Análisis de la interacción del impuesto al carbono con las políticas y regulaciones del sector de energía de Chile Sebastian Cepeda y Gregory Cook Santiago, 2 de marzo de 2016
Contenido de la presentación Contexto y temas relevantes Objetivos del proyecto Metodología Resultados clave y recomendaciones 2
Contexto y temas relevantes Impuesto al CO2 (2017) Alineación con otras políticas Experiencia Internacional EE ER Reforzar Conflicto 3
Contexto y temas relevantes(2) Por qué combinar el impuesto con políticas de EE y ER? Source: Hood, 2011 4
Contexto y temas relevantes(3) Teóricamente, cómo el impuesto puede interactuar con otras políticas de energía? Destrabar políticas de EE Precio REC podría ser menor Políticas Eficiencia Energética Impuesto Carbono Apoyo al desarrollo de tecnologías renovables Precios más altos, mas apoyo a EE Redundante si nivel de impuesto es alto 5
Contexto y temas relevantes(4) No hay interacción Buen Diseño Interacción positiva Sector ya tiene carbon pricing Interacciones Negativas Desplazar efectos de otras políticas Redundante combinado con otras políticas (MEPS) Ineficiencias en su implementación (MRV) 6
Contexto y temas relevantes (5) Políticas Factores Chile Medio Ambiente Incertezas de infraestructura Mercado Energía Oferta Energía Política del Impuesto Infraestructura Joven Demanda Energía Mercado Liberalizado 7
Contexto y temas relevantes (6) Efectividad Ambiental Evaluación del impuesto Costo- Efectividad y Eficiencia Factibilidad 8
Objetivos del Proyecto Analizar la interacción y consistencia del impuesto definido en la ley 20.780, con las políticas y regulaciones del sector de energía y medio ambiente Análisis crítico de políticas, regulaciones, e instrumentos del sector de energía y medio ambiente Evaluar la aplicación del impuesto en otros países (experiencia internacional) Proponer recomendaciones, para que la política del impuesto se integre de manera coherente 9
Resultados Clave: Análisis de Interacciones ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO Consistencia con objetivos de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV Temas Administrativos (Regulador) Temas Administrativos (Regulado) Control del Regulador Medio Ambiente Matriz Primaria Aporte a las contribuciones nacionales (INDC) Regulación de contaminantes locales Ley de Energía Renovable y Energía 2050 Net Billing Aumento Capacidad Terminal GNL Cambio de política de licitaciones (bloques horarios) Demanda Mercado Eléctrico Interconexión SIC - SING Ley de Transmisión Ley de Equidad Tarifaria Ley de Eficiencia Energética Otras Políticas de Eficiencia Energética Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 10
Resultados Clave: Análisis de Interacciones ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO Consistencia con objetivos de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV Temas Administrativos (Regulador) Temas Administrativos (Regulado) Control del Regulador Medio Ambiente Aporte a las contribuciones nacionales (INDC) Regulación de contaminantes locales Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 11
Resultados Clave: Análisis de Interacciones ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO Consistencia con objetivos de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV Temas Administrativos (Regulador) Temas Administrativos (Regulado) Control del Regulador Matriz Medio Primaria Ambiente Ley de Energía Aporte a las Renovable y Energía contribuciones 2050 nacionales (INDC) Regulación Net Billing de contaminantes locales Aumento Capacidad Terminal GNL Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 12
Resultados Clave: Análisis de Interacciones ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO Consistencia con objetivos de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV Temas Administrativos (Regulador) Temas Administrativos (Regulado) Control del Regulador Mercado Medio Eléctrico Ambiente Aporte Cambio a de las política contribuciones de licitaciones nacionales (bloques horarios) (INDC) Regulación Interconexión de SIC - contaminantes SING locales Ley de Transmisión Ley de Equidad Tarifaria Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 13
