Los Servicios de Agua Potable y Desagües Cloacales en la Argentina JOSE LUIS INGLESE Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente 1. Introducción La prestación de los servicios de agua potable y de desagües cloacales en Argentina ha pasado por un proceso profundo de transformaciones institucionales y operativas. Estas transformaciones están siendo acompañadas de la implementación de los nuevos roles de regulación y de control de la calidad de la prestación de los servicios que debe cumplir necesariamente el Estado, en los niveles nacional, provincial y municipal. 2. Evolución de las instituciones del sector Los primeros sistemas de agua potable y desagües cloacales del país, se construyeron en la ciudad de Buenos Aires, después de algunos fracasos iniciales, a partir de 1880, por la "Comisión Nacional de Obras de Salubridad" que posteriormente cambió de nombre por "Obras Sanitarias de la Nación", OSN. Desde 1880, OSN tuvo a su cargo la construcción de las obras y la prestación de los servicios en la mayoría de las principales ciudades del país. Sin embargo, en varias ciudades importantes (Rosario, La Plata, Bahía Blanca, etc.), las instalaciones fueron construidas por entes provinciales y municipales o por empresas privadas (algunas de ellas de capital inglés), quienes además prestaban los servicios. En 1945, en consonancia con el proceso de estatización de todos los servicios públicos en el país, se produjo una consolidación de la situación de OSN como organismo único estatal. Esta situación se mantuvo hasta 1980, prestando en este período OSN los servicios de prácticamente todos los principales centros urbanos del país. Solo quedaron afuera los servicios en pequeñas localidades y algunas ciudades medianas, en particular en las Provincias de Buenos Aires y Mendoza que quedaron en manos de los Municipios o de los mismos usuarios. En 1964 se inició un proceso de transformación en el sector con la creación, en el ámbito del Ministerio de Salud Pública de la Nación, del Servicio Nacional de Agua Potable, SNAP, con apoyo financiero y técnico del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. El SNAP formuló e implementó mediante préstamos a las comunidades, y con apoyo de las Provincias, la instalación de sistemas de
agua potable para pequeñas poblaciones (hasta 15.000 habitantes), no priorizadas hasta ese momento por OSN, y propulsó la creación de Cooperativas y Entes vecinales que quedaron a cargo de la operación de las instalaciones. En las décadas previas a 1980, OSN tuvo una lenta pero constante reducción de su capacidad operativa debido a falta de apoyo político, institucional y financiero que derivó en una ineficiencia administrativa y, en consecuencia, en la imposibilidad de cumplir cabalmente con la prestación de los servicios. En 1980, por Ley 18.586, Decreto 258/80, todos los servicios que prestaba OSN en el interior del país, pasaron a depender directamente de las Provincias, quedando a cargo de dependencias administrativas provinciales o de nuevas Empresas del Estado a nivel provincial. OSN quedó responsable solamente de la prestación de los servicios de la Capital Federal y de 13 Partidos del Gran Buenos Aires (Almirante Brown; Avellaneda; La Matanza; Lanús; Lomas de Zamora; Morón; Olivos; San Fernando; San Isidro; San Martín; Tigre; Tres de Febrero; Vicente López) que están vinculados a los mismos sistemas de potabilización, conducción y aún de distribución de agua potable y parcialmente al mismo sistema de recolección y disposición de los desagües cloacales. El traspaso fue acompañado casi simultáneamente, en algunas Provincias, de una descentralización a nivel municipal, quedando, en definitiva, muchos servicios a cargo de dependencias administrativas municipales o en forma directa de Cooperativas de usuarios, en muchos casos proveedoras además de otros servicios públicos. En 1988, el SNAP se transformó en el Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento, CoFAPyS, incluyendo en sus objetivos también la formulación y el financiamiento de obras de desagües cloacales y extendiendo posteriormente su accionar a través de otros Programas en todo el país y para poblaciones de todo tamaño. A partir de 1989 la Ley 23.696 de Reforma del Estado y la Ley 23.697 de Emergencia Económica aportaron el marco legal para las nuevas reestructuraciones institucionales del sector, ya que declaró en emergencia a la prestación de los servicios públicos y estableció procedimientos para su privatización y concesión. En 1990 se inició un amplio proceso de concesiones a Empresas privadas para la prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales, el que está aún en marcha. Las primeras concesiones fueron las de los servicios de la Provincia de Corrientes en 1991 y de los servicios prestados por OSN en el Gran Buenos Aires en 1992. En los años siguientes se licitaron y concretaron las concesiones de los servicios de las Provincias de Tucumán, Santa Fe, Formosa Santiago del Estero, Salta, Buenos Aires y servicios de la ciudad de Córdoba y la ciudad de Posadas así como de otras localidades medianas. Actualmente están en procesos avanzados de licitación la concesión de los servicios en otras provincias. En una Provincia, Jujuy, se creó una Sociedad Anónima con el 90 % del capital en mano de la Provincia. Además un
