e x p e d i e n t e e l e c t o r a l Síntesis de libro: El sentir democrático: estudios sobre la cultura política centro a m e r i c a n a * Florisabel Rodríguez, Silvia Castro, Rowland Espinoza Cultura política: lineamientos conceptuales I. Algunas reflexiones en torno a la democracia 1.- Democracia Una democracia es un régimen político que contiene las siguientes características: Existencia de elecciones periódicas para nombrar al poder ejecutivo y lo legislativo. Existencia del al menos dos partidos políticos o grupos que luchan por el poder en cada elección. Garantía del derecho a emitir un voto único a todas y todos los ciudadanos en cada elección. Garantía de que quien gana las elecciones ejerce el gobierno hasta las próximas elecciones. Imposibilidad de alterar la extensión de los períodos de gobierno en forma unilateral por el partido o grupo en el poder. 2.- La sostenibilidad de la democracia Un régimen político es sostenible cuando él mismo reproduce las condiciones que le permiten continuar existiendo y desarrollándose. Es fundamental en este contexto la distinción entre las condiciones genéticas y las condiciones funcionales para la existencia de los regímenes políticos. Las condiciones genéticas son aquellas que hacen posible el surgimiento de una democracia. Las condiciones funcionales son las que le permiten luego seguir existiendo y reproduciéndose. Pero para que una sociedad democrática inicie el camino hacia su sostenibilidad, la polarización inicial sobre cómo desarrollar la sociedad debe ir cediendo hacia la constitución de un * RODRIGUEZ, Florisabel, SilviaCastro y Rowland Espinoza (eds.), El sentir democrático: estudios sobre la cultura política centroamericana, Procesos-Editorial Fundación UNA, Costa Rica, 1998, pp. 374. 71
consenso sobre un proyecto nacional global, que se podría llamar una visión de desarrollo para el país. Para que el consenso sobre el proyecto nacional sea duradero, éste debe ser inclusivo y debe permitir al conjunto de la sociedad progresar. Un proyecto es inclusivo si con el desarrollo económico mejoran efectivamente las condiciones materiales de vida de la mayoría de la población. Esta es la primera condición funcional de una democracia. La segunda condición refiere a la generación de consensos y al manejo de los disensos, en el contexto del proyecto nacional. Los conflictos no tienden a desaparecer con el tiempo en las sociedades democráticas. Por el contrario, muchas veces éstos se multiplican en las nuevas democracias. El camino hacia la sostenibilidad se toma cuando se desarrollan importantes mecanismos institucionales, y no ad-hoc, de participación y de canalización de demandas, a través de los cuales los intereses se ordenan, expresan, negocian y concilian. La tercera condición es la eficacia institucional del Estado. Sin un Estado efectivo la democracia no se sostiene. Las instituciones públicas tienen que cumplir con su misión, o sea, lograr hacer efectivo su propósito. Pero estos ámbitos no son exclusivos del ejecutivo, competen también al legislativo y al judicial. La cuarta condición es el desarrollo de una cultura política democrática, o sea, un conjunto de actitudes, valores, creencias y normas, ampliamente compartidas en la sociedad, que establecen pautas y límites de conducta a los ciudadanos y los líderes políticos, que legitiman la institucionalidad democrática y sus sistemas de representación, y que establecen el contexto en el cual se genera el sentimiento y pensamiento de la ciudadanía. II. Cultura política 1.- Valores 1.1. Tolererancia Un componente fundamental de la cultura democrática es el valor de la tolerancia ante la diversidad, sea ésta de origen étnico, cultural, religioso, político, etc. 1.2. Igualdad La igualdad política es un valor que reclama la existencia de los mismos derechos y oportunidades para todos los ciudadanos. Este valor se ve reforzado aún más cuando existe una institucionalidad que se orienta a defender los derechos de los ciudadanos a ser tratados como iguales. 1.3. Solidaridad La solidaridad, independientemente de cómo se ejerza, es un valor que mejora el tejido social y genera la demanda hacia el sistema político por mayores oportunidades para los que menos tienen. La solidaridad está en la base de un proyecto nacional inclusivo. 2.- Actitudes y creencias hacia el sistema político El elemento central de la cultura política democrática es la legitimidad de sus ins- 72
tituciones. Sólo puede ser sostenible la democracia en la medida en que exista un consenso sobre la legitimidad de la institucionalidad gubernamental, sobre la calidad de la representación política y sobre las normas democráticas. 2.1. Apoyo difuso Si los resultados positivos permanecen por períodos prolongados, producen el sentimiento generalizado de que el sistema político es bueno. Este apoyo difuso luego adquiere independencia y permite que la legitimidad no se erosione aún cuando venga algún gobierno cuyos productos no sean percibidos por la población como muy buenos. Sin embargo, la legitimidad puede sufrir deterioro si en opinión de los ciudadanos un mal desempeño de los gobiernos se prolonga por varias administraciones en forma continua. Un balance objetivo se obtiene del análisis del desempeño real de las instituciones en términos de la calidad o cantidad de sus logros efectivos en un período determinado. 2.2. Normas democráticas Una firme cultura democrática requiere de un real adiestramiento social en el ejercicio de las normas democráticas. Por ejemplo, quien pierde una elección nacional desempeña el papel de oposición sin buscar erosionar al ganador para dar un golpe de Estado. 3.- Actitudes y creencias del individuo hacia lo colectivo 3.1. Confianza interpersonal La confianza es una condición que propicia la lealtad, que abre las puertas para la acción colectiva, y que además supone la aceptación mutua de reglas que facilitan la convivencia y el acuerdo social. 3.2. Participación ciudadana La participación ciudadana puede ser considerada en dos distintas dimensiones: las actitudes hacia la participación y la participación efectiva. Las actitudes hacia la participación nos remiten a la disposición de los ciudadanos para aceptar o rechazar argumentos autoritarios que restringen la participación cindadana. Un componente de carácter empírico de la cultura política es la participación efectiva, o sea la existencia de redes de asociaciones de amplia participación y de diversa índole. El rostro dividido de la cultura política centroamericana I. Descripcón de la cultura política centroamericana. 1.- Valores El índice de valores democráticos nos muestra una situación preocupante en la Región Centroamericana, pues en todos los países más de un 40% de la población se ubica en el grupo de valores bajos. La situación es aún más seria en Guatemala, Costa Rica y El Salvador. 73
