DICTAMEN Nº. 10/2002, de 28 de enero. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública iniciado a solicitud de J., S.L., a causa de la destrucción de una res bovina. ANTECEDENTES El 28 de mayo de 2001 D. J.M.G. presentó reclamación ante la Delegación Provincial de la Consejería de Sanidad en Ciudad Real, diciendo actuar como apoderado de la empresa J., S.L. En este escrito se reclamaba el abono de cantidad superior a 125.000 pesetas, por la destrucción de una res bovina de su propiedad. Según relata el interesado, debido a que la res bovina había desaparecido del cebadero, y hallada en lugar de tránsito circulatorio, en carretera Almagro a Ciudad Real, fue necesario sacrificarla por la Guardia Civil de Bolaños de Calatrava, que la venía siguiendo, con la autorización expresa de esta Entidad. Tal sacrificio fue presenciado por el veterinario D. J.F.M., quien así mismo de inmediato verificó el sangrado de la res; y su traslado en el furgón de la ganadería, escoltado por la propia Guardia Civil de Bolaños hasta el matadero municipal de Bolaños, en donde entró escasamente 30 minutos después de su sacrificio. En dicho matadero, ante los inútiles intentos de contactar con el Veterinario Oficial de Salud Pública de Bolaños de Calatrava, con varios mensajes dejados en el contestador del teléfono de su residencia de Almagro, la Guardia Civil se encargó de avisar al encargado del matadero Municipal, que fue traído al matadero en el propio vehículo de la Guardia Civil para abrir las instalaciones y entrar la res muerta, la que fue de inmediato desollada y eviscerada conforme a instrucciones y con útiles del profesional carnicero R.P. Las vísceras de la res se dejaron para la comprobación sanitaria reglamentaria, todo ello siguiendo órdenes del encargado de dicho matadero municipal. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Constatado lo anterior se hace preciso dar un paso más y examinar si ha existido nexo causal entre la actuación administrativa realizada y el resultado dañoso infringido al particular, esto es, entre la inmovilización de la res y su posterior destrucción, (con la consiguiente pérdida económica para el particular) de modo que comprobemos si, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la lesión efectivamente padecida por la empresa afectada en su patrimonio es consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público. En el presente caso, la Administración autonómica actuó en cumplimiento de lo establecido en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el artículo 3.b, 6.1.e, Anexo I cap. 8 del Real Decreto 147/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las condiciones sanitarias y de producción y comercialización de carnes frescas, en orden a la protección de la salud pública, puesto que no se probó que se llevaran a cabo los requisitos * Ponente: Juan Martínez Martínez 1
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2002 reglamentariamente exigidos para el sacrificio de la res. Sin embargo, aunque la canal fuera destruida sin que constara efectivamente que el animal sufriera alguna enfermedad que impidiera que fuera destinado al consumo humano -circunstancia que daría lugar a la existencia de relación causal entre el actuar administrativo y el perjuicio sufrido, ya que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar dicha merma en su patrimonio-, en este supuesto ese nexo causal se ha visto roto por la actuación negligente de la empresa J., S.L. Esto es así porque la ternera fue sacrificada en circunstancias que no cumplían con las condiciones establecidas en el Real Decreto 147/1993, de 29 de enero indicado, y la responsable de que esto ocurriera de esta forma no fue otra persona que la propia entidad reclamante, que incumplió con el deber que tiene todo poseedor de un animal de custodiarle con la debida diligencia, siendo responsable, en caso de que se escape o extravíe, de los daños que aquél pueda causar (artículo 1.905 del Código Civil). CONSIDERACIONES 2 I El dictamen de este Consejo Consultivo ha sido solicitado en cumplimiento del artículo 54.9.a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y siguiendo las prescripciones previstas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece que concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. El mencionado apartado del art. 54, modificado por la Ley 4/2000, de 7 de junio, y cuya entrada en vigor se produjo el 24 de junio de ese mismo año, establece que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 100.000 pesetas. En el presente supuesto, la cuantía de la indemnización por responsabilidad de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se fija por la entidad interesada en 125.000 pesetas, equivalentes a 751,27 euros. Por lo tanto, procede dictar el presente dictamen, con carácter preceptivo, al amparo de lo establecido en las disposiciones precedentes. II Corresponde analizar, seguidamente, la adecuación de los trámites realizados por la Consejería consultante a las disposiciones aplicables a los procedimientos para exigir responsabilidad patrimonial ante las Administraciones públicas, contenidas en los artículos 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.
