipal/Local y proponer modificaciones a las mismas con el propósito que éstas incluyan de manera apropiada la gestión del riesgo de desastres. - Los Proyectos Piloto Participativos en Gestión Local del Riesgo. En el marco del resultado 5 de PREDECAN, se han venido realizando experiencias demostrativas de gestión local del riesgo en un municipio de cada uno de los países de la 2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia, Secretaría de Planificación y Desarrollo de Ecuador, Consejo Nacional del Ambiente, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento de Perú, Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo de Venezuela. Se contó también con la participación del Instituto Nacional de Defensa Civil de Perú. 4
Subregión. En Bolivia, en el municipio de San Borja, departamento de Beni. En Colombia, en el municipio Los Patios, departamento de Norte de Santander. En Ecuador, en el municipio de Portoviejo, provincia de Manabí. En Perú, en el municipio de Calca, departamento de Cusco denominado Proyecto Piloto Participativo en Gestión Local del Riesgo en el Municipio Distrital de Calca. Estos proyectos facilitados por organismos sin fines de lucro en asocio con los municipios seleccionados, en el caso del Perú por Agroacción Alemana en colaboración con la ONG PREDES en asocio con el Municipio Distrital de Calca, han movilizado a actores institucionales y sociales locales, en un proceso de reflexión, diagnóstico, toma de decisiones, y acción en torno a la reducción y control de los riesgos. Estas experiencias que han tenido el acompañamiento de entidades subnacionales y nacionales de cada país, han producido aportes en el desarrollo y aplicación de metodologías e instrumentos para la incorporación de la gestión de riesgos en los procesos e instrumentos de planificación y gestión del desarrollo local y territorial; y lecciones y aprendizajes significativos para la gestión local del riesgo, con énfasis en lo siguiente: a) el plan de gestión local del riesgo y la incorporación del enfoque en el plan de desarrollo local, b) la incorporación de la gestión de riesgos en el ordenamiento territorial, c) los planes comunitarios para la gestión del riesgo y la implementación participativa de acciones u obras de mitigación, y d) la sistematización de las experiencias. - La Sistematización de Experiencias Significativas en Gestión Local del Riesgo. A mediados de noviembre de 2007, el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres-CAPRADE y el Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres-PREDECAN, en alianza con las entidades representativas de gobiernos locales de cada país (AME, CONCOPE y CONAJUPARE en Ecuador, FAM en Bolivia, REMURPE y AMPE en Perú), convocaron al Concurso Andino Prácticas y Políticas de Desarrollo Local frente a los Riesgos de Desastres, con el fin de identificar experiencias significativas en cada uno de los países andinos, que hayan contribuido a la reducción de los riesgos de desastres, desde diversos ámbitos de intervención, como la gestión del ambiente, de los recursos naturales y del territorio, del desarrollo local, del fortalecimiento institucional y la gobernabilidad, y otros; y producido aprendizajes que contribuyan en la construcción de un conocimiento colectivo y en el fortalecimiento de la articulación entre la gestión del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible local. En la primera fase del concurso y luego de un amplio proceso de difusión, fueron postuladas 61 experiencias en Perú, cuyos resúmenes narrativos fueron evaluados por un Comité Nacional de Selección constituido por representantes del Instituto Nacional de Defensa Civil, de la Presidencia del Consejo Nacional de Ministros, de la Red de Municipalidades Rurales del Perú, de la Asociación de Municipalidades del Perú y de PREDECAN, de acuerdo a criterios establecidos en las bases del concurso. Como resultado, 12 experiencias fueron preseleccionadas para pasar a la segunda fase del Concurso, participando en el Encuentro Nacional de Socialización de Experiencias Significativas, que se llevó a cabo en Lima, en Abril de 2008, donde fueron seleccionadas 4 experiencias. En la tercera fase del proceso, las experiencias seleccionadas fueron sistematizadas con apoyo de PREDECAN, y con la participación del conjunto de actores locales involucrados. Las características significativas de estas experiencias y los aprendizajes generados en el 5
marco de las sistematizaciones fueron presentados en el Taller Nacional de Octubre de 2008. 2. Información general del Taller 2.1 Objetivos Objetivo General: Concertar criterios metodológicos para la incorporación de la gestión de riesgos en los planes de desarrollo local, y recuperar los aprendizajes significativos generados en el marco de experiencias de gestión local del riesgo realizadas en el país para fortalecer las políticas públicas relativas al tema. Objetivos Específicos: 1. Presentar y validar una propuesta metodológica para la incorporación de la temática de reducción y control de riesgos en la formulación de los planes de desarrollo local en el Perú. 2. Dar a conocer los resultados y aprendizajes generados por el Proyecto Piloto Participativo de Gestión Local del Riesgo llevado a cabo en el Perú en el marco de PREDECAN; y los aprendizajes recuperados en la sistematización de las experiencias seleccionadas en el Concurso Andino Prácticas y Políticas de Desarrollo Local frente a los Riesgos de Desastres convocado por CAPRADE con apoyo de PREDECAN. 3. Generar un intercambio y discusión en torno a los aprendizajes generados en el marco del proyecto piloto y las experiencias sistematizadas, que permita capitalizarlos para fortalecer las políticas públicas relativas al tema. 2.2 Resultados 1. La propuesta metodológica para la incorporación de la temática de reducción y control de riesgos en la formulación de los planes de desarrollo local es enriquecida con los aportes de los participantes, para ser presentada antes las autoridades competentes del Perú. 2. Los aprendizajes generados en el marco del proyecto piloto participativo de gestión local del riesgo y de las 4 experiencias seleccionadas y sistematizadas por PREDECAN, son conocidas y sirven de base para la elaboración de propuestas de acción para el fortalecimiento de políticas y normas en relación a la gestión local del riesgo en el Perú. 2.3 Perfil de Participantes El Taller contó con la participación de 88 personas, entre expositores de experiencias y Proyecto Piloto, invitados como instituciones no gubernamentales, entidades subnacionales (organismos de gobierno del departamento/provincia), nacionales (instituciones de desarrollo social, planificación, defensa civil, y organismos científicos), subregionales (PREDECAN), e internacionales (vinculadas a la cooperación técnica internacional). 6
Entidades Nacionales Entidades Locales / Regionales Tabla 1: Asistentes según entidad. Entidades Subregionales ONG Academia Internacional 30 11 5 21 6 15 2.4 Presentación e inauguración del Taller Nacional El evento fue inaugurado por el General Luis Palomino Director del Instituto Nacional de Defensa Civil, dando las palabras de bienvenida el Sr. Santiago Sambrano, Director General de la Secretaría General de la Comunidad Andina, acompañando en la mesa de inauguración el Sr. Philippe Rascan de la Delegación de la Comunidad Europea,, la Sra. Ruth Jerónimo de la Presidencia del Consejos de Ministros, el Sr. Eduardo Barzola Secretario Técnico del REMURPE. La inauguración fue precedida de la sesión de inscripción de los participantes y fue sucedida por la presentación del contexto en el que se desarrolla el Encuentro. Durante la introducción se desarrolló una breve presentación del Proyecto PREDECAN, la misma que estuvo a cargo de la Dra. Ana Campos, Directora General del Proyecto. 2.5 Ejes temáticos generadores El Taller Nacional giró en torno a dos Ejes Temáticos divididos en los dos días de desarrollo del evento. Primer Eje Temático Generador: La Gestión del Riesgo y los Planes de Desarrollo Local Este eje temático, luego de una breve presentación de los antecedentes, se desarrolló a través de las siguientes sesiones: Primera sesión: conceptual sobre los riesgos de desastres y el desarrollo, a cargo de Allan Lavell, asesor internacional de PREDECAN. Segunda sesión: presentación de los instrumentos de orientación para la elaboración de planes de desarrollo local a cargo del Sr. Samuel Torres, del Ministerio de Economía y Finanzas. Tercera sesión: presentación de la experiencia del Proyecto Piloto en la incorporación de la gestión del riesgo en el plan de desarrollo local, del equipo técnico de las instituciones facilitadoras del proyecto piloto en Perú: Agroacción Alemana y PREDES. Cuarta sesión: presentación de la propuesta metodológica de incorporación del enfoque de la gestión del riesgo en la guía de formulación de los planes de desarrollo 7
local, a cargo de Fernando Ramírez y Diana Rubiano, consultores subregionales de PREDECAN. Quinta sesión: validación de la propuesta metodológica a través de su revisión, análisis y recomendaciones en trabajos de grupos. Las guías para el trabajo de grupos serán elaboradas por Fernando Ramírez y Diana Rubiano. Segundo Eje Temático Generador: Contribución de las experiencias locales y sus aprendizajes, en el fortalecimiento de las políticas públicas para la gestión local del riesgo. Este eje temático, luego de una breve presentación de los antecedentes, se desarrolló a través de las siguientes sesiones: Primera sesión: presentación de los resultados y aprendizajes del Proyecto Piloto en todos sus componentes, a cargo de miembros del equipo técnico facilitador y de la contraparte técnica municipal. Esta sesión incluye la interacción con el público participante. Igualmente un panel de comentarios a cargo de los representantes de las instituciones miembros del Comité Nacional de Acompañamiento Técnico al Proyecto Piloto. Luego de una breve presentación de los antecedentes, se realizó la: Segunda sesión: panel de presentación de las lecciones y aprendizajes de las 4 experiencias sistematizadas en el país, a cargo de los representantes de las entidades locales involucradas en las experiencias. Terminada cada exposición, el consultor nacional presentó comentarios complementarios sobre los aprendizajes en base a los ejes de análisis, para fortalecer, ampliar o cubrir vacíos. Tercera sesión: comentarios y reflexiones a partir de los aprendizajes presentados, a cargo de Allan Lavell. Cuarta sesión: Trabajo de grupo sobre aprendizajes significativos de las experiencias y aportes posibles a la política pública según indicaciones dadas para esta sesión. Presentación en plenaria de los resultados alcanzados. 2.6 Feria de Experiencias Durante el primer y segundo día, al finalizar las sesiones se dio paso a la feria de exposición de materiales producidos en el marco de las experiencias seleccionadas y el Proyectos Piloto, donde las instituciones invitadas pudieron establecer contacto con los representantes de las mismas, obteniendo mayor información. 2.7 Organización y Logística El desarrollo de la agenda, el proceso metodológico a seguir y la organización del Taller se realizaron de manera coordinada con el equipo a cargo en el PREDECAN, Directora Regional del Proyecto, Jefe ATI, anterior Coordinadora Técnica del Resultado 5, Administración, y profesionales encargados de Visibilidad, así mismo se contó con la 8