Resultados Clave: Análisis de Interacciones ÁREA DE POTENCIAL INTERACCIÓN O INCONSISTENCIA DEL IMPUESTO Consistencia con objetivos de política Doble Regulación Cobertura y alcance Señal de precio consistente Requerimientos MRV Temas Administrativos (Regulador) Temas Administrativos (Regulado) Control del Regulador Medio Demanda Ambiente Aporte a las Ley de Eficiencia contribuciones Energética nacionales (INDC) Otras Regulación Políticas de de Eficiencia contaminantes Energética locales Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 14
Resultados Clave: Análisis de interacciones EVALUATION CRITERIA HALLAZGOS CLAVE EVALUACIÓN Efectividad Medio Ambiental Habilidad para lograr reducción de emisiones adicionales Coherencia con otras políticas de abatimiento Alineación con la estrategia nacional de GEI El bajo nivel del impuesto y su diseño probablemente generen u impacto menor en la mitigación del corto plazo del sector de generación de electricidad y además se espera que su efecto sea limitado en la reducción de la demanda. Sin embargo, se podrían esperar efectos en el largo plazo, debido a cambios en las decisiones de inversión y de expectativas de evolución del impuesto (un mayor nivel). El impuesto entrega por primera vez una señal para reducir GEI en el sector de generación de electricidad, para que sea tomado en cuenta en los procesos de decisión económicos. Complementa y apoya los objetivos de otras políticas existentes, como se pudo apreciar en el apartado anterior. El impuesto permite que el Estado de Chile posea nuevos instrumentos de mitigación, que en este caso tiene por objetivo un sector relevante respecto de las emisiones de GEI. Su implementación permitirá al país en el tiempo ampliar el impuesto y el nivel en el tiempo, reduciendo las barreras de implementación, gracias a que se habrán establecido Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 15
Resultados Clave: Análisis de interacciones Costo efecticidad y eficiencia Señal de precio consistente a las entidades Eficiencia en lograr los objetivos de la política Costos Administrativos y Complejidad La señal del impuesto no es óptima, debido a varios factores relacionados con el mercado eléctrico. Esto incluye situaciones como el potencial pago por parte del impuesto por parte de unidades no emisoras de GEI; la baja visibilidad de la señal del impuesto a los generadores y consumidores finales (limitando su respuesta, por ejemplo para reducir su demanda); y que estos consumidores no tienen opción de elegir La eficiencia del impuesto puede estar limitada por temas relacionados con la señal de éste (mirar evaluación anterior). Dada la concentración de mercado de las empresas generadoras de electricidad, el impuesto es un instrumento eficiente para "carbon pricing, que entrega una mayor certeza a las decisiones de inversión. Aún cuando existen algunas incertezas respecto al diseño final del MRV, el uso de sistemas y procedimientos existentes (RETC), permite generar sinergias en el proceso administrativo, reduciendo la complejidad del sistema para el regulador y los participantes. Interacción positiva o consistente Potencial conflicto o área de incerteza Sin interacción directa Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 16
Resultados Clave: Análisis de interacciones Factibildad Coherencia con leyes existentes y proyectos Requerimientos institucionales Requerimientos MRV Aceptabilidad por los grupos afectados Existen algunas incertezas respecto a la coherencia del impuesto, con elementos de la política del mercado eléctrico, como por ejemplo el objetivo de reducir el precio de la electricidad. Sin embargo, las políticas que buscan incrementar las alternativas de generación y la costo-eficiencia de éstas, son coherentes para optimizar el efecto del impuesto. Hay algunas incertezas y preocupaciones, respecto a la implementación institucional del impuesto, debido a los requerimientos financieros y humanos. Esto es particularmente revelante en el contexto del impuesto a los contaminantes locales, que se encuentra en desarrollo al mismo tiempo. Debido a que el RETC será usado para el MRV del impuesto, existe claridad respecto a la forma general de implementación administrativa. Sin embargo, hay incertezas respecto del proceso técnico y los requerimientos para recoger y verificar los datos, lo cual deberá ser corregido en el futuro con los reglamentos. Dado el nivel y alcance del impuesto, y la forma en que fue diseñado, no existe una mayor oposición por parte de los grupos aceptados. La futura aceptabilidad será sujeta a un manejo adecuado de los problemas distribucionales y que se generen procesos de consulta con los afectados. Interacción positiva o consistente Sin interacción directa Potencial conflicto o área de incerteza Inconsistencia, conflicto o interacción negativa 17
