Experiencias regionales sobre seguridad social La experiencia argentina: paso de un sistema a otro

Experiencias regionales sobre seguridad social La experiencia argentina: paso de un sistema a otro Oscar Cetrángolo IIEP - UBA / UNTREF Seminario «Pactos de Protección Social Inclusiva: El Estado y la Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe. Experiencias Regionales» SENPLADES Quito, Ecuador 30 de Julio de 2013

Argentina ha sido un país pionero en Seguridad Social Contributiva A pesar de ello, los diferentes subsistemas han presentado problemas importantes, aún durante el período de apogeo del Estado Benefactor tradicional El pasaje a un enfoque de derechos implica grandes y diversos desafíos para cada uno de los subsistemas y para sus cuentas públicas

En previsión social, el financiamiento contributivo es el más aconsejable, con un complemento de rentas generales cuando la cobertura es insuficiente; En transferencias de ingresos a hogares más necesitados, el financiamiento debe ser siempre proveniente de rentas generales; En salud, el financiamiento contributivo es fuente de inequidades, aunque a veces necesario, al menos en la transición

Introducción al nivel y estructura del gasto público El sistema previsional y la cobertura de la población adulta mayor Fragmentación y reformas en el sistema de salud Introducción de programas de transferencias condicionadas Tributación y financiamiento de la nueva protección social El problema territorial y la descentralización fiscal Reflexiones finales: desafíos

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gasto público consolidado (1980-2009) Clasificado por finalidad - En % PIB 45 40 35 Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios sociales Funcionamiento 30 25 20 15 10 5 0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gasto público consolidado (1980-2009) Clasificado por finalidad Composición porcentual 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios Sociales Funcionamiento 20% 10% 0%

Gasto público nacional (2004-2012) 500.000 En millones de $ corrientes 504.529,7 35% 450.000 En millones de $ constantes de 2004 (*) En % del PIB (eje derecho) 30% 400.000 350.000 24,5% 23,3% 25% 300.000 20% 250.000 200.000 14,4% 15% 150.000 10% 124.786,3 100.000 50.000 64.275,4 5% 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0% (*): Deflactado mediante IPC 9 provincias.

100% Gasto público nacional (2004-2012) Clasificado por finalidad Composición porcentual 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios Sociales Servicios de Defensa y Seguridad Administración gubernamental 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Impacto sobre las cuentas públicas Cambios de régimen y cobertura Cajas provinciales y federalismo fiscal Situación pos reformas de la última década Sustentabilidad del sistema en el mediano plazo y futuras reformas

Gasto público nacional Sector previsional (Financiamiento, Gasto, Excedente Inicial y Déficit) 1944-2010 - En % del PIB Fuente: Cetrángolo, O. et al (2012).

Déficit previsional y Miles de factores constitutivos millones de $ % del total % del PIB Aportes al régimen de capitalización 4,3 46,2 1,5 Reducción de la contribución patronal 3,8 40,9 1,3 Cajas Provinciales 1,2 12,9 0,4 Déficit 9,3 100,0 3,3

Jurisdicciones con regímenes previsionales transferidos (11) Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos (13) En proceso de armonización (5) Sin armonización (8) Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río Negro, Tucumán, San Luis Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe Buenos Aires, Corrientes, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Neuquén, Tierra del Fuego

Excesivo gasto privado Convivencia de sistemas públicos no contributivos, seguro social contributivo y desarrollo del sector privado Prociclicidad del sistema fragmentado Desempleo y empleo informal Escasez de recursos fiscales Baja prioridad del gasto en salud dentro de los presupuestos públicos Falta de articulación entre subsistemas Ausencia de mecanismos de compensación interregional en sistemas descentralizados

% del PIB Estructura % Gasto en Salud Público (1) 2,57 27,31 Nacional 0,47 Provincial 1,75 Municipal 0,35 Gasto en Seguridad social en Salud (2) 3,64 38,74 Obras Sociales Nacionales 1,87 INSSJyP 0,90 Obras Sociales Provinciales 0,87 Subtotal Público y Seguridad social ( (1) + (2) ) 6,21 66,06 Gasto en Salud Privado (3) 3,19 33,94 Total Gasto en Salud ( (1) + (2) + (3) ) 9,40 Fuente: Gasto público y Seguridad social: Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Gasto privado: Estadísticas sanitarias mundiales 2012 de la OMS.