apoyo del Coordinador Nacional del Proyecto, Sr. Percy Alvarado representante del INDECI y su equipo a cargo. Los aspectos referidos a la contratación de proveedores y traslado de los participantes expositores contó con el apoyo de la Administradora del Proyecto y las Asistentes Administrativas. El material preparado y entregado a los participantes en carpetas consistió en lo siguiente: - Hoja de datos. - Plegable del Proyecto. - Agenda del Taller Nacional. - Guía de Trabajo de Grupo del Día 2. - CD con exposiciones del Taller Nacional. 3. Bienvenida y Presentación del Taller Bienvenida e Inauguración La bienvenida al Taller Nacional estuvo a cargo del Sr. Santiago Sambrano, quien además hizo un reconocimiento a los esfuerzos emprendidos desde los espacios locales para la gestión del riesgo de desastres desde los cuales ha sido posible construir un conocimiento que es gestionado y compartido a nivel nacional con el apoyo de entidades en distintos niveles. Indica que sus resultados y aprendizajes no solo servirán para el intercambio sino también para perfilar políticas públicas en materia de gestión del riesgo. Señaló que desde la Comunidad Andina se viene apoyando esfuerzos que contribuyen a la implementación de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres, con la institucionalización de la incorporación del riesgo en los planes de desarrollo local, regional y nacional; fortaleciendo la visión de la Comunidad Andina orientada al desarrollo sostenible. Acompañó las palabras de inauguración el Sr. Philippe Rascan de la Delegación de la Comunidad Europea en el Perú, quien indicó que la importancia del Taller radica en la conjugación de apuestas orientadas a la prevención de desastres que plantean, además, la cohesión social y el desarrollo sostenible, siendo dos de los tres pilares de la cooperación dado que la tercera corresponde a la cooperación económica regional. Contar con actores locales que desde sus organizaciones y gobiernos locales han emprendido esfuerzos orientados a la disminución de vulnerabilidades resulta importante pues han partido de un trabajo articulado entre las instituciones nacionales y las locales, dando espacio a la inserción en las agendas públicas de la gestión del riesgo de desastre como un elemento base para el desarrollo sostenible. De igual modo la Sra. Ruth Jerónimo de la Presidencia del Consejo de Ministros, como miembro Titular del CAPRADE en Perú, se pronunció en relación a la posibilidad de contar con orientaciones para la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de desarrollo luego de una serie de talleres realizados tanto a nivel subregional como nacional, que en el caso de Perú dada la constitución del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico aportaba en la consideración de este tema de manera transversal. 9
El represente de REMURPE, Sr. Eduardo Barzola, expresó interés por los contenidos del Taller en la medida que desde su perspectiva el mayor nivel vulnerabilidades se encuentran en zonas rurales, agregando la coincidencia en las perspectivas institucionales en relación a construir aprendizajes desde las prácticas de los actores locales. El reto que quedaría es difundir estos aprendizajes hacia los distintos gobiernos locales y de nivel regional, en un contexto de Reforma del Estado. El General Luis Palomino del INDECI, inauguró el Taller Nacional poniendo énfasis en el aporte de la actividad al cumplimiento de los objetivos establecidos en el Eje Temático N 1 de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres, además de resaltar la materialización del riesgo en los espacios locales y en ese sentido la importancia de los aprendizajes recuperados. El proceso de descentralización brinda la oportunidad de incorporar en los procesos de desarrollo local, el concepto de prevención y atención del riesgo. Los aprendizajes son evidencia de los avances en el Perú en relación a la temática, con un reconocimiento especial al proceso seguido en el Proyecto Piloto en el Municipio de Calca. Presentación del Taller Nacional Previó a la presentación del Taller Nacional, Ana Campos, Directora Regional del Proyecto, hizo una presentación del Proyecto haciendo referencia a cada uno de los Resultados y los avances alcanzados. Doris Suaza, Coordinadora Técnica del Resultado 5, hizo la presentación de los objetivos, metodología y programa del Taller Nacional, los mismos que figuran en el item referido a Información General y en los Anexos. Como parte de esta presentación se dio un alcance sobre los antecedentes en relación a la temática de la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de desarrollo local. La presentación de los antecedentes comprendió una reflexión sobre la importancia de la consideración y por tanto incorporación de la gestión del riesgo en el desarrollo, entendiendo que al pensar en desarrollo sostenible debemos también pensar en la seguridad. La gestión del riesgo cualifica los procesos de desarrollo permitiendo incorporar conceptos de seguridad para que sean sostenibles; por ello estamos trabajando para que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad a través de la elaboración de guías metodológicas y de su incorporación en las prácticas del ordenamiento territorial, la planificación del desarrollo y la planificación sectorial. La planificación, en un sentido amplio, es una actividad técnico-política cuyo propósito es intervenir deliberadamente en procesos de la realidad para acelerarlos, controlarlos y orientarlos en función de una imagen futura de la estructura y funcionamiento de dichos procesos. Para ello debe entenderse que esta incorporación pasa por cada una de las fases de planificación llegando a niveles específicos y concretos al tratarse de espacios locales y de proyectos. Se sumó a esta presentación aquellas actividades que forman parte del Resultado 3 y los avances en relación a cada una de ellas como la incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial, la incorporación del riesgo en el sector agropecuario y mecanismos financieros, y la incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. 10
4. Eje Temático Generador: La Gestión del Riesgo y los Planes Locales de Desarrollo Concertado 4.1 Gestión de Riesgos y Desarrollo: Aproximaciones Conceptuales y Prácticas Dr. Allan Lavell El expositor parte por evidenciar la relación estrecha entre concepto y práctica, en cuanto que el concepto bien desarrollado permite generar instrumentos y mecanismos para su aplicación, abriendo de manera general un camino a tomar para su desarrollo en la práctica. El desarrollo conceptual en ese sentido parte, para el tema en cuestión, de los elementos constitutivos del problema: riesgo y desarrollo; entendiendo al riesgo desde la perspectiva de creación y causalidad, y el desarrollo como los objetivos que perseguimos orientados a la generación de condiciones de desarrollo. A partir del entendimiento de estos conceptos se puede hacer posible la extrapolación, externalización y diseño de mecanismos y estrategias que buscamos desde los distintos actores para aportar en la gestión del riesgo. La concepción sobre la relación riesgo-desarrollo en los últimos cuarenta años ha cambiado, incluso considerando que ambos términos no eran utilizados en años anteriores. La problemática entendida como desastre ha evolucionado colocando en nuestra construcción conceptual primero la noción de riesgo para, recién a partir de su entendimiento, pasar al concepto de desastre. 11
El término desastre anteriormente estaba asociado a dos elementos significativos. Primero reducir el riesgo a la amenaza física, llevando a analizar y conocer los eventos físicos, surgiendo la noción equivocada de desastre natural. Frente a ello las ideas giran en torno a cómo responder al desastre una vez que sucede. El segundo elemento esta referido a la prevención y cómo a partir de la concepción del riesgo antes descrita las ideas se orientaban a cómo controlar el evento físico. En ese sentido las modalidades de intervención se dirigieron a aquellas de carácter estructural y de ingeniería, conocida como la prevención estructural; con lo cual se concentran los esfuerzos a reducir el impacto del desastre una vez sucedido el evento, es decir a la respuesta. Como consecuencia el contenido instrumental de la planificación, los planes de gestión, los planes de desarrollo que abordaban la temática en ese momento, tenían el énfasis en la amenaza física estableciéndose diferencias en relación a cómo se trabaja el tema ahora. Se han dado cambios en cómo ideamos la macro respuesta, es decir el plan de intervención, y en cómo concebimos los elementos de la intervención particular, distinguiendo entre el plan como proceso y el plan como un conjunto de acciones particulares que operan sobre elementos particulares. Pensamos en cómo comenzamos a diseñar planes consecuentes con los cambios en la noción, el concepto y la práctica de intervención para la gestión del riesgo. Junto a estos cambios se daban otros, como la introducción de otros elementos que variaban la fórmula y el entendimiento de la problemática. Uno de estos elementos era la noción de localización y la noción de vulnerabilidad, sin embargo Fred Huny en su libro Desastres y Desarrollo, texto ícono de la temática, pone en juego la introducción del tema de desarrollo y la temática de desastre pero a través de una vía unilateral que consistía en aceptar por las estadísticas la información que recojamos en relación a que los desastres efectivamente impactan sobre las sociedades, limitando las condiciones de desarrollo existente y con consecuencias negativas para el proceso continuo de este desarrollo. En ese momento la Comisión Económica para América Latina (ECLA) inicia una metodología para medir el impacto de los desastres en el desarrollo. Pero la relación que notamos es del desastre al desarrollo, interpretado como la concreción de amenazas sobre la sociedad destruyendo infraestructura, vidas humanas, fuerza de trabajo, etc; causando problemas en la sociedad que de alguna forma limitan el crecimiento del PIB, la distribución y el crecimiento del ingreso. Ambos, el texto de Huny junto a la metodología de ECLA, surgen en un momento en que el argumento gira en torno a mirar la relación sobre cómo el desastre impacta en el desarrollo. La pregunta que surge es por qué existen los desastres?. Girando la respuesta esencialmente desde la mirada a las amenazas que afectan sociedades neutrales donde estas no muestran ninguna relación con la fórmula para la existencia del desastre. Y si miramos antes de los años ochenta el uso de la palabra riesgo, encontramos que este es entendido como la probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañino, definición legítima, pero que ha sufrido un cambio con el desarrollo de la temática en los últimos veinte años en particular. El cambio fundamental que se ha dado es el referido al surgimiento de una escuela de pensamiento que adquiere fuerza a partir de los años ochenta en relación a la noción de vulnerabilidad, vulnerabilidad humana y vulnerabilidad social. En consecuencia una 12