número importante de Municipalidades ha entregado la prestación de servicios a Cooperativas de usuarios. En paralelo se crearon, en todos los casos, los Entes Reguladores de las concesiones y se establecieron Marcos Regulatorios específicos que constituyen los Términos de Referencia técnicos de los contratos de concesión. Asimismo se continúa descentralizando la prestación de los servicios desde el nivel provincial al nivel municipal donde también se han creado Entes de Regulación y Control. 3. Situación actual Como consecuencia de la evolución histórica del sector indicada, en la Argentina se dispone actualmente de diferentes tipos de Entes que prestan servicios de agua potable y de desagües cloacales a nivel nacional, provincial y municipal. Debe destacarse que hoy, para más del 67% de la población urbana a servir, los servicios son prestados por entes privados, sean estos Empresas de capital privado, Sociedades Anónimas de capital mayoritariamente provincial, Cooperativas de usuarios o Centros vecinales. Ver los Cuadros donde se indica la evolución de la cobertura. 4. Inversión La evolución de la inversión y sus necesidades futuras se indican en el gráfico siguiente 5. La regulación La necesidad de la regulación como nuevo rol básico y prioritario del Estado, surgió, en Argentina, como consecuencia directa del actual proceso de transformaciones institucionales en la prestación de servicios públicos monopólicos. Esta necesidad, en el caso de la prestación de los servicios de agua potable y de desagües cloacales, se basa en los siguientes aspectos: Los servicios de agua potable y de desagües cloacales constituyen esencialmente por razones técnicas y de economía de escala, un monopolio. Estos servicios están estrechamente vinculados con la preservación de la salud, ya que constituyen la principal barrera para la prevención de enfermedades de origen hídrico. La prestación de estos servicios tiene una relación importante con la protección del medio ambiente. Los usuarios interpretan al derecho de disponer de agua potable y aún al derecho de disponer de desagües cloacales como derechos inherentes a su condición de ciudadanos, tendiendo a responsabilizar su vigencia.
La existencia de un sistema de regulación debe permitir dar una respuesta clara y adecuada a las inquietudes que derivan de cada uno de los aspectos indicados, independientemente del tipo de Entes que presten los servicios. En este contexto, las acciones de regulación deben ser concebidas como las herramientas de planificación necesarias para compensar el rol monopólico de los prestadores de servicios y servir para canalizar los reclamos de los usuarios, respetando, a la vez, los marcos sanitarios y ambientales que el Estado fije como metas. Debido al carácter de estado federal del país y como consecuencia directa de la misma evolución de los Entes prestadores de servicios señalada, la regulación de la prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales, presenta en la Argentina, un panorama variado e incompleto desde los puntos de vista institucional y operativo ya que no existe un Sistema General de Regulación a nivel nacional. La Constitución Nacional delega el manejo de la prestación de los servicios y su regulación y control a las Provincias. Un Marco General de Regulación de nivel nacional solo podría surgir por medio de un acuerdo federal, avalado posteriormente por el Congreso nacional y cada una de las Legislaturas provinciales. La regulación y el control a nivel provincial de las prestaciones de servicios (cuando existen) se realizan con base en leyes o reglamentaciones ad hoc. La región Metropolitana de Buenos Aires y 16 de las Provincias disponen de un Marco General de Regulación y Control, 5 Provincias tienen actualmente el tema en estudio y 2 no están realizando acciones por el momento. En lo que respecta al ámbito y jurisdicción de la regulación, los Sistemas o Marcos Generales de Regulación y Control a nivel provincial no siguen un esquema o modelo uniforme en todas las Provincias. En efecto, se pueden destacar los siguientes diferentes tipos de Sistemas o Marcos Generales de Regulación: a) Regulación de los servicios prestados por un solo concesionario que tiene jurisdicción en la gran mayoría de todas las