En muy elevadas proporciones, los centroamericanos no están dispuestos a apoyar derechos de participación en asuntos de la vida pública a personas pertenecientes a grupos que les desagradan. Llamativo es que Costa Rica muestra elevadísimos niveles de intolerancia. Los otros valores como solidaridad e igualdad política. En el primer caso, Honduras muestra el mayor grado de solidaridad y Guatemala el menor, seguido este último, no por mucha distancia, de Panamá y El Salvador. Con respecto a la igualdad, los países en los que los ciudadanos reconocen más los derechos políticos de todas las personas son Costa Rica y Nicaragua, y el país en el que se reconocen menos es Guatemala. En Panamá los valores democráticos son más débiles en la población joven, conformada por menores de 24 años de edad. En El Salvador, Honduras, Costa Rica y Panamá, a mayor educación más alto el índice de los valores democráticos. En El Salvador, Honduras y Costa Rica los valores democráticos muestran diferencias entre la población urbana y rural, siendo más bajos en el área rural. En cuanto a la distribución del índice de tolerancia al interior de los países que, como hemos mencionado, es uno de los componentes del índice de valores democráticos, presenta diferencias significativas por las variables de control de nivel educativo en El Salvador, Honduras y Panamá; y de género en Honduras y Costa Rica. En el caso del nivel educativo, en El Salvador y Honduras hay una relación proporcional entre educación y tolerancia: conforme avanza el nivel de educación es mayor el valor que asume el índice de tolerancia. En Panamá el índice de tolerancia es menor entre quienes tienen educación primaria y secundaria y mayor entre quienes tienen estudios superiores. En Honduras y Costa Rica es mayor el nivel de tolerancia entre los hombres. 2.- Apoyo al sistema político En el campo del apoyo difuso al sistema político, hay una notable diferencia entre Costa Rica y el resto de los países centroamericanos. La situación más precaria de apoyo democrático la vive Guatemala, mientras que los otros cuatro países se sitúan en una ubicación intermedia entre Costa Rica y Guatemala. Al analizar los componentes del índice de apoyo difuso, resalta una característica positiva y particularmente fuerte en la cultura política en toda Centroamérica: el rechazo generalizado a las formas violentas como recurso para lograr objetivos políticos. Dos resultados preocupantes para toda la región son los que atañen al descrédito de los partidos políticos, muy especialmente en el caso de Panamá, y al sentimiento de que en la democracia hay tanta o más corrupción que en las dictaduras. En Guatemala y Nicaragua conforme aumenta el nivel educativo, hay un nivel mayor de apoyo a las instituciones democráticas. En Panamá el 74
apoyo a las instituciones democráticas entre las mujeres es más bajo. En Guatemala y Costa Rica hay un mayor apoyo a las instituciones democráticas en el área rural, mientras que en El Salvador las instituciones democráticas tienen mayor apoyo en el área urbana. 3.-Actitudes de los individuos hacia lo colectivo El índice de actitudes hacia lo colectivo, muestra una debilidad de toda la región pues en todos los países, la mayoría de la población se ubica en los valores. Sin embargo, la situación de El Salvador es la más preocupante en este campo, seguida por la de Guatemala. En el caso de El Salvador el mayor nivel en estas actitudes se encuentra entre las personas menores de 24 años. Por el contrario, en el caso de Panamá el mayor nivel de estas actitudes hacia lo colectivo se presenta entre las personas mayores de 40 años. II. Modelos de sostenibilidad democrática y estabilidad política 1. Estabilidad política* Cuadro1. Estabilidad política En materia de confianza interpersonal, Honduras ostenta los valores más altos. Contrariamente, ocupa el lugar más bajo en actitud hacia la participación. Esta última característica contrasta con la respuesta panameña mayoritariamente a favor de estimular la participación, seguida de cerca por la de Nicaragua y Costa Rica. 2. Sostenibilidad democrática* Cuadro2. Estabilidad democrática 75
III. Conclusiones Después de varias décadas de guerras internas y de gobiernos autoritarios, Centroamérica se encuentra hoy en un proceso de construcción democrática que le permite enfrentarse al futuro con un nuevo rostro y una nueva agenda política. Parte fundamental de su nueva agenda es el fortalecimiento de la cultura política democrática. Para ello es central mejorar las oportunidades de educación en general y de educación cívica en particular. Guatemala, con una historia de violencia y de fragmentación social, inició su apertura política a mediados de la década de los ochenta, cuando aún existía en el país un enfrentamiento armado. Dos momentos fueron de especial relevancia. El primer momento es el llamado a la Asamblea Nacional Constituyente, cuya amplia convocatoria abrió el camino para la vida institucional. Resultado de este llamado fue la nueva Constitución de la República que fundamentó el ordenamiento jurídico político, incluyendo derechos básicos de los ciudadanos y la creación de instancias de control y fis c a- lización en el ejercicio del poder. El segundo momento fue la apertura del diálogo, cuyas varias etapas, ayudadas por el fin de la guerra fría, se encaminaron primero por la vía indirecta de las conversaciones entre sectores y luego por una más directa mediante el gran Acuerdo Marco de I994 El Salvador, firmó la paz en enero de 1992 y a partir de ahí inició uno de los procesos más ambiciosos de reforma política e institucional de su historia, incluyendo la eliminación del recurso de la lucha armada como instrumento político, ampliando los espacios para la incorporación de nuevos sectores en la arena política y red e finiendo las condiciones en que se lleva a cabo la competencia por el poder. Honduras, viendo encaminada la superación de los conflictos centroamericanos, y luego del derrumbe de la guerra fría, se liberó de algunos de los límites que se anteponían a su democratización. Honduras ha logrado ampliar el espectro político con diversos grupos dispuestos a la participación y modificar de manera importante las relaciones cívico militares, con un saldo positivo para los grupos civiles. Sin embargo, quedan varios retos pendientes, en particular la formulación de un proyecto nacional que le permita a la sociedad hondureña avanzar en su conjunto con una visión integradora de largo plazo. Pero también la democracia debe demostrar aún su capacidad de generar mejores condiciones económicas y sociales para el conjunto de la población. Otros retos son el aumento de la eficacia y la eficiencia institucional y el fortalecimiento de la cultura política. Nicaragua, después de muchos años de guerra civil y de expresiones políticas autoritarias, se incorporó a la vida democrática a partir de 1990. Dos fases han caracterizado este proceso: la primera es la de instalación de las condiciones mínimas para el funcionamiento del régimen, y la segunda es la de una ampliación inicial del sistema político recientemente establecido. 76