temática definida por amenaza y respuesta encuentra que debe reconsiderar sus bases conceptuales e iniciar una interpretación del desastre a través de nociones de riesgo que de alguna forma incorporan a la sociedad, no como un elemento que únicamente sufre el impacto sino que participa en la construcción de las condiciones de riesgo. En consecuencia este cambio que ha marcado el desarrollo de la teoría y el concepto viene dado por la noción de la construcción social del riesgo; es decir, la forma en que los seres humanos, individuos, y colectividades, familia, sociedad civil, gobierno; contribuyen a través de un conjunto de acciones a la construcción del riesgo en la sociedad. Así se pasa de la noción de la construcción física del riesgo a la noción de la construcción social del riesgo. Si llevamos esta noción al límite, podemos decir que las condiciones de vulnerabilidad están construidas en la sociedad, no aceptando la noción de que el riesgo en sus componentes amenaza o vulnerabilidad vienen de fuera, caído del cielo sobre una sociedad neutro. Claramente amenaza y vulnerabilidad son construidas por nuestra participación en el proceso, como consecuencia surge la pregunta sobre cómo se construye la vulnerabilidad. La respuesta inmediata es que la vulnerabilidad se construye a través de proceso sociales particulares y esos proceso se derivan de estilos y/o modelos de desarrollo particulares, incluyendo sus distintas variedades. Con estas nuevas nociones la idea que surge es cómo cambiar los patrones de intervención que no solamente disminuyan las amenazas sino también la vulnerabilidad, no solo trabajar en la esfera de la respuesta sino también en términos de la prevención y mitigación. Se trata entonces de cómo empezamos a tratar las causas de fondo antes que buscar soluciones inmediatas, entendiendo estas causas de fondo como involucradas en los modelos desarrollo, e incidir en estas. Para continuar con el tema se hace necesario presentar algunas definiciones que nos ayuden a entender mejor su contenido. Como parte de estos concepto no se presentan los eventos físicos porque se entiende como elementales y que sin ellos no podríamos hablar de desastres, ya sean naturales o antropogénicos. Con ello vale precisar que no se debe confundir el evento físico con la amenaza, aunque se debe entender al primero como la base del segundo; al diferenciar la amenaza del evento físico lo que se hace es aclarar que la amenaza se construye socialmente, al hablar de niveles de amenaza o peligrosidad estamos mediatizando estos niveles por un conjunto de factores o elementos que le dan el carácter de mayor o menor peligrosidad. Así, al ubicarme en una zona de sismo y construir sin especificaciones técnicas, el nivel de peligrosidad está asociado a cómo se construye y no al evento físico en sí. Es decir, el evento no determina el grado de peligrosidad sino la sociedad y sus formas de ocupación del territorio, sus formas constructivas, sus formas de organización. El papel del estudio de los eventos que están en la base del concepto de amenaza es fundamental para identificar la relación que existe. El concepto de vulnerabilidad se refiere a la predisposición o el grado en que un elemento de la estructura social es susceptible de sufrir daños y pérdidas. Son vulnerables los seres humanos y sus medios de vida entendidos estos últimos no solo a nivel individual sino para el conjunto de la sociedad; aspectos sociales, económicos, culturales y políticos influyen en esta condición de vulnerabilidad. El grado de amenaza está determinado por el 13
grado de vulnerabilidad, con lo cual existe una relación estrecha entre ambos elementos. El riesgo entonces es la probabilidad de daños y pérdidas hacia el futuro, producto de la relación amenaza exposición y vulnerabilidad. Como consecuencia el desastre es la concreción de los niveles de riesgo en la sociedad, es decir el riesgo es latente y cuando esto se transforma en pérdidas reales se convierte en desastre. El término de desarrollo está siendo entendido como cambios para la mejora en la calidad de vida de las personas. La gestión del riesgo entonces se refiere al proceso a través del cual, haciendo uso de políticas, planes, estrategias logramos reducir el riesgo existente y el riesgo futuro. Estos últimos aspectos vinculados al riesgo nos invitan a pensar en lo que podemos hacer desde la planificación ya sea sectorial, territorial, local. La gestión del desarrollo por su parte es entendida como el proceso que permite el cambio de calidad en las condiciones de vida de los seres humanos tanto en la actualidad como para las futuras generaciones. Si aceptamos que el desastre es visto como un impedimento para el desarrollo, pero a la vez reconocemos que es a través del proceso de desarrollo que se construyen condiciones de riesgo en la sociedad, entonces estamos hablando de gestión del riesgo y desarrollo, o estamos hablando de la gestión del desarrollo y riesgo; estamos hablando del riesgo al desarrollo o estamos hablando del desarrollo al riesgo. Esta idea está implícita en construir planes de gestión local del riesgo o construir planes de gestión local del desarrollo, de alguna forma concientes de, o consecuentes con la noción de que el mismo proceso de desarrollo mal logrado puede construir riesgo. De ese modo estamos transversalizando la gestión del riesgo en la planificación del desarrollo o estamos descubriendo, abriendo u concretando la idea de riesgo en nuestra visión del desarrollo. Es decir, es posible definir el desarrollo sin seguridad, como algo que aumenta tus condiciones de pérdidas de vidas humanas o medios de vida?. Ambos enfoques serían relevantes, pues el desafío de ambos está ubicado en las nociones de riesgo existente o riesgo futuro. Esto nos lleva a lo que hemos llamado la gestión correctiva y la gestión prospectiva del riesgo como elementos estratégicos de la gestión. La gestión correctiva buscará compensar errores históricos, por ejemplo un centro poblado mal ubicado será reubicado, una escuela mal construida será reforzada, o una ladera deforestada será reforestada; los mecanismos de gestión correctiva deben ser ideados, concebidos en un plan de intervención local. A la vez la gestión prospectiva que es pensar el futuro; asegurar que los procesos de inversión, de diseño de proyectos sean más seguros, que tomen en consideración el riesgo desde sus factores componentes como localización, ubicación, amenaza y vulnerabilidad. Volviendo a la pregunta anterior podríamos decir que talvez la respuesta está en los dos tipos de riesgo. Cuando el riesgo ya existe uno tiene que identificarlo y trabajar sobre ello, exigiendo un plan específico de gestión compensatoria o correctiva del riesgo; existen múltiples formas de proyectar la intervención. Cuando hablamos de gestión prospectiva estamos hablando de planificación del desarrollo, de incorporar en las políticas de inversión y localización el tema de riesgo; así como tienen que incorporar género y ambiente entendidos como temas transversales pero que más bien son parte de la esencia de lo que se está haciendo, no es algo que se suma sino que es parte constitutiva del desarrollo. En consecuencia este debate puede concretarse a través de esta discusión. 14
Los elementos desarrollados hasta el momento están enfocados a la macro visión de la gestión del riesgo, el macro concepto para la reducción del riesgo, y los elementos de intervención (estructural y no estructural). Pasamos con ello a mirar las entradas analíticas de la relación riesgo-desarrollo, desarrollo-riesgo, desde la perspectiva de la construcción de instrumentos concretos de gestión, y desde donde vamos a ver que efectivamente el riesgo atraviesa de manera transversal una multiplicidad de temáticas sectoriales y territoriales, porque el concepto mismo de riesgo y la complejidad del concepto van a exigir una intervención holística. La entrada obvia es por los factores o componentes del riesgo: amenaza, vulnerabilidad y exposición (localización), este último entendido como el nivel de exposición a un posible impacto del evento físico o un conjunto de eventos físicos. Por ello, la planificación del uso del suelo y la planificación territorial son el punto de entrada al problema del riesgo, por la sencilla razón de que si no estas expuesto no hay riesgo. De esa manera uno pudiera optimizar el uso del suelo, del territorio de forma tal que ello no genere riesgo; sin embargo no existe ningún lugar totalmente seguro. El arte de la localización no es simplemente restringirlo o permitirlo, sino también acompañarla con normativa que oriente la ocupación, minimizando el riesgo, aceptando un grado determinado de exposición. Se toma en cuenta también la condición de vulnerabilidad frente a la cual contribuyen multiplicidad de factores. La segunda entrada es por amenazas socio naturales, referidas a facilitar procesos de degradación de los ecosistemas y el ambiente, afectando a poblaciones y sus medios de vida, o procesos de construcción y crecimiento de ciudades sin tomar en cuenta que van construyendo situaciones de riesgo. Estas amenazas están asociadas a un creciente número de desastres pequeños y medianos, donde el cambio climático es la manifestación de mayor nivel que se ha podido conocer. En ese sentido, la planificación tiene que tomar en cuenta este proceso de creación de nuevas amenazas. Muchas veces al hablar de reducción del riesgo se limita esta a la reducción de la vulnerabilidad, cuando la temática pasa más bien por reducir las amenazas, al hablar de reducir amenaza hablamos automáticamente de reducir exposición. Con ello constatamos que no se puede resolver este tema haciendo separaciones que corresponden a elementos integrados. Abordar esta temática implica una visión integral y de conjunto. Por ello las propuestas que se construyan deben tomar en cuenta los medios de vida de la población de manera imprescindible. Existen cinco elementos que influyen en la condición de vulnerabilidad, el primero se refiere a la condición social de la población asociado al término usado por Amartia Sen como riesgo crónico o lo que se entiende como riesgo cotidiano. Es decir, el grado del riesgo asociado con estos eventos físicos tiene una relación más o menos cercana con las condiciones sociales de la población expuesta. En condiciones de desnutrición, bajos ingresos, violencia familiar, etc, la vulnerabilidad es mucho más alta que si las condiciones fuesen distintas. Es decir, cuando se piensa en reducir las condiciones de riesgo debe pensarse en reducir estas condiciones de vulnerabilidad. El segundo elemento está relacionado con la resiliencia de los medios de vida, entendida como la capacidad de los medios de vida de responder luego de ser impactados por un evento físico. Comunidades con capital social tienen una mayor capacidad de resiliencia que otras que no disponen de 15