El artículo 6 del referido Real Decreto previene que cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá contener todos los requisitos que relaciona el artículo 70 de la ley 30/1992, entre los que figuran los datos personales del peticionario y en su caso los de la persona que lo represente, así como los hechos, su lugar y fecha, razones y petición en que se concrete la solicitud con toda claridad, teniendo en cuenta que se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuese posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. En el presente caso el procedimiento se ha iniciado a instancia D. J.M.G., que decía actuar en nombre y representación de la empresa J., S.L., entidad cuyo patrimonio resultó lesionado por la inmovilización y posterior destrucción de una canal de vacuno. Al no constar la acreditación de tal representación, tal y como exige el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se requirió al reclamante para que subsanara dicho defecto, en cumplimiento del artículo 71.1 de la precitada disposición legal, trámite que fue realizado debidamente por la parte interesada. El Consejero de Sanidad acordó formalmente admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, designando instructora del procedimiento, circunstancias éstas que notificó al afectado, a efectos de que pudiera plantear si así lo estimaba conveniente, motivos de recusación a la misma, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la citada Ley 30/1992. Como actos de instrucción figuran en el expediente, para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 10.1 del Real Decreto 429/1993, informe emitido por el Secretario de la Delegación Provincial, como unidad cuyo funcionamiento ha podido causar la presunta lesión indemnizable. Igualmente, se incorpora toda la documentación en la que trae causa la inmovilización de la canal de bovino y su posterior destrucción, un informe emitido a instancia de la instructora por el Puesto de la Guardia Civil de Bolaños de Calatrava, y otro redactado por los Servicios Oficiales Veterinarios del Matadero Municipal de la localidad citada. Para continuar el procedimiento, la instructora, conforme a lo previsto en el artículo 11 de la norma, otorgó trámite de audiencia a la sociedad reclamante, facilitándole una relación de toda la documentación que obraba en el expediente, con objeto de que pudiera formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimara pertinentes durante el plazo de diez días, según lo señalado en tal precepto, periodo éste en el que el interesado presentó alegaciones ratificándose en su solicitud, y adjuntó copia de la denuncia que interpuso en su día ante la Guardia Civil por sospechar que la res no había sido incinerada, sino que fue destinada al consumo humano. Con posterioridad, la instructora de conformidad con lo previsto en el artículo 11.1 del reglamento, suscribió propuesta de resolución ajustándose a los requisitos señalados en el artículo 13.2 de la aludida norma, en sentido estimatorio a la reclamación formulada. Dicha propuesta fue remitida al Gabinete Jurídico de la Administración Regional junto con el expediente completo del que trae causa a fin de obtener de aquél la emisión del in- 3
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2002 forme exigido en el artículo 11.h) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, por el que se regulan la organización y funciones de ese órgano. Según lo requerido, el Gabinete Jurídico emitió el dictamen solicitado, realizando algunas observaciones sobre el modo de apreciar las circunstancias del caso. Finalmente, el 28 de noviembre de 2001 la instructora del procedimiento elaboró nueva propuesta de resolución, en la que, manteniendo el mismo acuerdo inicialmente adoptado, señaló, refiriéndose al informe emitido por el Gabinete Jurídico, que el reclamante no probó en ningún momento que el sacrificio de la res se hubiera llevado a cabo conforme ordena la reglamentación aplicable. Culmina el procedimiento con la remisión del expediente a este órgano consultivo para la emisión del dictamen que preceptúan los artículos 54.9.a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre y 12.1 del Real Decreto 429/1993 aludidos en la consideración primera. Como conclusión, cabe afirmar que el procedimiento observado se ajusta suficientemente a las previsiones contenidas en sus normas reguladoras, sin que quepa efectuar ninguna objeción de carácter fundamental. III El deber de indemnizar los daños ocasionados por la Administración pública cuando actúa como sujeto de Derecho se consagra en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución Española cuando establece, este último, que: Los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reformada recientemente por la Ley 4/1999, de 13 de enero, regula los requisitos necesarios para la existencia de tal responsabilidad, dando cumplimiento a lo establecido en el texto constitucional, en sus artículos 139 a 144, además de establecer los procedimientos que todas las Administraciones Públicas deberán seguir para declarar su posible responsabilidad patrimonial en el artículo 142, desarrollado a su vez