Costa Rica, ha venido enfrentando un proceso de desgaste institucional, luego de una larga historia democrática, la más larga de Latinoamérica, y de éxitos notables en un amplio espectro del desarrollo material y social. Hoy, el país tiene en su agenda la necesidad de generar consenso alrededor del nuevo proyecto nacional que propicie los cambios que la nueva coyuntura nacional y mundial exige. Quizás ese consenso requiera, además, que el sistema político sea capaz de renovar creativamente los compromisos nacionales con el bienestar social. También deberá mejorar su credibilidad en las áreas de seguridad ciudadana y lucha contra la corrupción. Durante las dos últimas décadas, los cambios han implicado reacomodos de los sectores sociales y con ellos se han desarrollado incertidumbres y contradicciones en la población, así como desconfianza en los líderes políticos. Panamá, inicia su transición democrática con el evento traumático y paradójico de una invasión de los Estados Unidos, en 1990, con elevados costos para su soberanía y autodeterminación. La invasión se da luego de que el gobierno anula los resultados de unas elecciones en la que la oposición civilista obtuvo mayoría. Como resultado de este evento, el partido ganador es ratificado en el poder hasta 1994 y a partir de ahí se da una fase de reorganización del sistema político en la búsqueda de su legitimidad. La cultura cívica y el desarrollo democrático en Guatemala I.-Actual desarrollo de la democracia en Guatemala 1.- La apertura política Si bien ya existía en el país una institucionalidad que funcionaba desde hacía un siglo, no hubo una separación real de los organismos del Estado. Los procesos electorales no sólo eran altamente excluyentes sino caracterizados por fraudes y manipulaciones que favorecían a determinado caudillo. El Estado no estaba en capacidad de dar protección a los ciudadanos frente a los abusos de poder y frente a la violación de los derechos humanos. Estos hechos se vieron agravados primero, por la "guerra fría en el ámbito internacional, la cual, a partir de 1954 generó en Guatemala el desarrollo de la doctrina de "la Seguridad Nacional" -doctrina que influye aún en nuestros días- y segundo, por el conflicto armado interno iniciado en 1962. Para el comienzo de la década de los 60, surgió un movimiento insurgente y como contrapartida se instaló un Estado contrainsurgente que cerró aún más los espacios de participación e instauró un régimen autoritario y una sociedad militarizada que, terminó con el "relevo en la jefatura de Estado en agosto de 1983. 77
La necesidad de salir de la crisis política y económica y la conciencia de que Guatemala podía ser un país viable, provocó que los grupos de poder aceptaran una apertura política. A pesar de que se vivía aún el conflicto armado interno, se inició una etapa de construcción de una nueva institucionalidad democrática con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1984. Si bien al principio del nuevo gobierno democráticamente electo en 1986, el ejército no aceptó negociar la paz con los grupos insurgentes. Las conversaciones se dieron, indirectamente, en 1987 a través de la Comisión Nacional de Reconciliación y, directamente, en 1990 cuando se llevaron a cabo las primeras conversaciones entre el Gobierno de la República y la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) que agrupa a las cuatro organizaciones guerrilleras que operaron en el país. Con la nueva Constitución de la República (1985) se fundamentó el ordenamiento jurídico político que sustentó al nuevo régimen. Por primera vez, se daba prioridad a la persona y a sus derechos frente al poder público. Se crearon dos instituciones innovadoras: la Procuraduría de los Derechos Humanos y la Corte de Constitucionalidad, cuyas funciones de control constitucional y moral revistieron una especial importancia. 2.- El desarrollo del diálogo Desde la generación del Acuerdo Marco entre el Gobierno y la URNG, en 1994, se profundizó el diálogo y la negociación. Uno de los acuerdos más polémicos, fue el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. Su importancia radica, en que compromete al Estado guatemalteco a una nueva institucionalidad y a una revisión de los conceptos de identidad e interculturalidad, sobre todo en lo relativo a la resolución de la marginación y discriminación que siempre ha existido hacia los pueblos indígenas. En 1996, se suscribieron, dos acuerdos relacionados con la modificación de las estructuras económicas, sociales y políticas de la sociedad guatemalteca. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria para asegurar la participación y la concertación social a través del fortalecimiento del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural así como mejorar substancialmente la educación, la salud, la seguridad social, la vivienda y el trabajo. El Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, que garantiza la gobernabilidad democrática define las funciones del ejército y las limita a la defensa de la soberanía del país y la integridad de su territorio Por último, el Acuerdo sobre Reforma a la Constitución y a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, se refiere a la necesidad de reconocer los derechos de los pueblos indígenas y, entre otros puntos importantes, propone la creación de una nueva Policía Nacional Civil, la democratización de los partidos políticos y la necesidad de que la competencia electoral de las organizaciones partidis- 78