El sistema argentino de salud presenta tres tipos de fragmentación que afecta la equidad y se relacionan con su modalidad de financiamiento. Las tres fragmentaciones son: Regulatoria De derechos Territorial

Porcentaje de población cubierta por tipo de institución y gasto promedio mensual, 2008

Indicadores por grupos de provincias Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

GRUPO I: Provincias de mayor IDH Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

GRUPO II: Provincias cercanas a la media de IDH (1) Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

GRUPO III: Provincias de menor IDH Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

La cobertura universal debe ser una orientación del sendero de reformas más que como punto final Los caminos para alcanzar esa meta son diversos y dependerán de las condiciones y elecciones particulares de cada país. No hay solución única y mágica Sea cual sea el sendero elegido, resulta inevitable lograr mayor financiamiento para la salud pública No sólo se trata de discutir el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un período de transición que, necesariamente, será prolongado y obligará a redefiniciones importantes durante los procesos. La crisis presente condiciona los avances pero no debiera modificar los objetivos de mediano plazo Tal vez el mayor impacto de la presente crisis sea en relación con la difusión de modelos de cobertura universal, igualitaria y tendiente a lograr una mayor cohesión social

Gasto público nacional Asignación Universal por Hijo (2009-2012) 15.000 0,60% Millones de pesos corrientes 0,55% Millones de pesos constantes de 2009 (*) 12.500 % del PIB (eje derecho) 11.946,0 0,50% 10.000 0,40% 7.500 0,30% 6.275,0 5.000 0,20% 2.500 0,10% 322,5 0 2009 2010 2011 2012 0,00% (*): Deflactado mediante IPC 9 provincias.

Beneficiarios de distintos programas de transferencias nacionales, 2003-2012

Eje Apoyo a hogares vulnerables Programas de empleo Asistencia a la vejez e invalidez Pensiones no contributivas Programas/Provincias Nuestras familias (CABA) Ciudadanía porteña (CABA) Vivir mejor (Catamarca) Subs. embarazadas en estado de indigencia (Chubut) Programa ingreso familiar mínimo integrado (Chubut) Programa de protección y asistencia a los niños/as, adolescentes y ancianos en situación de vulnerabilidad social (Corrientes) Atención de urgencias sociales (Entre Ríos) Subsidios (Jujuy) Programa de atención directa (La Pampa) Familias riojanas (La Rioja) Asistencia a carenciados (Neuquén) Asistencia social a la zona rural (Neuquén) Programa provincial de ayuda solidaria (Santa Fe) Programa madres solteras (Santiago del Estero) Subsidios (Santiago del Estero) Fortalecimiento a mujeres jefas de familia (Tucumán) Barrios bonaerenses (Buenos Aires) Familia joven (Córdoba) Igualdad de oportunidades (Córdoba) Trabajo para todos (Córdoba) Programa provincial de empleo (Mendoza) Focao y Plan provincial para la atención a la desocupación laboral (Neuquén) Fondo solidario de asistencia al desocupado (Rio Negro) Salta trabaja y Salta solidaria (Salta) Plan de inclusión social trabajo por San Luis (San Luis) PEL (Tierra del Fuego) Pensiones graciables (Chubut) Auxilio a la vejez e invalidez (Córdoba) Pensiones a la vejez, invalidez y graciables (Corrientes) Pensiones asistenciales por vejez o discapacidad (La Pampa) Honrar la vida (La Rioja) Pensiones graciables por invalidez y vejez (Misiones) Pensiones a la vejez, discapacidad y especiales (Neuquén) Pensiones Islas Malvinas (Chubut) Pensiones no contributivas (Chubut) Pensiones no contributivas (San Juan) Pensiones no contributivas (Santa Fe)

Clasificación de programas sociales y federalismo Programas A cargo del Gobierno Nacional A cargo de las provincias Tradicionalmente centralizados Transferencia de ingresos: PJyJHD, AUH Programas alimentarios: Programa de emergencia alimentaria Fomento del empleo: Seguro de Capacitación y Empleo Transferencia de ingresos: Plan de Inclusión Social Trabajo por San Luis (San Luis), Ciudadanía Porteña (Ciudad de Buenos Aires) Programas alimentarios: Programa de Asistencia Integral Córdoba (PAICOR) (Córdoba) Fomento del empleo: Barrios Bonaerenses (Buenos Aires) Tradicionalmente descentralizados Iniciativas integrales Distribución de remedios: Remediar Plan Nacer Programas Asistenciales: Programa Envión (Buenos Aires), Chau Calle (Catamarca)