poblaciones urbanas del ámbito provincial; b) Regulación de los servicios prestados por un concesionario, que tiene jurisdicción sobre parte del ámbito provincial, y regulación de la prestación de los servicios por otros prestadores en el resto del ámbito provincial; c) Regulación de los servicios prestados por distintos Entes operadores a nivel municipal en todo el ámbito provincial. Por otra parte las funciones de los diecisiete Entes Reguladores actualmente existentes son variadas ya que algunos Entes, además de regular la prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales, prestan ellos mismos directamente servicios en algunas de las localidades de su misma jurisdicción, o prestan asistencia técnica a media nas y/o pequeñas localidades y a la población dispersa. 6. El rol de las organizaciones no gubernamentales
Las ciones no Gubernamentales deben cumplir el importante rol de pulsar y transmitir las opiniones de sus asociados como miembros de una sociedad en todos aquellos aspectos de su quehacer contribuyendo así al desarrollo de su área de influencia. La Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente, AIDIS Argentina, es una ción no Gubernamental creada en mil novecientos cuarenta y ocho conjuntamente con la creación de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, AIDIS, a impulsos de la entonces Oficina Sanitaria Panamericana. En sus ya cincuenta y dos años de existencia, AIDIS Argentina se abocó fundamentalmente a temas técnicos de la ingeniería sanitaria, ampliando posteriormente su acción a los múltiples aspectos que forman toda la problemática de los sectores sanitario y ambiental. Cabe destacar que en los últimos años AIDIS Argentina ha crecido hacia fuera, integrándose activamente al quehacer de AIDIS Interamericana y hacia el interior del país a través de la conformación de secciones en distintas provincias y regiones (Córdoba, Mendoza y Jujuy, y próximamente Comahue y Patagonia Sur). Como organización no gubernamental, AIDIS cree que entre sus roles está la obligación de interpretar las opiniones de los distintos actores del Sector y emitir opinión en todos los aspectos del quehacer sectorial, así como de participar activamente en órganos técnicos de consulta. Es por ello que ha tomado el rol de convocar periódicamente a Congresos, Seminarios y Talleres, con fin de tener una visión objetiva y profesionalizada de los distintos procesos de organización y reformas que se están llevando a cabo. Como resultado se cuenta con 24 Asociaciones afiliadas que representan a 36 países de toda la Región de las Américas, se tienen mas de 20.000 socios, se han realizado 26 Congresos Interamericanos y más de 200 Congresos Regionales y Nacionales Y anualmente sus 24 Capítulos y sus 12 Divisiones Técnicas realizan mas de 150 actividades específicas, en especial con apoyo o en coordinación de organismos como la OPS,, BID, OEA, IWA (IWSA y IAWQ), AWWA, WEF, ISWA, UPADI, etc., con los cuales se dispone de convenios de cooperación mutua. Respecto a la regulación y el control de la prestación de los servicios, AIDIS Argentina ha considerado desde un principio que es indispensable y necesario su implementación independientemente quien sea el prestador, sea éste un organismo del Estado o uno privado. Cabe mencionar, en particular, la actuación de AIDIS Argentina como integrante del Consejo Asesor del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) el principal Ente Regulador del país. Como resultado de varios Talleres organizados sobre el tema por AIDIS, se destacan las siguientes conclusiones: a) Es necesario establecer y fortalecer el desarrollo de organismos de regulación y de control independientes de las empresas que prestan los servicios de agua potable y alcantarillado cloacal, sean estas estatales o privadas; b) En todos los casos la creación del organismo de regulación y control debe ser previa a la formulación del convenio de concesión de prestación de los servicios; c) Es indispensable disponer con indicadores de eficiencia de desempeño empresarial que permitan las comparaciones necesarias para cumplir con uno de los principales objetivos de la regulación, cual es
el control del monopolio; d) Debe fortalecerse la intervención de los usuarios en la regulación y asegurarse que exista un claro entendimiento y trabajo en equipo, entre el organismo de regulación y control, las empresas prestadoras de los servicios, y los usuarios; e) Es necesario realizar acciones permanentes de capacitación a todos los niveles y en todas las disciplinas, para los integrantes de los organismos de regulación y de control; f) En los países con estructura federal, como en el caso de la Argentina, es conveniente y necesario establecer directrices de regulación a nivel nacional. Para retornar a Tabla de Contenido