tas se dé en condiciones más transparentes y en igualdad de oportunidades. 3.- Desenlace y dificultades del proceso 3.1. Democracia e igualdad Al igual que otros países de América Latina, Guatemala enfrenta el problema de la insatisfacción ciudadana por los resultados inmediatos de las medidas de ajuste estructural. Desde principios de 1997, el Gobierno ha impulsado una agenda de política económica neoliberal para modernizar el Estado y el sistema productivo del país. Es necesario dejar claro que Guatemala tiene uno de los niveles de desigualdad social más altos del continente americano. 3.2. Democracia y Estado de derecho Además de la grave problemática social y económica, uno de los grandes obstáculos para el desarrollo de la democracia en Guatemala, lo constituye el sistema de administración de la justicia. Por ello se han propuesto hacer cambios integrales, entre los cuales se incluyen: sistemas objetivos para la selección de magistrados y jueces; la creación de una carrera judicial; reformas a la legislación que la hagan más simple y sin tanto formalismo; sistemas que permitan introducir aspectos de la diversidad cultural guatemalteca y el reconocimiento del sistema de conciliación indígena, entre otros. 3.3. Democracia y participación En la actualidad no todos los grupos que componen la sociedad están representados en el aparato de la administración pública, ni tienen los medios para influir en las decisiones que los afectan. Al respecto, los partidos políticos, se ha desarrollado de una manera tal que no sirven como instrumento de intermediación entre las demandas y necesidades de la sociedad y el gobierno. No es de extrañar entonces que en los comicios se observe un creciente abstencionismo. 3.4 Cultura y política En Guatemala, ha sido una práctica común que la clase política, no tengan ningún interés en que el sistema educativo promueva en la población una formación que le brinde los conocimientos y actitudes necesarios para que la convivencia política se organice en torno a una estructura de valores democráticos. Como consecuencia, muchas de las demandas de la población en general se materializan en manifestaciones violentas y sin el debido apego a la legislación. En este sentido, no sólo existen leyes obsoletas que no responden a la nueva situación, sino que muchas de las que sí responden a clamores legítimos no encuentran los canales institucionalizados para ser viables. Una labor que está pendiente, es la debida divulgación de los acuerdos de paz a 79
nivel nacional, especialmente en el área rural, la cual está más desvinculada a los circuitos de información ciudadana. 4.-Principales retos enfrentados Para que el Estado guatemalteco supere el debilitamiento heredado del conflicto armado, éste debe fortalecerse en dos sentidos. Por un lado, debe hacer valer su poder mediante el imperio de la ley y rescatando su presencia institucional en toda la República. Por otro lado, para tener efectividad en la ejecución de las políticas públicas que lleva adelante, es necesario que el Estado fortalezca su capacidad de recaudar más recursos financieros y resolver el permanente problema del déficit fiscal. Uno de los factores que estuvo en el origen del conflicto armado y que sigue presente hoy en día, lo constituyen los altos índices de pobreza. Todavía no se supera el nivel de producción de la década del 70. El país necesita mayores niveles de inversión productiva y no de la inversión especulativa que ha habido en el pasado reciente. El desarrollo de la reforma educativa también resulta imprescindible para fortalecer la cultura política de los guatemaltecos. II. Análisis y resultados Sobre la tolerancia en Guatemala, se ha podido apreciar que, si bien hay cambios que indican que hay una tendencia creciente en todos los grupos sociales para que ésta se generalice, todavía es necesario que se desarrollen procedimientos que la fortalezcan. La solidaridad se practica escasamente en Guatemala. La gente no cree que existirán mayores oportunidades para salir adelante, creencia más arraigada en las clases pobres. De hecho, no hay claridad en cuanto a las políticas de compensación social que debería seguir el Gobierno, ni cuáles son las prioritarias. La población tampoco cuenta con información suficiente sobre el establecimiento de un proyecto nacional incluyente. A la mayoría de la población guatemalteca, sumida en la pobrezay en la inseguridad, no le interesa si tal o cual sistema le traerá beneficios en un futuro; los guatemaltecos necesitan saber cómo resolverán su problema cotidiano a corto plazo. En lo relativo a la confianza en las instituciones, las únicas que han obtenido una mayor credibilidad son la Procuraduría de los Derechos Humanos y el Tribunal Supremo Electoral. El Gobierno Local o Municipal está siendo acreedor de mayores niveles de confianza. Las instituciones de la sociedad civil que gozan de más confianza son las iglesias y las cooperativas. Los partidos políticos y comités cívico electorales son los que tienen un nível de confianza más bajo. Respecto a la valoración del voto existe un movimiento pendular en la opinión pública. Cuando existió la posibilidad de que se dieran cambios a través de los comicios, se dio mucha participación y el abstencionismo fue poco -en térmi- 80
nos guatemaltecos-. Sin embargo, conforme el proceso político ha ido desenvolviéndose, los electores han dejado de creer de que con el voto las cosas pueden cambiar. Sobre la participación ciudadana la población se está organizando a nivel de la sociedad civil, especialmente en organizaciones de desarrollo comunitario. III. Comentarios finales Entre los valores, la solidaridad tiene un grado aceptable de internalización social; la igualdad política está bien entendida para la participación en las votaciones, pero subsiste un problema de desigualdad social en cuanto a la postulación a cargos de elección; y en cuanto al valor de la tolerancia, si bien se puede decir que existen niveles más altos que en el pasado, sobre todo en el campo de la política, también necesitan reforzarse los otros campos. En cuanto al apoyo al sistema o a las instituciones democráticas, en Guatemala éste ha sido bajo en general. Por otra parte, la participación ciudadana, refuerza la creencia sobre el fortalecimiento de la organización a nivel de la sociedad civil. En este sentido se podría prever la existencia de valores altos en el índice de actitudes hacia lo colectivo. Los que tienen más nivel educativo, están más conscientes de que el sistema democrático es el mejor frente a cualquier