este capital como una comunidad que tiene lazos de solidaridad o mecanismos similares que permiten tener una mayor capacidad de resiliencia. El tercer elemento esta asociado al grado de autoprotección que un individuo o una familia puede ofrecerse, entendido como aquellos recursos con los que se cuentan para superar las condiciones de riesgo, incluyéndose las políticas sociales de desarrollo. Ello implica ser conciente sobre aquellos procesos en los que podemos intervenir a través de estos recursos. El cuarto elemento se refiere a los niveles de protección social, a través de los cuales el gobierno o alguna otra institución busca beneficiar socialmente a colectividades, democratizando la protección social uno puede reducir niveles de vulnerabilidad. Finalmente, se encuentra el elemento de la gobernabilidad. Uno no puede subestimar este tema, la descentralización, la participación, la prensa libre, los derechos humanos contribuyen a la disminución del riesgo. Con todo lo expuesto se pretende presentar una visión holística e integral de la problemática, dramáticamente distinta a la de hace cuarenta años. Aun en el tema de respuesta han habido cambios y también se ven incorporados al tema de desarrollo; los planes de respuesta, o los planes de recuperación no se pueden ignorar como elementos de los planes de desarrollo local. Sesión de Preguntas Pregunta 1: Cómo logra usted la incorporación de estos nuevos elementos en los modus operandi de las instituciones o actores que en este momento están tomando decisiones sobre la gestión del riesgo en el país? Respuesta: Dr. Allan Lavell Las adaptaciones a estos cambios se han enfrentado de manera distinta en los países de la región. Mi propuesta apunta a la idea de parámetros y lineamientos generales, más que a trabajar un modelo único. Tenemos el modelo de Colombia, en el que se crea un modelo único para todo el país, y que es copiado por Bolivia y Nicaragua. En El Salvador crearon la entidad para los estudios territoriales y mantuvieron la entidad encargada de los asuntos de defensa civil. En Costa Rica la institución de atención se amplia a tratar temas de prevención y mitigación, y en el Perú tenemos el Sistema Nacional de Defensa Civil y el INDECI. Lo que es importante resaltar en estas transiciones es la eficiencia y eficacia, y cómo adecuar nuevas realidades a viejas estructuras. En Perú está en proceso, en Ecuador se ha creado recientemente una Secretaría Técnica de la Gestión del Riesgo en la que se incorpora en Sistema de Defensa Civil. Entonces no creo que existe una única forma sino que esto debe responder a las realidades y necesidades que dependen de la historia de cada país, adecuando lo que sea pertinente. Lo que sí se debe tomar en cuenta es la descentralización de la temática, pues entre más alto sea el nivel en su carácter nacional más especializado será, mientras que en el nivel local es más integral, se van asumiendo roles en funciones de las tareas que se van asumiendo, es en este nivel donde se concretizan las acciones. Los impulsos de cambio deben venir de abajo. Pregunta 2: Por qué es que si existen todas estas nociones en relación a la gestión del riesgo, los procesos de recuperación de eventos de desastres como el último terremoto en Perú no logran concretarse? 16
Respuesta: Dr. Allan Lavell Las explicaciones pueden ser diversas. Algunas condiciones de desastre se convierten en tragedia para unos pero en oportunidades para otros. EL razonamiento concreto en el caso de Perú no lo conozco a profundidad. Pregunta 3: Hablar de que los gobiernos locales asuman estos temas sin que cuenten con los recursos económicos y sin una decisión política del nivel central. Se evidencia la necesidad, se quiere enfrentar el tema pero no se puede. Qué comentario le merece ello? Respuesta: Dr. Allan Lavell La descentralización y la desconcentración de funciones a lo largo de América Latina, la primera pregunta que surge es con qué?. Sin embargo uno debe tomar en cuenta que hay mucho de la gestión del riesgo que no cuesta tanto económicamente. Si se piensa en la gestión prospectiva siempre existe un imperativo político en el uso del suelo, el territorio es un elemento de interés de diversos grupos sociales con lo cual la restricción del uso del suelo genera ciertos conflictos por ser un medio de vida. Sin embargo, para avanzar en la gestión del riesgo no siempre es necesario recursos económicos. Una pregunta que surge por ejemplo en torno al tema es si es necesario crear una institucionalidad especifica para atender la gestión del riesgo? Existen argumentos a favor como argumentos en contra, por un lado podría ser que las unidades de gestión ambiental se encarguen de ello; sin embargo si se aborda de otro modo es probable que necesiten crear una institucionalidad y por tanto necesiten recursos para ello. Pregunta 4: Desde mi punto de vista no existen políticas desde el gobierno central para apoyar el tema. Nos dan esa responsabilidad a los gobiernos locales sin tener los recursos técnicos. Usted cree que en el Perú existe una normatividad para tratar el tema? cómo desde la Mancomunidades se pueden atender estos temas para el desarrollo? Respuesta: Dr. Allan Lavell Es difícil responder esa pregunta. Sin embargo creo que en relación a las Mancomunidades es importante el rol que cumple este espacio en términos de lograr articular lo local con lo regional o lo nacional, identificando mecanismos que permitan esta articulación territorial. Estructuras de Mancomunidades o Gestión de Cuencas van mucho más allá en la gestión del riesgo que sencillamente aferrarse a lo local. Si no existen los recursos financieros y técnicos se deben buscar los mecanismos para generarlos. Comentario: Alberto Espino, Presidencia del Consejo de Ministros. Me parece bien que estemos arribando a los resultados de todo el proceso impulsado desde el CAPRADE con apoyo del PREDECAN, abordando las experiencias locales recogidas. Tenemos que aceptar que el país está inmerso en un proceso de largo plazo en el cual se ha logrado abordar la transferencia de funciones a los gobiernos locales, aunque aun existen etapas pendientes a nivel del gobierno local. El país esta logrando poner en debate los presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados, como un avance en la gobernabilidad y gobernanza. En relación a la descentralización de los temas relacionados a la defensa civil se ha avanzado pero debemos tomar en cuenta que este es un proceso que se enfrenta a la rigidez del nivel central con las exigencias de los niveles locales, pero que 17
progresivamente se va encontrando salidas abordando también los temas del manejo de recursos sobre los cuales deben reconocer son escasos. 4.2 Instrumento orientador para la elaboración de planes de desarrollo local en el Perú. Lic. Samuel Torres. Ministerio de Economía y Finanzas. El expositor parte por hacer una reflexión en relación a que en el país aun queda un largo camino por recorrer en relación a la incorporación de la prevención del riesgo en la cultura y con ello en nuestro accionar diario, incluyendo los planes de desarrollo. Reconoce que el tema de planificación aun no convence a muchos, recordando la desactivación en la década del noventa, del Instituto Nacional de Planificación con lo cual no ha existido una orientación para la planificación en el país como política de Estado. Frente a ello el expositor plantea la interrogante de si es mejor esperar que las cosas ocurran y luego actuar o es mejor hacer un esfuerzo de prospectiva y de analizar o de proyectar el futuro y provocar que las cosas ocurran de acuerdo a nuestros intereses de desarrollo?. Para responder a esta pregunta el expositor presenta un gráfico comparativo del nivel de crecimiento del PBI en países en desarrollo durante los últimos diez años, el cual refleja una constante en ello sin ninguna mejora. Y lo que se encuentra en los países donde las economías han cambiado es que estos han logrado implementar mecanismos e instrumentos de planificación y ordenamiento, y organización. Se señala que la actual gestión del Ministerio de Economía y Finanzas ha definido como necesario el contar con un horizonte claro para al menos un plazo de quince años, con conceptos y mecanismos de planificación distintos a los de años anteriores, con distintos enfoques. En el caso del Perú los planes de desarrollo local han tenido cierta sostenibilidad por su carácter participativo. Incluye en ello el enfoque de desarrollo territorial. Enfoque de Desarrollo Territorial El Territorio no es un espacio físico objetivamente existente, sino una construcción social, es decir un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartidos por múltiples agentes públicos y privados En el Perú existen 700 Municipalidades pequeñas y de estos 60 tienen menso de 500 habitantes, estas características de acuerdo al expositor generarían ciertos inconvenientes en el manejo de recursos. Se indica que ante la ausencia de una planificación de carácter nacional se ha avanzado en la planificación de nivel regional y local, con un enfoque de abajo hacia arriba ; con sus limitaciones frente a la ausencia de un ente rector pero con esfuerzos conjuntos para 18
avanzar en el tema. Las sociedad civil habría jugado un rol importante pues ha generado una serie de guía metodológicas que han apoyado los procesos de planificación local y regional. VISION INTEGRAL DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO Imagen Objetivo Agenda Estrategica Acuerdo Nacional Programas Exposiciones Proyecciones Recomendaciones PESEM s Nivel Territorial Rol Institucional Gestión Visión Nacional Políticas de Estado Política General de Gobierno Marco Multianual Lineamientos de Política Sectorial Plan de Desarrollo Concertado Plan Estratégico Institucional Presupuesto Anual Estas políticas y lineamientos contribuyen a orientar de cierto modo la elaboración de los planes. Cabe señalar que estos planes de desarrollo local no son homogéneos. Algunas guías de planificación de la sociedad civil proponían la planificación por ejes temáticos (2003 2004). Hoy la planificación plantea objetivos y atender los grandes problemas vinculados a la visión de desarrollo, vinculando niveles de planificación y presupuestos. Ámbitos de planeamiento PAIS Visión de país Misión del Estado Funciones Programas funcionales SECTOR Visión del sector Objetivos estratégicos sectoriales Objetivos específicos INSTITUCIÓN Misión institucional Objetivos generales Estructura Funcional Programática Función Programas funcionales Acciones estratégicas Objetivos específicos Sub - Programas Acciones Acciones ( A / P ) Nacional Sectorial Institucional Presupuesto Componentes Metas presupuestales El marco normativo existente para la planificación local, según indica el expositor, sería el instructivo para la elaboración del presupuesto participativo. Hasta el 2005 el Consejo 19