Recomendaciones de Política Problema abordado Recomendación Falta de claridad acerca de si el impuesto es primordialmente un ejercicio para recaudar impuestos, para apoyar los objetivos de la política social y/o una política de mitigación de GEI Recomendación 1 Clarificar y comunicar los objetivos específicos del impuesto al carbono La implementación actual, en la cual una porción del impuesto es pagado por todos los generadores, incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente con la señal del impuesto al CO2 Recomendación 2 Optimizar la eficiencia de la señal del impuesto al CO2 dentro del mercado eléctrico La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto, es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables. Recomendación 3 Priorizar políticas para sectores residenciales e industriales afectados por el impuesto Existen incertezas y preocupaciones respecto a la implementación del impuesto a nivel institucional, dado los requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se requiere personal con conocimiento adecuado del sector de generación y de procedimientos de verificación de datos. Recomendación 4 Entregar suficientes recursos a entidades gubernamentales encargadas de implementar el impuesto al CO2 La experiencia internacional demuestra el valor de realizar análisis extensivos, para explorar las opciones del desarrollo futuro de un carbon pricing Recomendación 5 Analizar opciones para una potencial evolución de políticas de carbon pricing 18
La implementación actual, en la cual una porción del impuesto es pagado por todos los generadores, incluyendo aquellos que no emiten GEI, es inconsistente con la señal del impuesto al CO2 Recomendaciones de Política La respuesta de la demanda de electricidad al impuesto, es limitada debido a la inelasticidad de la demanda y a la limitada visibilidad de éste, lo cual limita las opciones costo efectivas de mitigación. Además, existe un potencial para un impacto regresivo a los usuarios vulnerables. Recomendación 2 Recomendación 3 Optimizar la eficiencia de la señal del impuesto al CO2 dentro del mercado eléctrico Priorizar políticas para sectores residenciales e industriales afectados por el impuesto Existen incertezas y preocupaciones respecto a la implementación del impuesto a nivel institucional, dado los requerimientos financieros y humanos. Por ejemplo se requiere personal con conocimiento adecuado del sector de generación y de procedimientos de verificación de datos. La experiencia internacional demuestra el valor de realizar análisis extensivos, para explorar las opciones del desarrollo futuro de un carbon pricing Recomendación 4 Recomendación 5 Entregar suficientes recursos a entidades gubernamentales encargadas de implementar el impuesto al CO2 Analizar opciones para una potencial evolución de políticas de carbon pricing La expansión en fases de las políticas de carbon pricing, con notificaciones por adelantado de alzas en el impuesto o cambios en la regulación; ayudan a que la industria y los consumidores planifiquen e inviertan de acuerdo a estos cambios, mejorando además la aceptabilidad pública. Actualmente no existen planes o requerimientos legales para evaluar los impactos del impuesto en el tiempo. Chile debería considerar evaluar estos impactos y una revisión de la política, de acuerdo a criterios y objetivos predeterminados. Recommendation 6 Recomendación 7 Señalizar con sufiente tiempo cualquier modificación de las políticas de carbon pricing Establecer principios y procedimientos para una revisión y evaluación continua 19
Gracias Sebastian Cepeda Email: cp@e2biz.cl Tel: + 56-9-53946884 Gregory Cook Email: greg.cook@carbon-counts.com Tel: +44 1379 640147 20
Metodología E2BIZ Líder ACTIVIDAD 1: Análisis Crítico Sept - Nov 2015 - Actividad 1a: Análisis de políticas e interacciones - Actividad 1b: Entrevistas actores relevantes - Actividad 1c: Matriz resumen; roles y acciones Carbon Counts lead ACTIVIDAD 2: Evaluación Internacional Nov-Dec 2015 -Revisión y evaluación de impuestos internacionales -Evaluación de áreas de interacción y traslape -Identificación de mejores prácticas para Chile Jan-Feb 2016 Carbon Counts & E2BIZ ACTIVIDAD 3: Recomendaciones - Evaluar fortalezas + debilidades de políticas - Recomendación de cambio de política - Definir acciones críticas 21