otra forma de gobierno y tienden a estar más de acuerdo en respetar las normas democráticas. Así también, proporcionalmente hablando, opinan más favorablemente sobre la importancia de votar en las elecciones generales. También es urgente seguir fortaleciendo la formación de valores y de actitudes individuales hacia lo colectivo; pero sobre todo se hace necesario mejorar la legitimidad institucional, un problema clave en este momento, para que el sistema pueda consolidarse en el país. De allí lo importante que es la reforma el sistema de administración de justicia y las reformas a la Constitución que se están impulsando a la luz de los acuerdos de paz. Las bases empíricas de la democracia y la cuitura política en El Salvador I. Introducción Tras la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de 1992, El Salvador ha vivido una de las reformas políticas más profundas e importantes de este siglo Es en este contexto en el que se puede afirmar que en El Salvador se han desarrollado simultáneamente cuatro transiciones: de la guerra a la paz, del militarismo a la desmilitarización, del autoritarismo a la democracia y de una sociedad dividida a una sociedad integrada e integradora. El cumplimiento de los Acuerdos de Paz ha generado una nueva institucionalidad jurídico-política que ha logrado afir m a r s e sobre los principios de legalidad y legitimidad. Sin embargo, la consolidación democtática va a requerir que estas instituciones también logren incorporar 81
aspectos de eficiencia y eficacia, lo cual se pondrá a prueba en su desempeño diario. II. Legitimidad del sistema político y la tolerancia: un marco de análisis para el estudio sobre las perspectivas de una democracia estable Hasta hace poco, los esfuerzos por medir la legitimidad de un sistema político se basaban en la Escala de Confianza en el Gobierno, ideada por la Universidad de Michigan. Uno de los problemas con dicha escala es que confía demasiado en una medida de insatisfacción con el desempeño de los gobernantes en lugar de para cargos de elección popular y el derecho a la libertad de expresión. Para explorar la interrelación entre ambas variables, es decir, cómo se relacionan apoyo para el sistema y tolerancia, y qué impacto tienen las diferentes combinaciones de estas dos variables sobre la estabilidad democtática. Simplificando las combinaciones posibles, se han reducido a nivel dicotómico: tanto el apoyo como la tolerancia pueden ser altos y bajos. En el siguiente cuadro se presentan las combinaciones teóricamente posibles entre ambas variables. Fuente: UPITT, 1991 y UPITT-FUNDAUGO, 1995. una generalizada insatisfacción con el sistema de gobierno. El desarrollo de la Escala de Apoyo-Alienación Política, ya probada en otros estudios comparativos, ha mostrado ser una herramienta analítica mucho más poderosa para medir la legitimidad. La escala ha mostrado ser más confiable y válida. Se basa en la distinción hecha por Easton, de definir legitimidad en términos de apoyo al sistema (o sea, apoyo difuso) frente a apoyo específico (entendido como apoyo para los gobernantes). Para El Salvador se mide la tolerancia política concentrándonos en cuatro de las más básicas libertades civiles: el derecho a votar, el derecho para realizar manifestaciones pacíficas, a postularse III. Otras actitudes y opiniones importantes En este apartado se presentan hallazgos relacionados con ciertas opiniones y actitudes relevantes para el análisis de la cultura política del país, en tres temas claves: a) las relaciones cívico-militares, b) las percepciones sobre la violencia y la estabilidad y c) acerca de la política. 1.- Las relaciones cívico-militares Se puede afirmar que como consecuencia de la finalización de la guerra y del proceso de desmilitarización que ha vivido el país, en la opinión pública hay una mejoría en la percepción que se 82
tiene sobre el predominio de la institución militar sobre el poder civil. 2.- Las percepciones sobre la violencia y la estabilidad A pesar de los importantes cambios generados por los Acuerdos de Paz, todavía persiste el problema de la violencia, aunque los factores políticos han disminuido y más bien han aumentado los relacionados con la delincuencia y el crimen organizado. De cualquier forma, todavía hay una fuerte impresión de que hay un alto nivel de violencia política. 3.-Acerca de la política Este ambiente político, sumado a una crisis de los partidos, ha llevado a un cierto desencanto de la ciudadanía con la política. Sin embargo, no todo es tan negativo. Hay una valoración positiva con relación al sistema democrático como sistema de gobierno. Esta valoración positiva sobre la democracia como sistema preferido de gobierno, va acompañada de una actitud en favor de la importancia de votar en las elecciones nacionales. Finalmente, es oportuno señalar que los datos muestran un escenario relativamente preocupante para el futuro de la sostenbilidad democrática en El Salvador. Por lo cual se derivan dos recomendaciones básicas: a) formación en valores y b) la necesidad de mejorar la legitimidad institucional, para lo cual se requiere comprender mejor las causas del descrédito, asumiendo que es posible que contribuya a exacerbar este problema una sobrecarga de expectativas de la población respecto a las instituciones tras la firma de la paz. Es igualmente necesario que mejore el desempeño de las instituciones mismas. Desarrollo democrático y cultura política en Honduras I. Introducción Como en la mayoría de los países de América Latina, en Honduras se produjeron vivencias políticas que expresaron, a nivel interno, las variaciones de un contexto internacional fuertemente influido por la guerra fría. Hubo tres golpes de Estado "institucionales" (1956, 1963 y 1972); una guerra con El Salvador (en 1969); un impulso a la reforma agraria con el reformismo militar de los setenta; más de un centenar de desaparecidos y muchas violaciones a los derechos humanos con la crisis centroamericana. Pero también se produjo una verdadera transformación de las relaciones civiles-militares, un creciente respeto por el Estado de Derecho, un notable fortalecimiento de las instituciones democráticas, y todo ello sin guerra interna y sin el enfrentamiento que caracterizó a otros países de Centroamérica. La presencia activa de los militares en el proceso político hondureño imprimió una fuerte militarización de la cultura política, expresada en una militarización del Estado, del sistema político y de la sociedad civil. Por ello, la democracia que se intentó consolidar con la realización de procesos electorales tenía tantas irregularidades y deformaciones que se invalidaba el calificativo democrático y 83