por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Siguiendo la normativa citada y la Jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en esta materia, la Sentencia de 9 de marzo de 1998, reproduciendo literalmente lo establecido en las de 20 de mayo, 7 de julio y 16 de diciembre de 1997 (Ar. 3981, 5636 y 8786) y 10 de febrero de 1998 (Ar. 1452), concreta los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del siguiente modo: a) La existencia de una lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. b) Dicha lesión debe ser definida como daño ilegítimo. Es decir, la lesión patrimonial debe ser antijurídica, antijuridicidad que se dará, no porque sea contraria a Derecho la conducta que la motiva, sino porque el sujeto que la sufre no tenga el deber jurídico de soportar. 4
c) La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción realizada y el resultado dañoso producido. d) También, ha de tenerse en cuenta que la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura por una reiterada jurisprudencia como una responsabilidad objetiva o por el resultado, en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Respecto a la exigencia de que exista una relación de causa a efecto entre la actuación administrativa y la lesión (Sentencias, entre otras muchas, como las de 17 de febrero y 28 de abril de 1998 -Ar. 1636 y 4063-), relación causal que ha de ser directa y exclusiva (STS de 9 de abril de 1985 -Ar.1752-, entre otras muchas), hay que señalar que este nexo causal no debe quebrarse por la actuación del propio perjudicado, de un tercero o por circunstancias de fuerza mayor (Sentencias como las de 13 de noviembre de 1997 -Ar. 7952-, de 23 de mayo de 1986 -Ar. 4455-, y de 5 y 15 de diciembre de 1997 -Ar. 177 de 1978 y 9357-). Por otra parte, el examen de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos sobrevenidos surge generalmente como elemento esencial de todo procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, admitiéndose de modo generalizado que los rasgos definidores de dicho vínculo teleológico habrán de ser de carácter directo, exigiéndose su inmediatez y su exclusividad respecto de las consecuencias nocivas generadoras de la reclamación. No obstante, esta tendencia doctrinal, que se mantiene vigente, ha sido matizada recientemente en sus planteamientos a través de sucesivos pronunciamientos de nuestro Tribunal Supremo, dando lugar a lo que se ha denominado teoría de la causalidad adecuada, según la cual el concepto de relación causal a efectos de apreciar la responsabilidad patrimonial se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, ya que cualquier acontecimiento lesivo surge normalmente como resultado de un conjunto complejo de hechos, concretándose el problema en fijar cuáles pueden ser considerados como relevantes para producir por sí mismos o en concurrencia con otros el resultado final. El reconocimiento de esta causa adecuada consistirá en determinar si la ocurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, ya que el resultado se corresponde con la acción que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar (véanse Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1995, Ar. RJ 9061; de 28 de octubre de 1998, Ar. RJ 8420; o de 28 de noviembre de 1998, Ar. RJ 9967). Por último, el tiempo transcurrido entre la producción de la lesión indemnizable y la fecha en la que el interesado presenta su solicitud de indemnización debe contemplarse especialmente, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no podrá ser superior a un año desde que se produjo el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de sus efectos lesivos. Y en el caso de que se produzcan daños de carácter físico o psíquico, a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. 5
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2002 6 IV Una vez recogida en la consideración anterior la normativa y la jurisprudencia existente sobre el deber de indemnizar por parte de las Administraciones Públicas por los daños producidos en su actuación a los particulares, procede examinar si en el caso que nos ocupa concurren los presupuestos enumerados en la consideración anterior, y que resumidamente son los siguientes: existencia de una lesión efectiva o daño evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; antijuridicidad del daño, es decir, que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo; relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público, e inexistencia de fuerza mayor, intervención del perjudicado o de un tercero que quiebre el nexo causal. Además, la reclamación deberá ser presentada ante la Administración competente en el plazo de un año desde que se produjo el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, plazo que empezará a contarse, en el caso de daños de carácter físico a las personas, como es este el caso, desde la curación o determinación del alcance de las secuelas. (Arts. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y art. 