Nacional de Descentralización y la Dirección Nacional de Planificación Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas se encontraba a cargo de dar las directrices. Al crearse el Centro de Planificación Estratégica CEPLAN las facultades de estos dos organismos son retiradas. El expositor plantea la pregunta de cómo se incorpora la temática del riesgo en la planificación y una cultura de prevención en los distintos instrumentos de gestión?. Se propone desde el Estado que ello sea evaluado y analizado y por tanto estar presente en la planificación para evaluarlo antes de decidir la inversión. Articulación Planes y Presupuesto PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO Visión Regional o Local PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL Sec. Público Misión PLAN ESTRATÉGICO Sociedad Civil Soporte y Asistencia Técnica Objetivos Estratégicos Concertados Propuestas de Acciones Objetivos Estratégicos Institucionales Evaluación Técnica Criterios de priorización Acciones Concertadas ACTIVIDADES Y PROYECTOS ACTIVIDADES PROYECTOS Responsabilidades Estado Sociedad Ingresos y Egresos PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PRESUPUESTO INSTITUCIONAL El sistema de planificación se ha constituido a partir de la vinculación de la planificación en los distintos niveles. Los planes de desarrollo concertados son territoriales, de largo plazo, con una visión de desarrollo colectivo construida por los distintos actores incluyendo el Estado en sus distintos niveles. Para que ello funcione las instituciones del Estado deben elaborar planes institucionales que permitan asegurar que estén aportando a los objetivos definidos. Estos planes institucionales apoyan a los planes de desarrollo local a partir de la definición de prioridades, roles y competencias. Se incluye como necesario que la sociedad civil defina planes institucionales de modo que puedan apoyar en el logro de los objetivos de los niveles locales. 20
Contenido Mínimo del PDC 1. Enfoque de desarrollo 2. Diagnóstico temático tico y territorial 3. Visión n compartida - Valores 4. Objetivos estratégicos 5. Estrategia 6. Indicadores clave 7. Fuentes de financiamiento 8. Organización 9. Seguimiento Declaración de principios y modelo de desarrollo deseado Radiografía según indicadores claves del desarrollo (NBI, Índices, etc) Fotografía del futuro común deseado Cambios claves y duraderos para lograr la visión de futuro Grandes cursos de acción Medios para medir el progreso Indicación estimativa de las fuentes de financiamiento Agentes involucrados y mecanismos de articulación, liderazgo, etc. Quiénes y cómo? Plan de seguimiento y control del progreso. Uno de los inconvenientes que se tiene para la planificación es el manejo de información para el trabajo de diagnósticos y para la toma de decisiones, y en ello se estaría trabajando actualmente. De igual modo, la calidad de la participación debe mejorarse de modo que se participe desde una mirada del conjunto y las necesidades compartidas. La ética y la moral deben ser parte de los procesos de planificación y desarrollo. Los objetivos estratégicos deben estar orientados a logro de objetivos colectivos y la mejora de la calidad de vida de la población, los objetivo instituciones y de su mejora se convierten en medios para los objetivos mayores. Estos objetivos deben tener indicadores, definir metas. Todo este proceso requiere una capacidad de innovación y de incorporar objetivos vinculados al desarrollo humano. Estos conceptos como aquello que viene incorporando la CEPAL. Una de las debilidades que se encontraría en la planificación esta en lograr vincular planes operativos a los planes de mediano y largo plazo. Para ello, indica el expositor se está trabajando una guía metodológica. 4.3 Experiencia del Proyecto Polito Participativo en Gestión Local del Riesgo en la incorporación de la Gestión del Riesgo en la formulación del Plan de Desarrollo Local en Perú. Edith Quispe, PREDES La expositora señala que el Proyecto Piloto tuvo como uno de sus objetivos la incorporación de la gestión del riesgo en los instrumentos de planificación de desarrollo local, en este caso en particular del plan de desarrollo concertado. 21
GDR en la Visión de Desarrollo El Distrito de Calca, tiene una población organizada, fortalecida y participativa, con equidad de genero; tiene servicios de calidad en educación, salud, servicios básicos y seguridad ciudadana. Su economía está basada en la producción agroecológica, agroindustrial, artesanal y en servicios turísticos, con empresas competitivas y articuladas al mercado local, regional, nacional e internacional. Ha recuperado y revalorado su identidad calqueña, preservando su patrimonio cultural y natural. Es un distrito donde sus centros urbanos y rurales se encuentran articulados vialmente, entre sí y con la región, es limpio, ordenado, seguro, preparado para manejar sus riesgos, utilizando racionalmente sus recursos naturales dentro del concepto de desarrollo sostenible y con autoridades comprometidas y trabajando con su población GDR en los Ejes de Desarrollo Desarrollo Social: Educación Salud Saneamiento Básico Justicia Seguridad Ciudadana Desarrollo Económico: Agropecuario Artesanía Comercio Industria Ordenamiento Territorial, Ambiente y Articulación: Recursos Naturales Gestión de Riesgos Vialidad Vivienda Energía Institucionalidad y Desarrollo de Capacidades: Gobernabilidad Participación Ciudadana Patrimonio Identidad y Cultura: Cultura Material e Inmaterial Proyectos Priorizados (GDR) Eje Desarrollo Social Reubicación por riesgo de desastre de I.E. en la cuenca Ccarampa (S/.30,000) (Mejoramiento de la oferta de servicios educativos). Eje Desarrollo Económico: Riego por aspersión en las 5 microcuencas (S/. 100,000) Eje Ordenamiento Territorial, Ambiente y Articulación: Plan de Contingencia (S/. 50,000) Estudio de Riesgo en Sacllo (S/.15,000) Forestación (S/. 100,000) 22
Los aprendizajes en ese sentido han sido los siguientes: - La incorporación de la temática del riesgo en el desarrollo se da en la medida que se va impulsando esta durante todo el proceso de construcción de sus instrumentos de gestión. - Una manera de medirlo se puede encontrar por ejemplo en la priorización de proyectos que apoyen la temática en los presupuestos participativos. Para ello resulta necesario que el equipo técnico a cargo de la facilitación conozca y comprenda la temática. - La incorporación del riesgo debe considerar los distintos ejes de desarrollo que forman parte del espacio local de modo que se aborde la temática de manera integral, incluyendo en el de desarrollo institucional y de capacidades pues permite fortalecer el capital social en ese sentido también. No obstante desde el eje de ordenamiento territorial y ambiental se impulsa de manera específica el tema. - El carácter participativo de estos procesos resulta necesario pues ello contribuye a que la población vaya entendiendo la temática. En ello resulta útil considerar aspectos de interculturalidad para llegar a la población en su conjunto. En este caso se ha tratado de hacer uso del lenguaje local en los procesos participativos. - La definición de las prioridades para incorporar la temática se realizan a través del desarrollo de diagnósticos participativos. - Un mecanismos que permitió la incorporación del riesgo en el desarrollo es considerar le reducción del riesgo como uno de los criterios para la priorización de proyectos en los presupuestos participativos. - Una de las dificultades que se encuentra en la presentación de los proyectos priorizados asociados a la temática del riesgo está en la manera en que estos deben ser nominados lo cual impide la visualización de la temática en los mismos. Por ejemplo en lugar de decir Reubicación por Riesgo de Desastre del Centro Educativo X, se debe colocar Mejoramiento de la oferta de servicios educativos. 4.4 Propuesta de guía metodológica para la incorporación de la gestión del riesgo en la formulación y/o revisión de los Planes de Desarrollo Local. Diana Rubiano, Consultora Subregional Fernando Ramírez, Consultor Subregional Los consultores parten por la presentación de lo que se entiende por plan de desarrollo siendo este un instrumento de planificación que a partir de programas y proyectos permite planear la inversión pública. Estos planes tienen múltiples dimensiones, siendo una de ellas el riesgo. El éxito de incorporar la temática del riesgo en el desarrollo está en lograr trabajarla en los diferentes ejes. Sin embargo, existen una serie de limitaciones para ello un de estas es la información. Muchas veces la información se puede generar a partir del apoyo que brinde la población en brindar la misma. Por otro lado, dado los limitados recursos es necesario focalizar la inversión y avanzando progresivamente. El componente estratégico de los planes de desarrollo nos ayudaría a definir en qué consistirá nuestro avance sobre la temática del riesgo en el desarrollo. El componente programático me permite definir cuáles son los recursos para avanzar en el tema. 23
Líneas de Acción para la Gestión del Riesgo La identificación y valoración del riesgo nos permite identificar el fenómeno, comprender cómo se expresa, dónde se expresa, cuál es su magnitud, cómo los percibe la gente, cómo los afecta. La reducción del riesgo existente mitigándolo y previniendo la generación de nuevos riesgos. La protección financiera sobre cómo garantizamos que no nos afectará en el presupuesto fiscal. El riesgo cuando se materializa requiere que podamos estar preparados, además de pensar en cómo recuperarnos de estas situaciones. Instrumentos para la Gestión del Riesgo LÍNEAS DE ACCIÓN Identificación y valoración del riesgo Reducción del riesgo INSTRUMENTOS Estudios, monitoreo, inventarios, modelos, mapas, sistemas de información Encuestas de percepción individual y de imaginario social Estructurales: Obras correctivas, reforzamiento estructural, mejoramiento de viviendas, reducción de vulnerabilidad funcional, reasentamiento de familias No estructurales: Planificación territorial o sectorial, códigos, normas, información pública y educación Protección financiera Preparativos y respuesta a desastres Recuperación pos desastre Retención y transferencia del riesgo Mecanismos financieros como créditos contingentes, bonos, fondos de reserva, etc. Sistemas de Alerta Temprana Planes de emergencia y contingencia Entrenamiento para respuesta Infraestructura tecnológica, comunicaciones y logística Normativa específica Estrategias Planes de reconstrucción Objetivos del documento El objetivo principal de este documento es ofrecer un marco de lineamientos técnicos que faciliten y orienten la incorporación práctica de la gestión del riesgo en los Planes de Desarrollo Municipal. Está dirigido a los técnicos de los Gobiernos Locales que participan en la formulación e implementación de los Planes de Desarrollo. 24