se afectaba la legitimidad del mismo sistema político. Esto se explicaba también por la existencia de un sistema político débil, anquilosado y generalmente divorciado de las necesidades más apremiantes de la ciudadanía hondureña. De ahí que, en la primera fase de la transición hondureña, que va de 1980 a 1990, con un militar y dos civiles al frente del Estado, el país siguiera siendo autoritario aunque el gobierno fuera formalmente democtático. Lo anterior provocó un dinámico proceso político cuya génesis interna no estaba claramente establecida, a diferencia de otros países centroamericanos como El Salvador, Nicaragua o Guatemala, que enfrentaron una situación de guerra que los obligó a precisar sus objetivos como nación. De ahí que este hecho desatara un contradictorio proceso de dinamismo y pasividad en los diferentes actores políticos y sociales, lo cual permitió un importante avance en el fortalecimiento de las instituciones democráticas, particularmente en la modificación de las relaciones civiles-militares, pero no estableció garantías de profundización del proceso con cada cambio de actores en la conducción del Estado. De este proceso de construcción democrática, se produjo un avance en materia de desarrollo democrático aunque no pueda decirse lo mismo del desarrollo económico. En este sentido los gobiernos tendrán que fortalecer su legitimidad, manteniendo y profundizando el avance político y estimulando un avance económico que sea percibido como tal desde la sociedad. Esto significa una traducción inmediata en la mejoría de las condiciones de vida; de lo contrario, el pesimismo derivado de las condiciones económicas, puede derivarse en un desencanto con respecto a las instituciones democráticas y en un pesimismo con respecto a las posibilidades de la democracia para resolver sus necesidades más apremiantes. II. La cultura política en la actualidad Hoy en Honduras se percibe un importante cambio en la cultura política, sobre todo si comparamos la situación actual con la del pasado inmediato. Se ha producido un cambio cultural en los ciudadanos comunes, los dirigentes y los funcionarios, en la percepción de su entorno, en la relación Estado-sociedad y en las posibilidades que les ofrece la democracia. De ahí la importancia de que los dirigentes y gobernantes sepan canalizar adecuadamente esa esperanza democrática, para convertirla en fuerza legitimadora del sistema político. Algo de ello ha ocurrido en los dos últimos gobiernos, en los que, desde el Ejecutivo y desde el Legislativo se han tomado decisiones, formulando políticas o realizado acciones que han contribuido enormemente al fortalecimiento democrático del país. III.Los componentes de la cultura política El tejido social o lo colectivo, hace referencia al conjunto de organizaciones que, desde la sociedad, luchan por resolver problemas comunes que van más allá de lo individual, pero que constituyen el marco propicio para la satisfacción de 84
necesidades individuales comunes. Esta sociedad civil, como se le denomina más propiamente, se organiza para articular esfuerzos, definir acciones, proponer soluciones y ganarse un espacio en el ámbito de las decisiones políticas. IV. Cultura política y sostenibilidad democrática Si bien es cierto, la democracia hondureña acumula más de 17 años desde que se realizaron las primeras elecciones de la transición (Asamblea Nacional Constituyente) luego de casi una década sin elecciones, también es cierto que la democracia que se trató de impulsar en la década anterior no fue más allá de la práctica electoral y quedó prisionera de la fragilidad institucional y del contexto ideológico que la sofocaba. De ahí que el desarrollo democrático se intensificara hasta en los noventa y más específicamente en los últimos años. Un elemento explicitado anteriormente complementa esta reflexión; se trata de la existencia de una generación que creció con la democracia y que se acumula en el grupo poblacional de menos de 24 años, y quizás un poco más, pero siempre dentro de los más jóvenes. V. Tolerancia, apoyo al sistema y estabilidad política En la población se observa que los que tienen una tolerancia relativamente más pronunciada son los mayores de 40 años y los que sólo poseen educación primaria. Sin embargo, la situación hondureña parece ubicarse en el segundo nivel, es decir, en aquel que permite que el sistema continúe estable pero con el riesgo de volverse autoritario por el alto nivel de intolerancia. Ahora bien, estable no significa, necesariamente, democrático, ya que la intolerancia puede ser un factor que frene o haga retroceder los avances en el proceso aunque el sistema político permanezca estable. De ahí que sea indispensable fortalecer la tolerancia en la sociedad civil para evitar riesgos de involución en los gobiernos y realizar una tarea de fis c a l i z a c i ó n y control de cuentas más efectivo. VI. Conclusiones En el análisis de la encuesta se detectan con facilidad dos tipos de problemas. Uno de ellos tiene que ver con la baja tolerancia de un fuerte sector de la sociedad, lo que afecta la estabilidad del sistema y la sostenibilidad de la democracia. El otro se relaciona con la crisis de representatividad de los partidos políticos, lo cual puede llegar a afectar el apoyo al sistema político y crear o acentuar una crisis de legitimidad del régimen. Pese a la presencia de valores democráticos en toda la población, los resultados revelan mayores carencias en la población menor de 24 años, específic a m e n t e en apoyo al sistema y en tolerancia. 85