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). Comenzando por el último de los requisitos enumerados, hemos de decir que los daños aducidos, consistentes en la destrucción de la canal de vacuno inmovilizada, se produjeron los días 25, 28 y 29 de mayo de 2001, fechas en las que se incineraron los restos de la res (una vez acordada su destrucción por la autoridad competente), mientras que la reclamación se interpuso por el representante de la entidad el 28 de mayo del mismo año, sin sobrepasar así el plazo máximo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el artículo 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. Por otro lado, ha sido demostrada la autenticidad y efectividad del daño alegado y su individualización en relación a la empresa reclamante. Así, figura en el expediente el acta levantada con fecha 23 de mayo de 2001 por un inspector perteneciente a los Servicios Oficiales Veterinarios de la Junta de Comunidades, por la que se procedió a la inmovilización cautelar de una canal, cabeza, vísceras y despojos de un bovino con número de identificación auricular ES030102397732. En acta extendida el 29 siguiente el mismo veterinario acreditó la desinmovilización del lote afectado, almacenándose en congelación la columna vertebral completa, la cabeza y el intestino, destruyéndose por incineración el resto de la mercancía en el horno crematorio del matadero, todo ello como consecuencia del acuerdo dictado en fecha 25 de mayo de 2001 por la Delegación Provincial de la Consejería de Sanidad en Ciudad Real. Estas circunstancias fueron puestas de manifiesto en el expediente de responsabilidad tramitado mediante informe del Secretario de la Delegación Provincial de 27 de junio de 2001 en el que se acreditan los hechos. De lo anteriormente expuesto no cabe sino deducir que se ha producido un daño efectivo a la entidad J., S.L., al ser destruida una canal de bovino de su propiedad, sin que del expediente pueda deducirse en modo alguno que tal destrucción haya venido motivada por
la presencia en la res de enfermedad o patología que aconsejara impedir su destino al consumo humano, o en cualquier otra circunstancia cuyo origen pudiera ser imputable al titular de la ganadería. En cuanto a la antijuridicidad del daño alegado, no existe, asimismo, norma jurídica alguna que imponga al reclamante el deber jurídico de soportar el perjuicio económico que supone la destrucción de la res de su propiedad, que estaba destinada a la venta para su consumo alimentario. Constatado lo anterior se hace preciso dar un paso más y examinar si ha existido nexo causal entre la actuación administrativa realizada y el resultado dañoso infringido al particular, esto es, entre la inmovilización de la res y su posterior destrucción, (con la consiguiente pérdida económica para el particular) de modo que comprobemos si, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la lesión efectivamente padecida por la empresa afectada en su patrimonio es consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público. En el presente caso, la Administración autonómica actuó en cumplimiento de lo establecido en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el artículo 3.b, 6.1.e, Anexo I cap. 8 del Real Decreto 147/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las condiciones sanitarias y de producción y comercialización de carnes frescas, en orden a la protección de la salud pública, puesto que no se probó que se llevaran a cabo los requisitos reglamentariamente exigidos para el sacrificio de la res. Sin embargo, aunque la canal fuera destruida sin que constara efectivamente que el animal sufriera alguna enfermedad que impidiera que fuera destinado al consumo humano -circunstancia que daría lugar a la existencia de relación causal entre el actuar administrativo y el perjuicio sufrido, ya que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar dicha merma en su patrimonio-, en este supuesto ese nexo causal se ha visto roto por la actuación negligente de la empresa J., S.L.. Esto es así porque la ternera fue sacrificada en circunstancias que no cumplían con las condiciones establecidas en el Real Decreto 147/1993, de 29 de enero indicado, y la responsable de que esto ocurriera de esta forma no fue otra persona que la propia entidad reclamante, que incumplió con el deber que tiene todo poseedor de un animal de custodiarle con la debida diligencia, siendo responsable, en caso de que se escape o extravíe, de los daños que aquél pueda causar (artículo 1.905 del Código Civil). Por los razonamientos expuestos, no procede la apreciación de la existencia de relación de causalidad entre la actuación de la Administración autonómica en el ámbito de la protección de la salud pública y el perjuicio económico sufrido por la empresa J., S.L. a causa de la destrucción de una res bovina. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que no apreciando la existencia de relación de causalidad entre la actuación de la Administración regional en el ámbito de la protección de la salud pública y los perjuicios 7
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2002 económicos sufridos por la empresa J., S.L. a causa de la destrucción de una res bovina, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada. 8
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