Sostenido crecimiento de la recaudación tributaria, especialmente la nacional Fortalecimiento del impuesto a las ganancias (en especial sobre las sociedades) Sostenido crecimiento de imposición sobre los consumos Escasa importancia de imposición sobre los patrimonios Resurgimiento de imposición sobre el comercio exterior por aparición de retenciones Renovada importancia de cargas sobre el salario Creciente importancia de ingresos brutos en la tributación provincial

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nacional Provincial 18,5 34,9 33,7 31,7 31,0 29,3 27,7 27,2 26,7 23,8 20,3 21,1 21,7 21,4 21,2 20,8 20,0 20,7 21,9 22,0 21,6

1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 - en porcentaje del PIB - 35 30 25 20 15 10 5 0 Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans. Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios

IV-95 II-96 IV-96 II-97 IV-97 II-98 IV-98 II-99 IV-99 II-00 IV-00 II-01 IV-01 II-02 IV-02 II-03 IV-03 II-04 IV-04 II-05 IV-05 II-06 IV-06 II-07 IV-07 II-08 IV-08 II-09 IV-09 II-10 IV-10 II-11 IV-11 II-12 IV-12 - en porcentaje del PIB - 35 30 25 20 15 10 5 0 Ganancias IVA neto Combustibles Comercio exterior Otros tributarios Seguridad social

Gastos tributarios: tratamientos especiales en IVA y Ganancias explican las tres cuartas partes de la estimación oficial (2% del PIB) Evasión, especialmente, en Ganancias, Cargas sobre el salario e IVA Continuidad de los instrumentos tributarios heterodoxos Debilidad de la tributación provincial

Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta Tasa de Evasión Año de Estimación Total Tasa de Evasión Personas Físicas Personas Jurídicas Año de Estimación Argentina 21,2% 2006 49,7% n.d n.d 2005 Bolivia 29,0% 2004 n.d. n.d n.d n.d Chile 11,0% 2005 47,4% 46,0% 48,4% 2003 Costa Rica 28,7% 2002 n.d. n.d. n.d. n.d. Colombia 23,5% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Ecuador 21,2% 2001 63,8% 58,1% 65,3% 2005 El Salvador 27,8% 2006 45,3% 36,3% 51,0% 2005 Guatemala 37,5% 2006 63,7% 69,9% 62,8% 2006 México 20,0% 2006 41,6% 38,0% 46,2% 2004 Nicaragua 38,1% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Panamá 33,8% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Perú n.d. n.d. 48,5% 32,6% 51,3% 2006 República Dominicana 31,2% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Uruguay 26,3% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

País o Región Sociedades Personas Físicas Total Soc./PF Renta /Cons. (en % del PIB) (en % del PIB) (en % del PIB) (%) (%) Promedio Latam 2,8 1,8 4,6 1,5 0,7 Argentina (2006) 3,8 1,5 5,3 2,5 0,4 Bolivia (2006) 2,9 0,2 3,1 14,5 0,2 Brasil (2005) 2,6 4,3 6,9 0,6 0,7 Chile (2004) 3,8 1,4 5,2 2,7 0,6 El Salvador (2002) 2,5 1,8 4,2 1,4 0,6 Guatemala (2003) 2,9 0,7 3,6 4,0 0,5 Honduras (2004) 3,7 1,6 5,3 2,3 0,5 Haiti (2006) 1,0 1,1 2,1 0,9 0,6 México (2002) 2,6 2,3 4,9 1,1 1,2 Nicaragua (2001) 3,1 2,0 5,1 1,6 0,5 Panamá (2006) 2,9 2,0 5,0 1,5 1,8 Perú (2002) 3,2 2,9 6,0 1,1 0,9 Rep. Dominicana (2002) 1,3 1,8 3,1 0,7 0,4 OCDE (2003) 3,4 9,0 12,4 0,4 1,1 UE 3,3 10,1 13,4 0,3 1,1 Alemania 1,2 8,5 9,7 0,1 0,9 Australia 5,3 12,2 17,4 0,4 1,9 Canadá 3,5 11,7 15,2 0,3 1,7 Dinamarca 2,8 25,6 28,5 0,1 1,8 EEUU 2,1 9,0 11,1 0,2 2,4 España 3,1 6,5 9,6 0,5 1,0 Japón 3,3 4,4 7,7 0,7 1,5