Sostenibilidad democrática y cultura cívica: la cultura política de Nicaragua en cambio I. Cultura política y democracia 1.- Democracia: un marco teórico general Bobbio define la democracia como "aquel conjunto de reglas que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos." A esto vale agregar que para que exista democracia la elección de gobernantes debe tener un carácter periódico, es decir, ocurrir en intervalos regulares (Touraine). Siguiendo dentro de la línea de Touraine y su noción de periodicidad, habría que agregar que para que una democracia sea sostenible, es decir, que ésta esté en condiciones de reproducir las condiciones que le permiten continuar existiendo, ciertos factores deben estar presentes. Estos factores son, a) la existencia de un proyecto nacional de desarrollo que sea inclusivo de todos los miembros de la sociedad. b) la existencia y creación del consenso a la hora de la toma de decisiones colectivas, c) institucionalidad estatal eficaz, capaz de responder ante las demandas de la sociedad; y d) el desarrollo de una cultura política demacrática y finalmente la democracia como forma de vida y de gobierno no puede ocurrir mientras la sociedad civil exhiba características o prácticas no democráticas (violencia doméstica, explotación laboral, etc.); por ello es imprescindible trascender el campo de las instituciones políticas y democtatizar a la sociedad civil. E s- tos cinco factores representan un guión muy importante para el análisis de procesos democráticos. En la práctica, estos factores o condiciones pueden resumirse en términos de cuatro espacios que deben estar presentes en un régimen persistentemente democrático, a) el espacio de la producción, b) del Estado y sus instituciones, c) de la sociedad civil, y d) de la cultura política. Una democracia sostenible y "realmente existente" debe operar en estos cuatro espacios y de manera simultánea. La sostenibilidad de un régimen presupone de la presencia de la democracia en estos espacios los cuales son condicionados por los cinco factores arriba mencionados. 2.- El contexto nicaragüense de la democracia Nicaragua es uno de pocos países que ha experimentado una transición hacia la democracia dentro de un contexto de guerra civil. Este último punto es de vital importancia ya que en condiciones de guerra civil, la cultura política dominante es altamente antidemocrática y se m a n i fiesta a través de la violencia y el autoritarismo. La cultura de la violencia no desaparece después de una negociación de paz y democracia. Las instituciones (elecciones, por ejemplo) por sí mismas, y esto se ha evidenciado en el caso nicaragüense, no resuelven la ausencia de democracia y el ejercicio de la violencia. Mientras la identidad política de las partes en conflicto mantenga como marco de referencia la cultura de la violencia que prevaleció durante el período de conflicto armado, muy poco lograrán las instituciones en el desarrollo de una democracia. Hace falta invertir recursos 86
en el cambio de la cultura política de la sociedad que sale de una guerra civil. 3.- La cultura política en la teoría reciente El estudio reciente de Ronald Inglehart (1997) quien, como Putnam, representa una continuidad a otros estudios sobre cultura política y democracia, ha establecido que existe una relación muy estrecha entre desarrollo económico, cambio cultural y cambio político, en donde estos factores tienden a apoyarse mutuamente. En tal contexto, "el vínculo entre cultura y democracia es aún más fuerte que el que existe entre desarrollo económico y democracia. De igual manera, Inglehart sostiene, con base en su estudio de 43 países, que lo que se observa es una tendencia en la que la cultura es una variable, no una constante, es decir, "aunque las características de una cultura tienden a cambiar lentamente, ellas pueden y llegan a cambiar". 4.- Cultura política y democracia sostenible en Centroamérica Siguiendo el análisis de la cultura política, en Centroamérica, el contexto teórico planteado sugiere el análisis de tres componentes como; valores cívicos, actitudes del individuo hacia la comunidad y apoyo al sistema democrático. 4.1. Valores Este enfoque trata de capturar tres aspectos críticos de un sistema de creencias y valores de una cultura. Estos aspectos son: opiniones sobre solidaridad, igualdad política y tolerancia. La combinación positiva entre tolerancia, solidaridad e igualdad produce un sistema de valores altamente favorecedor de un régimen de tipo democrático. Estos valores promueven prácticas de trabajo conjunto y aceptación social dentro de un contexto plural. 4.2. Actitudes Por un lado, se persigue conocer el nivel de confianza que una persona tiene para con su comunidad; esto es lo que Inglehart ha definido como confianza interpersonal. Por otro lado, otra actitud de gran importancia se refiere a la posición que personas tienen sobre la participación ciudadana, tanto en el proceso de elección, como en el de ser electo. 4.3. Apoyo al sistema democrático Una sociedad que apoya a un régimen lo r e fleja a través de sus actitudes y creencias hacia el sistema. Tal apoyo legitima el régimen. El apoyo se mide en este caso a partir de dos marcos de referencia, la aceptación al respeto a las normas democráticas y el apoyo difuso a la democracia. Este último se refiere a la valoración que la sociedad da al desempeño general del sistema político y régimen. II. Explorando el panorama de la cultura política nicaragüense 1.-Valores 1.1. Tolerancia La tolerancia entre los nicaragüenses está dividida prácticamente en dos grupos, aquellos que tienden a ser más pluralistas y aquellos que no. También el 87
nicaragüense tiende a tener menor tolerancia hacia grupos sociales que hacia grupos políticos, como los de extrema izquierda o derecha. La posición de rechazo hacia un grupo tiende a estar reflejada más hacia la situación de la cultura tradicional dominante que hacia la cultura política que predominó en los años ochenta. El nicaragüense promedio se encuentra dividido sobre cuán abierto o tolerante es hacia la pluralidad de subgrupos sociales en el país. 1.2. Solidaridad En otras palabras, la mayoría de los nicaragüenses no tendría objeción de pagar más impuestos si éstos son para el beneficio social de los sectores pobres. 1.3. Igualdad política Vinculada a las nociones de solidaridad está la igualdad política. Una sociedad que está preparada para ayudar a sus sectores débiles puede hacerlo así en parte debido a la creencia de que cualquier miembro tiene los mismos derechos, civiles, económicos o políticos. 2.-Actitudes hacia la comunidad 2. 1. Confianza interpersonal La confianza interpersonal es fundamental en el desarrollo de una cultura cívica ya que crea las bases necesarias para respetar las reglas de acción en una sociedad, así como para delegar en otros aquellas tareas que la comunidad debe llevar a cabo con honestidad. Tomando en cuenta que la sociedad nicaragüense sufrió una erosión muy grande en el aspecto de la confianza entre sus miembros durante la guerra civil, un 40% es un número bastante significativo. Es más, si uno compara la nicaragüense con otras sociedades, se encontrará que la confianza interpersonal en la mayoría de los países desarrollados o en vías de desarrollo (excepto en los países nórdicos en donde es más alta) oscila entre un 40 y 50%. 3.- Apoyo difuso hacia el sistema democrático Los nicaragüenses tienden a ser favorables de un régimen democrático aunque mantienen una posición crítica del gobierno. 4.- El panorama general Para el caso nicaragüense existe un alto apoyo a normas y valores democráticos, mientras que en lo que respecta a ciertos elementos constitutivos de valores, la posición es más dividida. De igual forma existe división en la opinión sobre la representatividad de los partidos políticos. III. Sostenibilidad y estabilidad democrática 1.-Sostenibilidad democrática Un régimen se identifica como sostenible cuando éste está en capacidad de reproducir las condiciones que le permitirían continuar existiendo. La cultura política democrática de una sociedad es una de esas condiciones que garantizan la sostenibilidad. Utilizando sostenibilidad democrática como variable depen- 88
