DICTAMEN N.º 157/2012, de 18 de juio. * Expediente relativo al contrato de aprovechamiento de los pastos de la Dehesa de Calabazas, cuartel de la Cañada Honda, suscrito entre dicha Corporación y la entidad X. ANTECEDENTES Primero. Contrato de aprovechamiento de pastos.- Con fecha 10 de octubre de 2005 el Alcalde de Navalcán y la entidad X, suscribieron un contrato cuyo objeto era el aprovechamiento de pastos en el cuartel de la Cañada Honda, de la Dehesa de Calabazas, para acoger un total de 70 cabezas de ganado bovino. Su régimen jurídico venía conformado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En la cláusula cuarta relativa a la naturaleza del contrato se calificaba el mismo de contrato administrativo especial, significando que se regía en cuanto a preparación, adjudicación, efectos y extinción por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, supletoriamente por las restantes normas de Derecho administrativo y, en su defecto, por normas de Derecho privado. El plazo de vigencia del contrato se fijaba en un año, finalizando el 10 de octubre de 2006, pudiendo prorrogarse por mutuo acuerdo por anualidades hasta un máximo de tres años, siempre que ambas partes estén de acuerdo y se deposite por el adjudicatario diez días antes de la fecha de finalización el importe íntegro de la temporada por la que se quiera prorrogar. Caso contrario se entenderá que no existe acuerdo y no será posible aplicar la cláusula de prórroga, entendiéndose finalizado el contrato sin más trámites. El precio se fijaba en 9.603 euros. Se aporta asimismo al expediente el Pliego de Condiciones Económico-Administrativas rector del contrato. En la cláusula segunda se reiteraba la naturaleza administrativa del mismo señalando como régimen jurídico de aplicación el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, antes mencionado, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Segundo. Prórroga del contrato.- Consta en la documentación enviada que con fecha 29 de septiembre de 2007 las partes formalizaron una prórroga del contrato suscrito en su día, cuya vigencia sería de un año, elevándose el precio a abonar a 9.843,08 euros. Tercero. Requerimiento de pago.- Sin que se haya dado conocimiento de otras actuaciones, se desprende de la documentación trasladada que con fecha 3 de febrero de 2012, el Secretario Municipal dirigió escrito a la contratista recordándole que tenía pendiente de pago el aprovechamiento desde la temporada 2009 a la 2012, lo que ascendía a 29.340,92 euros. En dicha comunicación se le otorgaba un plazo de quince días para liquidar la cantidad pendiente de abono, advirtiéndole de que si no lo realizaba se podría incoar expediente de resolución del contrato. Cuarto. Informe del Secretario Municipal.- A la vista de tal situación de incumplimiento por el contratista, el Secretario de la Corporación emitió informe con fecha 14 de mayo de 2012 significando que la Corporación actual, ante los repetidos incumplimientos de los compromisos de pago del precio del contrato y debido a la cuantía de la deuda, intentó resolver el contrato de mutuo acuerdo, con unas condiciones económicas muy favorables, concediéndole un plazo de diez años para hacer frente a la deuda [... si bien el] adjudicatario [...] no quiso firmar el documento de resolución del contrato de mutuo acuerdo. Continuaba indicando que conforme a lo dispuesto en el Pliego y en el contrato se trataría de un contrato administrativo especial por lo que sería de aplicación lo dispuesto en el RD Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Añadía que según lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley de Contratos del Sector Público también podría considerarse como privado este contrato, teniendo [en cuenta] que el objeto del mismo sería realmente un arrendamiento, dado que la finca está alambrada y es susceptible de aprovechamiento individual e independiente y es un bien patrimonial de propios, quedaría exceptuada de la ordenación común de pastos, art 58, y serían de aplicación los artículos 110, 111 y Disposición Final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Por lo que sería de aplicación el régimen jurídico privado, siendo la jurisdicción competente para resolver estas cuestiones los tribunales de lo civil. * Ponente: Fernando Torres Villamor 1
Señalaba además que para la reclamación de cantidad y desahucio se podrían utilizar las prerrogativas contempladas en el artículo 2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales y artículo 96 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En cuanto a la resolución del contrato significaba que, al haber oposición por parte del contratista, sería preceptivo el dictamen de este órgano consultivo. Concluía manifestando la necesidad de solicitar dicho dictamen, bien de modo preceptivo o facultativo, especificando las cuestiones sobre las que debería versar el mismo. Adjuntaba modelo de resolución del contrato por mutuo acuerdo, el cual no aparece suscrito por la parte contratista. Quinto. Formulación de la consulta.