Introducción al nivel y estructura del gasto público El sistema previsional y la cobertura de la población adulta mayor Fragmentación y reformas en el sistema de salud Introducción de programas de transferencias condicionadas Tributación y financiamiento de la nueva protección social Elproblema territorial y la descentralización fiscal Reflexiones finales: desafíos

Recursos Gastos 1961 6.0 24.7 69.3 72.1 21.0 6.8 1961 1970 4.5 28.0 67.4 66.6 27.5 5.8 1970 1984 4.3 27.6 68.1 64.5 30.9 4.5 1984 1993 5.3 19.0 75.7 52.0 37.2 10.8 1993 2000 5.5 18.5 76.0 52.6 37.9 9.5 2000 2002 5.9 19.7 74.4 51.4 38.6 10.0 2002 2006 4,2 17,5 78,3 50,9 39,3 9,8 2006 2009 4,0 18,0 78,0 52,0 40,1 7,9 2009 100% 80% 60% 40% 20% 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Gobierno Nacional Provincias Municipios Gobierno Nacional Provincias Municipios

2% 8% 3% 4% 22% 7% I II III IV V VI VII 54% I: Ciudad de Buenos Aires II: Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe III: Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego IV: Catamarca y San Luis V: Entre Ríos, La Pampa, Río Negro, Salta y Tucumán VI: Jujuy, Misiones y San Juan VII: Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago del Estero

Santa Cruz C. de Bs. As. T. del Fuego Neuquén Chubut Catamarca La Pampa San Luis Santa Fe Mendoza Córdoba Buenos Aires Río Negro Entre Ríos La Rioja Salta San Juan Jujuy Tucumán Corrientes Misiones Chaco Stgo. del Estero Formosa 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

Colombia Argentina Perú Brasil Guatemala México Chile Uruguay Nicaragua Honduras Alemania Reino Unido Grecia Italia Francia España Bélgica Finlandia Suecia Austria Eslovaquia Rep. Checa 2,5 2,3 2,2 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0 1,8 1,7 1,6 1,6 1,3 1,1 3,0 5,4 5,0 6,4 6,9 7,9 7,7 8,8 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

PBG per cáp. 250 Pob. s/cob. de salud 200 150 100 Actividad Total país 50 - Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

Pob. s/cob. de salud PBG per cáp. 250 200 150 Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) 100 50 Total país - Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

Pob. s/cob. de salud PBG per cáp. 250 200 150 100 Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) GRUPO III (Ju, S.J., Tuc, Mis, Corr., Cha, For, S.d.E, Sal.) 50 - Total país Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

PBG per cáp. 250 GRUPO I (T.d.F., S.C., Neu, CABA) Pob. s/cob. de salud 200 150 Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) 100 50 GRUPO III (Ju, S.J., Tuc, Mis, Corr., Cha, For, S.d.E, Sal.) - Total país Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 100% 80% 60% 40% 20% 0% Nación Seguridad Social Provincias

20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Promedio provincial Departamento con valor máximo Departamento con valor mínimo

Los problemas de cobertura y fragmentación de derechos en la protección social de Argentina son previos a las diferentes crisis económicas El financiamiento de los diferentes subsistemas debe ser funcional a cada esquema prestacional Fuerte impacto del gasto previsional sobre las cuentas públicas y su resultado A pesar de la elevada cobertura alcanzada, restan importantes reformas para lograr una cobertura previsional elevada y sostenible El gasto en salud se caracteriza por sus elevados niveles de fragmentación y gasto privado

La descentralización es, en Argentina, causa de iniquidades adicionales y fragmentación de derechos Se requiere prestar mayor atención a las diferentes problemáticas locales La carga tributaria ha crecido significativamente. Resta aún lograr que el nivel alcanzado sea sostenible y con una estructura que mejore su incidencia distributiva. Los caminos para alcanzar igualdad de derechos son diversos y dependerán de las condiciones y elecciones particulares de cada país. No existe una solución única y automática No se trata de discutir solo el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un período de transición que, necesariamente, será prolongado y obligará a redefiniciones importantes durante los procesos Sea cual sea el sendero elegido, resulta inevitable consolidar un mayor nivel de financiamiento.

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