4.5 Resultados de los Grupos de Trabajo para la revisión y validación de la guía metodológica para la incorporación de la gestión del riesgo en la formulación y/o revisión de los Planes de Desarrollo Local. El trabajo desarrollado a partir de los grupos de trabajo tuvo como objetivo: fortalecer la propuesta de lineamientos metodológicos para la incorporación del componente de gestión del riesgo de inundación, deslizamiento sísmico y volcánico en los Planes de Desarrollo Municipal incorporando elementos propios del contexto nacional en Perú. Los grupos de trabajo se conformaron bajo la idea de simular ser un gobierno local que tiene como tarea definir proyectos que incorporan la reducción de riesgos de desastres frente a determinadas situaciones. De acuerdo a lo planteado por Fernando Ramírez, Consultor Subregional de PREDECAN, aquello que podría surgir como análisis frente al espectro de posibilidades de gestión del riesgo planteadas, es la orientación que tienen estas en términos de atender las necesidades de conocimiento, la gestión correctiva o prospectiva, etc; y como a través de ello es posible atender cada uno de los cinco problemas planteados como parte del ejercicio. Otro elemento de análisis para el conjunto de posibilidades planteadas, sería el nivel al que corresponden cada una de estas propuestas, sea como proyectos grandes o como actividades específicas. Un siguiente elemento sería el considerar que, desde cualquier perspectiva, en la práctica cuando se formula un plan de desarrollo se debe clasificar los proyectos de gestión en los ejes estratégicos que se hayan definido. En el caso Peruano existen cuatro ejes estratégicos planteados, y las propuestas planteadas se repiten para estos cuatro ejes; lo cual quiere decir que es necesario tomar una decisión sobre en cuál de los ejes finalmente se incluirá la propuesta de proyecto. Un elemento adicional lo encontramos al mirar los problemas a los cuales se enfrenta el municipio y entendemos que estamos haciendo un esfuerzo por fortalecer el plan de desarrollo en cuanto a la reducción del riesgo, lo mejor sería buscar que las propuestas planteadas estén completas en lo que a líneas de reducción del riesgo se refiere. Por ejemplo, frente al riesgo sísmico, la mayor parte de los grupos han propuesto proyectos de capacitación, pero no se plantean proyectos de reforzamiento de estructuras, que también son necesarios, o incentivos para el reforzamiento de infraestructuras privadas como las casas o edificios. El ejercicio real de incorporar proyectos de reducción de riesgos de desastre requiere una estrecha relación con la manera en la que el instrumentos de planificación del desarrollo local están organizados. Adicionalmente, en la práctica se requiere también definir líneas de base, metas e indicadores, asignándole recurso y plazos permitiendo que este sea operativo. La problemática del desarrollo por ser amplia incluye propuestas vinculadas a temas de salud, educación, con lo cual definir las propuestas incluye también un proceso político. 25
Así también, debe considerarse que en la práctica existen limitaciones de recursos lo cual incluye la necesidad de priorizar las propuestas generadas, lo cual incluye priorizar riesgos, áreas, población, etc. Comentarios: - Debilidad en la construcción de indicadores que permitan evidenciar la incorporación de la gestión del riesgo en los distintos ejes de desarrollo (educación, agricultura, infraestructura de desarrollo). - Capacidades insuficientes para el diseño y formulación de proyectos o perfiles de proyectos que incorporan la componente riesgo. Presentación de Propuesta de lineamientos para la incorporación de la gestión del riesgo en el desarrollo local. Finalizada la sesión de comentarios, Fernando Ramírez, hace una presentación de la propuesta de lineamientos para la incorporación del la gestión del riesgo en el desarrollo local. En este contexto plantea una reflexión que parte de la presentación de Allan Lavell, plantea una interrogante en relación a si se trata de definir proyectos de gestión de riesgo en los planes de desarrollo o incluir en los proyectos de desarrollo criterios de reducción del riesgo; es decir, del riesgo al desarrollo o del desarrollo al riesgo. Frente a ello se plantea que ambas pueden ser consideradas maneras de abordar la temática considerando que algunas problemáticas de riesgo requieren su atención de manera específica, sin embargo se aclara que aquellos proyectos identificados como parte del componente de gestión del riesgo no deben ser entendidos y enfocados de manera desarticulada al conjunto de la propuesta de desarrollo. Luego de la reflexión se indica que la guía apunta a esa mirada de conjunto, de lograr incorporar en los planes y proyectos de desarrollo criterios de reducción del riesgo, y de proponer proyectos específicos de reducción del riesgo. La manera en la que se aborde la temática dependerá de cuánto se conozca y cuán preparado se esté. A partir de ello el documento guía presenta orientaciones para la elaboración del diagnóstico en los que se incluyen aquellos referidos a institucionalidad, considerando tanto el componente estratégico (entendido como la seguridad del ser humano y sus medios de vida) como el programático (con objetivos centrados en el ser humano orientados a la disminución y no generación de riesgo. Se indica que el término seguridad esta colocado por su significado en términos relativos de acuerdo a la cultura, situación política y económica de los espacios locales. En ese sentido la guía busca ayudar a identificar proyectos de inversión integrales colocando propuestas de objetivos, metas, indicadores, ejemplos de proyectos, líneas de acción y su relación con otros sectores y programas, indicando además qué tipo de riesgo ayuda a disminuir. 5. Eje Temático Generador: Contribución de las experiencias locales y sus aprendizajes, en el fortalecimiento de las políticas públicas para la gestión local del riesgo 26
5.1 Resultados y Aprendizajes de Proyecto Piloto Participativo en Gestión Local del Riesgo, del Perú. Datos generales del proyecto: Ejecutores : Welthungerhilfe PREDES Duración : 15 meses Setiembre 2007 Noviembre 2008 Financia : Comisión Europea 90% Welthungerhilfe 10% Contrapartes : Municipalidad Provincial de Calca Beneficiarios directos : Municipalidad Provincial de Calca Comunidad del Barrio Piste Beneficiarios indirectos : Población del Distrito y Ciudad de Calca 27
Estrategias utilizadas para la gestión del proyecto Adaptabilidad para asumir cambios. Ej: modificación en su cronograma para acomodarse a las iniciativas locales Involucramiento en el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo Concertado Distrital y Presupuesto Participativo. Periodo de emergencia por lluvias permitió posicionar el tema en el ámbito del proyecto, sensibilizando a la población. Participación en actividades locales facilita la receptividad del proyecto. Énfasis en la difusión y sensibilización. Campaña educativa/comunicación (PredeCalquito, medios de comunicación masiva) Comunicación en el idioma local Metodología participativa para elaboración de los productos del Proyecto: Estudios, Planes, Obra Demostrativa 28
Pasos para obtener los resultados del proyecto siguen una lógica de conjunto para lograr el objetivo del proyecto. Dificultades encontradas : - Voluntad política: es imprescindible contar con apoyo de la autoridad municipal (Inicialmente no se contó con ese apoyo) - Estudios de base: tiempo de ejecución extendido, a cargo de consultores externos, sin permanencia para asesorar en los diferentes momentos. - Débil institucionalidad: Municipalidad: no existencia de la oficina de DC, tres STDC en un año, inestabilidad laboral de funcionarios capacitados; otras instituciones: cambio de funcionarios. - Personal del equipo técnico municipal con poco tiempo para asumir los temas del proyecto por tener otras responsabilidades. - Débil organización en la población urbana. Impactos: - Funcionarios, docentes, comunicadores y miembros locales del equipo capacitados en Gestión del Riesgo (GdR). - Incidencia de la GdR en el proceso de formulación de instrumentos de gestión de la Mancomunidad Wilcamayo(Provincias de Anta, Calca, Quispicanchi y Urubamba). - Incorporación de la gestión de riesgo de desastres en Plan Maestro del Valle Sagrado de los Incas (INC). - Se ha desarrollado una cultura de prevención en Calca. Población conoce sus peligros, vulnerabilidades y riesgos. Elementos innovadores: - Talleres descentralizados en comunidades rurales en su idioma local. - PredeCalquito: Creación de un personaje que refleja la identidad local. - Sinergias con otras instituciones a través de la campaña educativa Todos por la prevención, es nuestro derecho y obligación. - Oficina del proyecto como espacio de información al servicio de la población. Aprendizajes: - Se requiere voluntad política. - Sensibilización debe ser constante. - Réplica de conocimientos por parte de funcionarios capacitados. - Considerar un programa de capacitación modular que acompañe el proceso. - La incorporación de la GdRen los planes de desarrollo es un proceso que requiere acompañamiento. - Necesidad de contar con indicadores de GdR que puedan orientar procesos de planificación del desarrollo. - Los proyectos de GdR tienen más acogida cuando consideran obras demostrativas. - Considerar la gestión de riesgos en todas la unidades orgánicas de la municipalidad. - Marco legal disperso pero utilizable. Sostenibilidad - Fortalecimiento de la institución municipal(oficina DC). 29
- Cultura de prevención(población sensibilizada, inclusión en la agenda pública) - Instrumentos de gestión municipal consideran la GdR. - Necesidad de una estrategia y plan de acción para la continuidad y fortalecimiento de lo aportado por el proyecto (Ej.: medios de comunicación, página web) Condiciones de replicabilidad: - Como paso previo, se requiere estudios de peligro completos. - Voluntad política, Oficina de DC operativa, compromiso de oficinas de RR.PP. y participación vecinal (mejor posibilidad de sensibilización de la población) - Existencia de personal técnicocalificado para uso de los instrumentos. Elementos replicables: - Metodologías para diagnóstico de riesgos. - Estrategias de implementación. - Proceso permanente de difusión/sensibilización: Programas radiales,campaña educativa. - Formación de actores sensibilizados que impulsen el proceso Panel de Comentarios Moderador: Fernando Málaga INDECI Indica que el Proyecto Piloto recibió apoyo del Comité de Acompañamiento que se conformó a nivel nacional, reuniéndose en reiteradas oportunidades desde Diciembre del 2007, participando el Instituto Geofísico del Perú, Instituto de Geología y Meteorología, el Ministerio de Vivienda, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio del Ambiente, el Proyecto Vilcanota del MINCETUR y el INDECI, así mismo la Gerencia de Ordenamiento Territorial del Gobierno Regional, y la Dirección Regional de Defensa Civil, además del apoyo de la Defensa Civil de Trento en Italia. Las preguntas que contestaron los miembros del panel fueron las siguientes: - Destacar los elementos que se consideran novedosos o innovadores en el Proyecto Piloto. - Qué elementos pueden ser replicados en municipios del Perú y de qué manera? - De qué manera se puede contribuir a difundir las metodologías generadas, a la promoción de procesos de réplica y de fortalecimiento de capacidades? Leonidas Ocola Instituto Geofísico del Perú Creo que es la primera vez que se hacen estudios completos de peligros naturales y antrópicos. Lo desarrollado ha hecho posible disponer de un mapas e índices tanto de peligros como de vulnerabilidad, lo que resulta como elemento innovador de la experiencia. La información y estudios específicos para la construcción de infraestructura es habitual. La replicabilidad de los estudios desarrollados dependerá de cada sector, en el caso del lgp de acuerdo a ley su competencia está en la previsión, no prevensión, lo que considera la tipificación del fenómeno, el grado de peligrosidad y con ese instrumento tomar decisiones en la planificación. El IGP ha cumplido con la elaboración de información en relación al peligro sísmico, sin embargo esta no es utilizada, también existen normas de 30