diente y los tres elementos constitutivos de una cultura cívica como variables independientes, se puede explorar hasta qué punto éstos tienen una incidencia sobre la sostenibilidad. 2.- Tolerancia y estabilidad Seligson propuso un modelo de estabilidad democrática resultante de la relación entre el apoyo al sistema y la tolerancia. Como él lo expuso, los sistemas poblados por individuos que tienen un alto apoyo para el sistema y una alta tolerancia política son aquellos que serían más estables. Este supuesto lo basa en la lógica de que "se necesita un alto apoyo en contextos no coercitivos para que el sistema sea estable y se necesita tolerancia para que el sistema se mantenga democrático". IV. Conclusión En Nicaragua se ha dado un paso muy grande después de más de siete años de transición política. Existe un relativo alto grado de sostenibilidad y estabilidad democrática que se expresa en el apoyo difuso a la democracia, así como en la presencia de valores y actitudes positivas sobre aspectos intrínsecos de una democracia. El que en Nicaragua se esté instaurando una cultura cívica significa al menos dos cosas. Primero, el país va gradualmente saliendo de una etapa en la cual el orden prevaleciente había sido la ausencia de la tolerancia, tanto política como social. El cambio es gradual ya que existe todavía cierta actitud contra grupos sociales que son poco aceptados. Existe un bajo orgullo hacia la democracia, así como poca confianza hacia la representatividad de los partidos políticos. Este es un problema de tipo inmediato pero también de largo plazo. Si el gobierno y los partidos continúan motivando la insatisfacción de las masas, el régimen democrático mediante el cual gobernantes y partidos logran acceso al poder puede perder credibilidad y eventualmente sostenibilidad. La inhabilidad del gobierno de no lograr satisfacer las necesidades básicas de la población y de no contribuir a crear un ambiente de confia n z a interpersonal entre los miembros de la sociedad puede dar lugar a un desgaste de la legitimidad de la democracia como forma aceptable de gobierno. Es importante fortalecer, por lo tanto, tres áreas particulares de las instituciones políticas y sociales del país. Primero, la administración pública debe democratizarse mediante la profesionalización y modernización de sus estructuras. La representación de género debe estar garantizada, así como la generacional. Al mismo tiempo, la estructura de los partidos debe ser más inclusiva y atenta de las necesidades locales, para lo cual debe incorporar el sentir de varios segmentos de la población. Tercero, el poder legislativo debe ser fortalecido y modernizado mediante la capacitación de políticos sobre su papel de representante de la sociedad civil. Finalmente, la presencia gradual de una cultura cívica da paso a la preocupación por las otras condiciones y/o espacios referidos en la primer sección. 89
La intolerancia anda sueita: el estado actual de la cuitura política costarricense. I. Valores democráticos en Costa Rica 1.- Tolerancia En los primeros estudios cuantitativos sobre cultura cívica en Costa Rica, muestran que a pesar de disfrutar de la más larga experiencia democrática en América Latina, las mayorías en ese país expresan actitudes intolerantes con respecto a ciertos derechos para grupos que se les oponen (especialmente su derecho a ocupar cargos públicos). Las debilidades manifiestas en materia de tolerancia pueden encontrar su origen en tres aspectos de nuestra historia. Entre éstos deseamos señalar: a) la formación de una relativa homogeneidad étnica producto de un elevado mestizaje de la población criolla, indígena y negra desde los tiempos de la colonia; b) el desarrollo de una sociedad cuya pobreza original y evolución posterior condujo a e s t r a t i ficaciones socioeconómicas menos profundas que en otros países; y c) la predominancia de la religión católica desde la colonia hasta el presente, marcando un rasgo importante de identidad en el sistema de valores y creencias durante toda la historia costarricense. 2.- Solidaridad Esta fortaleza de la solidaridad puede deberse al éxito, especialmente entre los años l950 y 1980, de un proyecto nacional altamente inclusivo, que logró distribuir los beneficios del desarrollo entre grandes sectores de la población estimulando la formación de una fuerte clase media y que acostumbró a los costarricenses a ver la solidaridad inserta en la propia institucionalidad del país con efectos redistributivos reconocidos. 3.- Igualdad política En lo que refiere al derecho igualitario al voto, la historia reflejan la consolidación insiltucional del sufragio en Costa Rica. En el caso de igualdad política la población costarricense muestra importantes reductos de valores aristocratizantes o caudillistas, que hacen depender la virtud del gobernante de la tradición familiar y no de cualidades que puedan ser evaluadas bajo criterios más racionales, como pueden ser la formación personal, la experiencia en el manejo de lo público, el liderazgo demostrado en asuntos de importancia para la colectlvidad, o la probidad de los actos. II. Apoyo difuso a las instituciones democráticas 1.- Apoyo al sistema democrático Un elemento central de la cultura cívica es la legitimidad de la institucionalidad democrática. Una democracia es sostenible en tanto exista un consenso sobre la legitimidad de las instituciones de gobierno, sobre la calidad de la representación política y sobre las normas democráticas. 2.- Apoyo a la institucionalidad Los costarricenses casi siempre buscan la solución de los conflictos a través de 90