- En sesión celebrada el 19 de mayo de 2012, el Pleno del Ayuntamiento de Navalcán acordó resolver el contrato firmado con D. J para el aprovechamiento del cuartel Cañada Honda, perteneciente a la Dehesa de Calabazas, bien patrimonial del Ayuntamiento, por impago del precio contratado correspondiente a las anualidades de 2009 a 2012, reclamando al contratista una cantidad de 29.340,92 euros, con incautación de la fianza definitiva e iniciación del procedimiento de desalojo del ganado. Acordaba asimismo solicitar al Consejo Consultivo informe preceptivo o, en su caso, facultativo sobre las siguientes cuestiones: 1. Si el contrato, a pesar de ser calificado como administrativo especial y ser el objeto el aprovechamiento de pastos, al tratarse de un bien patrimonial de propios, pudiera ser realmente un contrato de arrendamiento, dadas las características del aprovechamiento, y por lo tanto ser un contrato privado y no un contrato administrativo. 2. Procedimiento que habría que seguir para la resolución del contrato por impago del precio, para reclamar la cantidad adeudada y para el desahucio. Régimen jurídico aplicable y jurisdicción competente. 3. Posibilidad y momento en el que se podría iniciar expediente para el arrendamiento del Cuartel de la Cañada Honda. De este acuerdo ha quedado constancia mediante certificación expedida por el Secretario Municipal con el visto bueno del Alcalde el 29 de mayo posterior. Sexto. Remisión de la solicitud de dictamen a la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas.- Conforme a lo acordado, en igual fecha 29 de mayo de 2012, el Alcalde de Navalcán dirigió escrito al Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas afirmando que remitía expediente relativo a la resolución del contrato, al objeto de solicitar de este órgano consultivo informe preceptivo, o en su caso facultativo, sobre las cuestiones que se especificaron en el acuerdo del Pleno. En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 20 de junio de 2012. A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES 2 I Carácter del dictamen.- Formula consulta el Ayuntamiento de Navalcán invocando de modo genérico el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, solicitando el pronunciamiento preceptivo o, en su caso, facultativo de este órgano sobre determinadas cuestiones afectantes a la resolución del contrato de aprovechamiento de pastos suscrito entre la Corporación y la entidad X. Dado que no se ha tramitado expediente alguno tendente a la resolución de la relación contractual existente, sin que se haya puesto de manifiesto la oposición del contratista -no puede darse el valor de tal a su negativa, que tampoco consta, a suscribir el documento de resolución por mutuo acuerdo propuesto por el Ayuntamiento-, no cabe emitir dictamen preceptivo sobre el asunto. Adicionalmente se plantean, no obstante, una serie de cuestiones previas a la sustanciación de un eventual expediente de resolución, ligadas al significado, procedimiento y alcance de tal potestad en el supuesto concreto, cuya clarificación requiere la emisión del dictamen facultativo de este Consejo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, segundo párrafo, de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Se emite, por tanto, el presente dictamen con carácter facultativo y en relación a las concretas cuestiones planteadas por la Corporación. II
Requisitos formales de la consulta.- Para la formulación de consultas facultativas ante este órgano el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, aludido, requiere únicamente que el asunto objeto de las mismas presente especial trascendencia o repercusión. No obstante, a tales consultas le son igualmente de aplicación los requisitos establecidos de manera genérica para la tramitación de cualquier asunto ante el Consejo, independientemente del carácter que revista su intervención, los cuales se refieren a: Órgano con competencia para formular dichas consultas, regulado en lo que al presente supuesto se refiere en el artículo 57 de la Ley, que prevé la necesidad de que lo acuerde el Pleno corporativo, remitiendo su solicitud a través de la Consejería de Administraciones Públicas. Necesidad de que a la petición de consulta se acompañe toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada, recogido en el artículo 53.1 del citado texto legal. Exigencia de concretar con la mayor precisión posible los términos de la consulta, previsto en el artículo 36 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha aprobado por las Cortes de Castilla-La Mancha el 27 de junio de 1996. En relación al cumplimiento de los requisitos señalados, hay que indicar en primer lugar que, conforme a lo previsto en el citado artículo 57, se ha solicitado el dictamen de este Consejo mediante acuerdo del Pleno de la Corporación adoptado en sesión de fecha 19 de mayo de 2012 y a través de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, cuyo titular ha planteado la consulta ante este órgano consultivo. En segundo término hay que indicar que, aunque el Ayuntamiento consultante no ha especificado las razones en las que funda la especial trascendencia de la cuestión planteada, es posible colegir, dada la situación de impago por el contratista del precio del contrato y la conveniencia para el interés público de concluir la relación contractual existente para poder aprovechar los beneficios derivados de la renta del bien patrimonial afectado, la repercusión que presenta la cuestión en el ámbito del municipio y la necesidad de que dicha actuación cuente con todas las garantías de legalidad. Por otro lado, se ha acompañado a la solicitud de consulta toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada, conforme determina el artículo 53.1 del citado texto legal, consistente en el Pliego de Condiciones y el contrato suscrito en su día, el documento en el que se formaliza una prórroga del mismo, el requerimiento de pago efectuado por la Corporación al contratista y un informe del Secretario Municipal en el que se exponen las opciones con que cuenta la entidad local y las dudas que se suscitan en relación a la naturaleza del negocio jurídico, documento que se sometió al Pleno municipal para la formulación de la consulta. Tales documentos son suficientes para dar respuesta a las cuestiones objeto de consulta. Finalmente hay que reseñar que, de conformidad con lo exigido por el artículo 36 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, en el acuerdo plenario se ha concretado el objeto de la consulta, señalando en concreto que se solicita un pronunciamiento de este órgano consultivo acerca de la naturaleza jurídica del contrato y, a la vista de la misma, el procedimiento que habrá de ser tramitado para acordar la resolución de aquél por impago del precio, para requerir el abono de las sumas adeudadas y el desahucio del inmueble, señalando el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente, así como señalando el momento en que podrá iniciarse una nueva contratación. El carácter facultativo de la consulta hace que en el supuesto examinado no quepa exigir otros requisitos que los ya aludidos y que, como se ha indicado, deben considerarse suficientes para posibilitar la emisión del presente dictamen. III Examen sobre el fondo del asunto.- Plantea el Ayuntamiento de Navalcán una consulta en relación al contrato que le une con la entidad X, cuyo objeto es el aprovechamiento de los pastos en el Cuartel de la Cañada Honda, de la finca de Calabazas, perteneciente a la entidad local. Tal consulta la formula el Ayuntamiento ante la situación de incumplimiento del contrato por la entidad contratista, quien no ha efectuado el pago del precio desde hace varios años, haciéndose necesario proceder al requerimiento del pago correspondiente y a la resolución del vínculo contractual que los une para formalizar un nuevo contrato con otro interesado. En la base de la consulta subyace como cuestión esencial la concerniente a la naturaleza jurídica del contrato, extremo que es de particular relevancia pues, de sostener que nos encontramos ante un contrato privado de la Administración, ésta carecería de las prerrogativas propias de los contratos administrativos, entre ellas, la potestad de resolver unilateralmente el contrato. En el examen de la cuestión hay que partir de que tanto en el contrato suscrito, como en la prórroga formalizada posteriormente, como en el Pliego de Condiciones rector de la contratación se califica el mismo como contrato administrativo especial, determinando que se regirá en cuanto a preparación, adjudicación, efectos y extinción por lo previsto en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP) aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio -dada la fecha en que fue adjudicado-, aplicándose supletoriamente las restantes normas de Derecho Administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. 3
Mas esta declaración de sometimiento a un determinado régimen jurídico o a un determinado orden jurisdiccional no puede condicionar la verdadera naturaleza del negocio jurídico. Así expresa el Tribunal Supremo que las cosas son lo que son y no lo que se las denomina (sentencia de 20 de noviembre de 1996, RJ 1996\8225; de 11 de marzo de 1985, RJ 1985\1503). 4 Procede, por ello, examinar el supuesto concreto a efectos de determinar la naturaleza jurídica del mismo. El TRLCAP distingue en su artículo 5 una triple categoría de contratos: los contratos administrativos típicos, los contratos administrativos especiales y los contratos privados de la Administración. Los primeros tienen por objeto la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos, la realización de suministros, la concesión de obras públicas y los de consultoría y asistencia o de servicios. La segunda categoría se define por ser aquellos cuyo objeto es distinto a los anteriores pero tienen naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa e inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella o por declararlo así una ley. Por último, el apartado tercero del artículo 5 utiliza un criterio residual para calificar los contratos como privados ( Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de privados y, en particular, los contratos de compraventa, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles [...] ). Tal norma resulta de prioritaria aplicación a las Corporaciones Locales, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1.2.c). En consonancia con la regulación anterior, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece en el artículo 110 el Régimen jurídico de los negocios patrimoniales, significando que 1. Los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo y, en lo no previsto en estas normas, por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. Sus efectos y extinción se regirán por esta Ley y las normas de derecho privado. [] [...] [] 3. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan sobre estos contratos entre las partes. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con su preparación y adjudicación y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo de acuerdo con su normativa reguladora. Tal como señala asimismo el Consejo de Estado en el dictamen 1100/1995, la virtualidad del criterio teleológico es determinante para la jurisprudencia para la determinación de la naturaleza del contrato, pudiéndose otorgar a un contrato - no típico- la calificación de administrativo cuando se dirija a la satisfacción de un fin público que se erige en causa y, consecuentemente, en elemento esencial de la misma (artículo 1261 del Código Civil). La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene exigiendo que el fin de interés público, condicionante del eventual carácter jurídico administrativo del vínculo contractual, tenga su constancia en el pliego de cláusulas administrativas o, en su caso, en la escritura pública que formalice el mismo (STS de 30 de octubre de 1983 (Ar. RJ 1983\5846), 11 de noviembre de 1985(Ar. RJ 1986\359) y 8 de marzo de 1986 (AR. RJ 1986\1773). En el presente supuesto el objeto del contrato es el aprovechamiento de pastos de una finca perteneciente al Ayuntamiento como bien de propios, encontrándose alambrada y siendo susceptible de aprovechamiento individual e independiente -así lo afirma el Secretario Municipal en su informe-. Pese a no haberse especificado en la documentación enviada, parece que la citada finca es terreno agrícola y no forestal, pues así se deduce de la cláusula octava del documento contractual y de aquel en el que se formaliza la prórroga, al expresar como uno de los beneficios del adjudicatario, que éste podrá realizar la siembra de cereales, forraje y similares en su cuartel, aprovechamientos estos incompatibles con la condición de monte, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.2.a) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. Esta circunstancia lleva a este Consejo a no plantear siquiera la aplicación de esta última normativa, conforme a la cual, cuando se trate de montes de dominio o utilidad pública las enajenaciones de los aprovechamientos tendrán la consideración de contratos administrativos especiales (artículo 36 y artículo 41.2 de la Ley 3/2008, de 12 de junio, de montes y gestión forestal sostenible de Castilla-La Mancha, aun dictada en fecha posterior al contrato). El objeto del contrato que se examina no aparece vinculado en modo alguno al giro o tráfico específico de la Administración, ya que ni satisface una finalidad pública de su específica competencia, ni presenta una directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público, ni reviste características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del mismo. Se trata de un bien patrimonial, de propios, cuyo aprovechamiento es arrendado a un tercero a cambio del pago de una renta. Se estima, por ello, que se trata de un contrato de naturaleza jurídico privada. Así lo ha manifestado también la jurisprudencia en supuestos de enajenación de aprovechamiento de pastos (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 11 de noviembre de 1996, RJCA 1996\2553) al señalar que siendo bien propio del Ayuntamiento el contrato celebrado sobre su aprovechamiento tiene la naturaleza de contrato privado al que le será aplicable el derecho de igual carácter siendo en consecuencia la jurisdicción ordinaria la competente para dilucidar efectos y extinción, de tal forma que se ha de concluir que el acto dictado por el Ayuntamiento para reclamar por vía administrativa de apremio la cantidad adeudada con el recargo correspondiente a intereses es nulo, por no ser conforme a derecho y en este sentido se ha de pronunciar la Sala sin entrar en la cuestión de fondo alternativa de
declaración de validez del contrato y efectos derivados de su cumplimiento, cuyo análisis corresponde a la jurisdicción ordinaria. Por su parte, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo ha examinado y se ha pronunciado sobre supuestos relativos al cumplimiento y efectos de contratos de arrendamiento de pastos adjudicados por el Ayuntamiento titular del inmueble a un tercero (baste citar la sentencia de 8 de febrero de 1989, RJ 1989\762). En consecuencia y tratándose de un contrato privado, el Ayuntamiento no podrá ejercitar para su extinción la potestad de resolución contractual con la que no cuenta, debiendo demandar la declaración del fin del vínculo contractual ante la jurisdicción ordinaria. Este orden jurisdiccional será el competente, asimismo, para imponer a la entidad contratista la obligación de pago de las cantidades adeudadas y el abandono de la instalación, pudiendo iniciar la Corporación, una vez que por el órgano jurisdiccional se decrete la extinción del contrato y tal sentencia adquiera firmeza, un nuevo expediente para el arrendamiento del aprovechamiento de pastos de la finca. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que el contrato de aprovechamiento de pastos suscrito entre el Ayuntamiento de Navalcán y la entidad X tiene naturaleza privada, por lo que tanto su extinción como el cumplimiento de la obligación de pago por el contratista deberá demandarse por la Corporación ante la jurisdicción civil, pudiendo iniciar un nuevo expediente de contratación en cuanto exista un pronunciamiento firme de dicho orden jurisdiccional a favor de la extinción del contrato. 5