construcción a nivel nacional. Adicionalmente se tiene información climática que también puede ser utilizada para la problemática en cuestión. Doris Rueda Ministerio del Ambiente Un elemento a destacar en la experiencia del Proyecto Piloto es el nivel de participación logrado. No obstante se hace necesario garantizar la sostenibilidad. Otro elemento destacable es el Plan de Uso del Suelo que ha sido incorporado como parte del proceso de ordenamiento territorial que deberá tomar en cuenta el marco legal vigente para posteriormente articularse al plan de gestión local. La posibilidad de la Municipalidad de Calca de intercambiar experiencias con otros gobiernos locales de la Comunidad Andina. La posibilidad de contar con el plan de gestión local del riesgo también se constituye en un aporte para instituciones como el INDECI que vienen trabajando el tema. El desarrollo de acciones ha tomado en cuenta los lineamientos del sistema nacional de defensa civil, sin embargo queda pendiente incorporar algunos que corresponden al ordenamiento territorial. La posibilidad de contar con una unidad al interior de la estructura orgánica de la municipalidad que atiende el tema resulta también un aporte importante. Como elementos replicables se rescata el plan de gestión local del riesgo, el plan comunitario con el trabajo de participación realizado, la identificación de los peligros con el mapa de peligros elaborado. La posibilidad de dar continuidad como sector en espacios locales, antes que nada cabe reconocer que el acompañamiento brindado no ha sido continuo, sin embargo se hace necesario brindar apoyo en la articulación del plan de ordenamiento territorial al plan de gestión local del riesgo, dado que la zonificación ecológica económica ya incorpora el componente de vulnerabilidad y con ello la posibilidad de considerar el riesgo. Para la sostenibilidad se dará en la medida en que se ha logrado la internalización de la propuesta, principalmente en los líderes locales. Para ello el Ministerio del Ambiente ha lanzado un iniciativa de municipalidades eco-eficientes y como parte de ello plantea la planificación territorial. Guido Bayro Dirección Regional de Defensa Civil Cusco Lo más destacado del Proyecto es su carácter demostrativo pues nos muestra el proceso que se sigue para la gestión del riesgo en el nivel local. El segundo aporte principalmente para la localidad de Calca está en la desvirtualización de temores asociados al peligro del desborde de las lagunas, pues ahora conocen cuál es el nivel real de riesgo de desborde de las mismas y cómo se pude mitigar el riesgo. Existen provincias y distritos en la región del Cusco con características físicas similares a las del Distrito de Calca lo cual hace posible su replicabilidad. Un elemento importante a introducir en los espacios locales son los sistemas de alerta temprana, haciendo posible mantener comunicados a los centros poblados que forman parte de los distritos. Como parte de la sostenibilidad de la experiencia se ha planteado la necesidad de establecer un reconocimiento y apoyo por parte del gobierno regional, que aun no se ha logrado pero se espera conseguirlo de modo tal que desde ese Nevil se replique la 31
experiencia con los recursos que el gobierno regional dispone. No obstante existe una disponibilidad de replicar la experiencia desde el Proyecto Vilcanota. Otro aspecto a mencionar es la incorporación del tema por diversas ONGs que trabajan en la región dando mayores posibilidades para la replicabilidad y sostenibilidad siendo estas actores activos en los procesos de desarrollo. Como comentario adicional se señala que experiencia como estas debieran considerar estudios específicos sobre el entorno social, que permitan entender a las comunidades como organizaciones sociales, sus actividades y prioridades, no solo observarlas de lejos sino comprender su lógica de comportamiento cotidiano. Sería interesante que las comunidades empiecen a competir y motivarse en relación a cuál es una comunidad segura. En las comunidades altoandinas conceptos como el raymi (fiesta) o capacmayo (ciudadano experto en alguna actividad específica); de ese modo se puede motivar a un comunero para que sea el que promueva la gestión del riesgo. Alfredo Pérez Programa Ciudades Sostenible INDECI A partir de las conclusiones producto del mapa de peligros elaborado para el distrito de Calca desde el Programa Ciudades Sostenible, se ha complementado los estudios permitiendo introducir el componente de riesgo en el ordenamiento territorial. Un elemento innovador ha sido el Comité Nacional de Acompañamiento el mismo que permitió evidenciar fortalezas como debilidades técnicas constituyéndose las instituciones nacionales en entes de apoyo para superar dichas debilidades. Desde el Programa de Ciudades Sostenibles tenemos la preocupación de la sostenibilidad y replicabilidad se ha producido información que frente a los cambio de gobierno no ha podido ser aprovechado; con la experiencia del Proyecto Piloto y la incorporación en la estructura orgánica municipal de una unidad a cargo del tema de gestión de riesgos será posible dar continuidad a los esfuerzos emprendidos. Espacios como el Comité de Defensa Civil Distrital que incorpora al conjunto de actores permitirá dar sostenibilidad a la experiencia. Limitaciones asociadas al financiamiento podrán ser superadas con el apoyo del gobierno regional y la cooperación internacional. Desde INDECI se promoverá la difusión de la experiencia en espacios locales similares. Preguntas del Público Pregunta 1 Desde un punto de vista propositivo hubiera sido interesante tener un enfoque de cuenca como elemento orientador tanto en el diagnóstico como en los planes. Con este enfoque hubiera sido posible tener una mirada desde arriba de la cuenca, pues aparentemente existe un mayor peso en la mirada desde abajo. Ello lleva a prestar mayor atención a los eventos de desastre ya ocurridos antes que a mirar y atender las zonas donde estos se originan donde se originan los problemas y por tanto donde deben de darse las soluciones. Sobre la sostenibilidad, esta estará en función a cómo los actores se apropien de los instrumentos generados. Para la replicabilidad será necesario sacar el mayor provecho a los estudios producidos puntualizando en aquello elementos más representativos de modo que a pesar de los recursos limitados se pueda replicar en las municipalidades distritales a nivel nacional. 32
Pregunta 2 Lo preocupante de los comentarios dados en términos de recomendaciones es que estos están dirigidos a PREDES como institución facilitadora, cuando el tema de la sostenibilidad y participación se revela en el compromiso de los actores locales y regionales. Por ejemplo el Ministerio del Ambiente, qué compromisos ya está asumiendo, u otros actores que se encuentran en la región. Incluso las autoridades locales cambian y probablemente parte de este trabajo se quede y en ese caso tendrían que haber actores que estén dispuestos a levantarlo porque de los que estamos acá difícilmente podremos replicar algo así. Entonces en la medida que se ha hecho todo este esfuerzo no me queda tan claro cuáles son los compromisos que ya se vienen asumiendo como en el caso del sector agricultura, ambiente, salud. Incluso en cuanto a la normativa del usos del suelo, según mi experiencia, de las ordenanzas municipales solo el 10% se respeta, el resto es letra muerta. Entonces qué mecanismos hay para que esta nueva normativa funcione, cómo se compromete la gente, quién se compromete. Pregunta 3 En relación al tema de inversión existe una preocupación cuando uno mira los instrumentos se encuentra con una lista larga de proyectos lo cual puede dar una imagen de que planificar incorporando la gestión del riesgo demanda muchos recursos y que en la práctica no es ejecutable. En ese sentido debiera darse una mirada a aquellos proyectos que realmente son estructurantes, considerando que la gestión del riesgo no solo implica hacer proyectos de gestión de riesgos sino también incorporar todos esos criterios para hacer sostenible el conjunto de inversiones para que luego no tengamos que realizar proyectos de reducción del riesgo. Por ejemplo en la lista de prioridades aparece como tercero la incorporación del análisis del riesgo en la inversión pública cuando eso no cuesta. Eso es darle una mirada para hacer correctamente las inversiones, aplicar las normas de sismo resistencia donde hay peligro sísmico. Elementos como estos deben visualizarse en la réplica como en la sistematización. Trabajar con criterios de priorización en zonas de alto peligro, porque al hacerlo a nivel general no damos un mensaje claro y vamos a abrumar con intervenciones. En Ese sentido cabe dar una mirada a la identificación y priorización de proyectos. Otro elemento importante para la replicabilidad se encuentra en que al parecer el acompañamiento dado del nivel nacional al nivel local ha sido directo sin pasar por las instituciones regionales y los sectores a ese nivel. Se tiene un comité de defensa civil como coordinador pero no es el responsable de ejecutar las medidas y para ellos se necesita a los sectores, eso hace pensar que no se ha replicado el Comité de Acompañamiento Nacional a nivel regional, y lo mismo a nivel de la provincia; con ello se logra tener el compromiso de quienes realmente tienen los recursos y las competencias para ejecutar lo establecido en los planes. Respuestas Doris Rueda Ministerio del Ambiente El trabajo con enfoque de cuenca es importante más aun el tomar este espacio como unidad de planificación en la que se desarrolla una gestión integral de la cuenca. En el caso de los estudios de Calca efectivamente será necesario dar una mirada integral al 33
espacio de cuenca para actuar principalmente en el tema de prevención; por ello la importancia de considerar la planificación territorial para tener una mirada de conjunto. En el caso de la participación de los sectores, el Ministerio del Ambiente en particular trabaja de manera estrecha con las Gerencias de Recursos Naturales de los Gobiernos Regionales y con los gobiernos locales se trabaja en lo que son los sistemas de gestión ambiental. No obstante es necesario precisar que la articulación no siempre es efectiva. Adicionalmente iniciativas como la de los municipios eco eficientes pueden contar con el apoyo del Ministerio de Ambiente a solicitud de las autoridades locales. En el tema normativo es cierto que muchas veces contamos con normas o leyes que no se reglamentan y que por tanto difícilmente se aplican, no obstante tenemos la tarea de realizar el seguimiento a esta de modo que se garantice su cumplimiento. En cuanto a los proyectos de inversión pública y cómo estos incorporan el riesgo se ha avanzado en aquellos proyectos de ordenamiento territorial. Sin embargo, esta experiencia nos da luces sobre cómo avanzar en incorporar otros criterios al conjunto de proyectos identificados en el plan de gestión de riesgos y en el plan de desarrollo local. La articulación entre los distintos niveles y sectores es necesario sin embargo no todos tiene la disposición para actuar en conjunto y una manera de promover esto es la apropiación que haga el gobierno regional de la experiencia desarrollada. Leonidas Ocola Instituto Geofísico del Perú Sobre la necesidad de considerar el enfoque de cuencas en los diagnósticos de cuencas no es posible generalizar. En el caso de problemas hidrológicos y geológicos sí es apropiado pero en el caso peligros sísmicos no pues no tiene los mismos límites, lo mismo ocurre con las fallas activas o con los deslizamientos por sismos. Entonces depende del tipo de fenómeno para definir la unidad territorial a trabajar la evaluación de riesgos y peligros. Alfredo Pérez Programa Ciudades Sostenible INDECI Coincidimos en la necesidad de definir criterios de priorización para la definición de proyectos y actividades. En relación a las ordenanzas municipales que tienen fuerza de ley una manera de garantizar su cumplimiento es el que estas sean aprobadas con participación de la población. La razón por la que las ordenanzas no se cumplen es porque no se da una vigilancia ciudadana que permita denunciar el incumplimiento de estas normas. En relación al Comité de Acompañamiento Nacional este ha tenido como brazo a la Dirección Regional de INDECI Cusco, quien ha estado coordinando con los sectores y el gobierno regional, y continuará con este esfuerzo. Guido Bayro Dirección Regional de Defensa Civil Cusco Dado el compromiso del Alcalde del Distrito de Calca, considerando que a su vez es Alcalde de la Provincia de Calca, se espera que desde mantenga la voluntad política para replicar la experiencia en sus demás distritos y a sus vecinos. 34
Sobre el tema de inversión existen dificultades en los diferentes sectores para la incorporación efectiva del análisis de riesgo en los proyectos de inversión. Por ejemplo desde nuestra dirección logramos que se incluyeran proyectos de fortalecimiento de las oficinas regionales de defensa civil, y proyectos que solo son aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas si estos se encuentran afectos al canon minero 5.2 Aprendizajes recuperados en el marco de la sistematización de experiencias seleccionadas. Adaptabilidad de la población al Cambio Climático en los procesos de Gestión Integrada de Desarrollo de las Sub-cuencas Altas del Río Ocoña - Región Arequipa Tomás Quispe. AEDES Factores de sostenibilidad de la experiencia están relacionados a la estrategia de escalamiento que ha permitido a través de acciones puntuales como la agroecología, el ecoturismo, la crianza de camélidos andinos y el plan de educación ambiental, disminuir y mitigar las condiciones de riesgo en la cuenca además de generar beneficios en la población. Con ello se han logrado resultados específicos para cada una de las acciones emprendidas. El apoyo técnico de AEDES ha tenido la posibilidad de generar sinergias con otras instituciones de la cooperación internacional para el desarrollo de la iniciativa. La institucionalidad se ha sustentado en Mesas de Concertación que impulsan de la gestión de Agendas 21 locales. Estrategia de negociación n desde los niveles locales hasta el de cuenca 2do Nivel 1er Nivel Nivel Local LOCAL DISTRITAL PROVINCIAL LOCAL DISTRITAL LOCAL El enfoque ecosistémico para la gestión de la cuenca ha partido del nivel de microcuenca para avanzar al nivel de subcuenca. Ello ha incluido la operación del un Área Natural Protegida escalando con un criterio de cuenca hacia las zonas de amortiguamiento, incluyendo en ello el establecimiento de áreas de conservación privadas. Se han generado aprendizajes en relación a: - Lograr establecer una relación entre el desarrollo local y la gestión del riesgo de desastres, por ejemplo promoviendo econegocios que favorezcan la agrobiodiversidad recuperando tecnología andina como la rehabilitación de andenes, la recuperación de cultivos nativos, el mejoramiento de tecnologías de irrigación. Estas acciones han permitido una mejora en los ingresos económicos de los productores, la conservación de suelos y con ello la disminución de deslizamientos, el asegurar la calidad alimentaria de la 35
población, la conservación de la agrobiodiversidad y la reducción de la vulnerabilidad por eventos cilmáticos. - La creación de espacios de negociación desde las Mesas de Concertación, la elaboración de planes de desarrollo y la autogestión ha permitido ejercer una ciudadanía responsable, la masificación de acciones productivas, la asociatividad empresarial para una mayor incidencia y procesos participativos para la toma de decisiones. - Inserción de políticas de identificación de riesgos en la planificación para los diferentes objetivos estratégicos se prevé la reducción del riesgo frente al cambio climático. Los lineamientos de política establecidos permiten la ocupación del territorio de manera segura, así como la infraestructura y los servicios, en donde se considera la sociedad y su participación activa como también el desarrollo económico y los bionegocios. Para atender todo ello se identifica la vulnerbilidad y se gestiona, se recuperan ecosistemas degradados, se fomentan cultivos de alto valor nutricional, se prevé la disponibilidad y calidad de agua y el mantenimiento del stock de los recursos naturales. - El escalamiento y articulación con espacios de gestión extralocales Escalamiento y articulación a espacios de gestión extralocales Involucramiento de la escuela en el monitoreo ambiental Gestión de áreas protegidas Asociatividad multiescalar (consorcios y alianzas) para la cuenca Involucrar a instancias de gibierno regional y nacional para asegurar las acciones ejecutadas frente a los cambios globales Promoción de establecer sinergias para la gestión de las zonas de captación hídrica Capacidad para la gestión participativa de las areas protegidas y el desarrollo Establecer sistemas de gestión de servicios ambientales El Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Una herramienta para el desarrollo territorial seguro, reduciendo la vulnerabilidad frente a los peligros y amenazas del territorio Ever Rimarachín. Municipalidad Distrital de Soritor. 36
Aprendizajes: - Articulación técnico- política. - Apoyo y decisión política para el cambio de mentalidad de cemento. Madurez en la priorización de acciones de la población en los presupuestos participativos sobre la base de la ZEE y POT. - Capacidades técnicas y conocimiento de la realidad. - Involucramiento de la población, sus intereses y participación. - Los representantes de centros poblados mantienen su participación. Para el involucramiento de la población, es necesario la información y comunicación constante, a través de diversos medios y con lenguaje sencillo. - Acciones de sensibilización y capacitación favorecieron la generación de compromisos. - Cambios y/o adecuaciones de la estructura administrativa de la municipalidad. - Ejecución de acciones puntuales orientadas al cumplimiento de los objetivos propuestos en el Plan de Ordenamiento Territorial. - Tomar en cuenta saberes, experiencias previas en torno al proceso, innovación y aporte metodológico de socios del proceso. - Mayores recursos obtenidos a partir del reconocimiento del territorio por sustentar mayor población, mejorando la intervención. - Características del territorio que favorecen la implementación de proyectos como viveros, plantaciones, según vocación del territorio. - Continuidad del proceso esta garantizada por los diversos cambios en lo político, institucional, normativo, etc. - Proceso sienta las bases para la categorización de poblados y acciones de delimitación territorial. - La ZEE contribuye a orientar mejor las acciones de planeamiento del desarrollo territorial seguro. - Los espacios de participación se encuentran respaldados formalmente. Recuperación de Comunidades Rurales Afectadas por Ola de Frío - Caylloma - Proyecto RAÍZ María Angélica Salinas. Asociación Proyección Los objetivos del Proyecto RAIZ para cada una de sus cuatro fases fueron los siguientes: I. Preservación del Capital Pecuario de los comuneros (as) del distrito de Caylloma 37
CAYLLO MA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CAYLLOMA PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DEL DISTRITO DE CAYLLOMA, PROVINC IA DE CAYLLOM A REGION AREQUIPA 2,006 2,015 II. III. IV. Fortalecimiento de Capacidades en el manejo de recursos para la reducción de vulnerabilidades y la gestión de riesgos Fortalecimiento de capacidades locales para la organización y gestión del riesgo. Consolidación de capacidades para la sostenibilidad del sistema de alerta temprana y del centro de Operaciones de emergencia Siendo los aprendizajes para el conjunto de la experiencia, lo siguientes: Proyección Proyección Información Motivación Capacitación Proyecto RAÍZ Gobierno Local 2002-2006 Motivación Objetivo : Desarrollo de capacidades: Recuperación, Mitigación, Prevención y Gestión de Riesgos Transferencia de tecnología POBLACION BENEFICIARIA Recursos :Locales Financieros Institucionales Recuperación: Proceso de Ejecución Infraestructura Productiva Compromisos Planes SAT Responsabilidades Participación de toda la familia POBLACION BENEFICIARIA Mayor acercamiento Regidores: Promotores Sociales Priorización de actividades productivas Pasantias Población Continuidad del Proceso 2007 Gestión de recursos P. Participativo Línea de Base Mejorar niveles de vida Pobreza (Quintil 1) Friaje - Sequía Crianza Mixta Sobreexplotación de pastos naturales Carencia de Infraestructura Productiva y de riego Recuperación Mitigación Prevención y Gestión de Riesgos Proyecto RAIZ RAIZ recursos e insumos con los que cuentan Planes Planes de de Prevención Prevención Y Atención Atención Plan Plan de de Desarrollo Desarrollo Local Local 2006 2006 2015 2015 Con Con Enfoque Enfoque de de Gestión Gestión de de Riesgo Riesgo Actores Clave Desarrollo De Capacidades Dirigir y Coordinar PROCESO DE GESTION DE RIESGOS DEL PROYECTO RAIZ Senasa Conacs Gobierno local Beneficiarios Proyección Cooperación Internacional: OXFAM América C.R.S. Recursos Gestión del Conocimiento Metodologías Participativas Amenazas Prevención Reducción Vulnerabilidades Medios de vida Gobierno Local Beneficiarios (AS) Proyecto Raíz Concertado Planificar RECUPERAR y PREPARAR PARA LA EMERGENCIA Instituciones Proyeccion Informar: Educar Capacitar Beneficiarios Organizados Jornadas de Campo Mano de Obra Insumos y Materiales Ejecución Producción Pecuaria Prevención Atención Riesgos Informes Visitas de Monitoreo Sistematización Evaluación de Impacto Monitoreo Y Evaluación Alimentación Sanidad Cobertizos C.D.C. - La Asociación Proyección, facilita el proceso en la zona a partir de la sensibilización y generación de capacidades en la población, definiendo de manera conjunta con los actores locales las acciones a seguir; impulsa la iniciativa del gobierno local, orienta las acciones hacia la recuperación de los medios de vida con un enfoque de gestión de riesgos. S.A.T. - Entre las estrategias se encuentra la transparencia en la información que la Asociación Proyección mantuvo con la población en relación al tiempo de inicio y finalización de cada etapa, los recursos que se disponían para implementar la misma, y el destino del total de los recursos que se recibían. - Las iniciativas que se emprenden en los espacios locales demandan de un trabajo coordinado entre la población - Gobierno Local - equipo de Regidores acercando a las autoridades y la población para que conozcan de cerca sus necesidades e intereses. 38