CONSIDERACIONES SOBRE EL MENSAJE DE LEY QUE CONCEDE INDULTO CONMUTATIVO GENERAL (BOLETÍN 7533-07) I. Derecho de gracia del Estado (indulto) De acuerdo al artículo 93 del Código Penal y artículos 32 N 14, 63 N 16 de la Constitución Política de la República el indulto es un instituto específico del derecho de gracia o perdón del Estado, reminiscencia del principio monárquico (justicia retenida), que pasa al orden republicano, como una atribución especial, al Presidente de la República, y que concierne a la pena y no a la responsabilidad penal, a diferencia del instituto de la amnistía. El indulto es una de las formas de perdón del Estado, que sólo remite, reduce o conmuta la pena, pero no quita al favorecido el carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo delinquimiento y los demás que determinan las leyes. En consecuencia, el indulto resulta menos beneficioso para el condenado en comparación con otras causales de extinción de la responsabilidad penal, como la amnistía o la prescripción, puesto que a diferencia de éstas no elimina todos los efectos de la condena. II. Sobre el indulto en la Ley Nº 18.050 y en el proyecto de ley presentado por el Presidente de la República (Mensaje N 623-358). Por otro lado, la Ley N 18.050 otorga a los condenados por sentencia firme (siempre que no se trate de conductas terroristas calificadas como tales por una ley dictada 1
de acuerdo al artículo 9º de la Constitución Política de la República- Ley N 18.300-) el derecho a solicitar el indulto al Presidente de la República. El procedimiento establecido para la tramitación de dicha solicitud se encuentra regulado en el Reglamento sobre Indultos particulares (Decreto N 1542, de 1981, del Ministerio de Justicia). Este procedimiento contempla esencialmente las siguientes etapas: 1) Entrega de la solicitud de indulto por parte del interesado al Alcalde del establecimiento en que esté cumpliendo su condena 2) Elevación de los antecedentes al Ministerio de Justicia a través de la Dirección Nacional o Regional de Gendarmería, según corresponda y 3) Dictación de un decreto por parte del Ministerio de Justicia, accediendo o denegando el indulto. Además, en sus artículos 4º y 5º, la Ley N 18.050 establece los requisitos que deben cumplir los condenados para acceder a este beneficio, siendo esta la regla general para que opere el indulto. Sin embargo, existe una excepción dentro de esta misma ley, que en el artículo 6 establece que en casos calificados y mediante decreto supremo fundado, el Presidente de la República podrá prescindir de los requisitos establecidos en esta ley y de los trámites indicados en su reglamento, siempre que el beneficiado esté condenado por sentencia ejecutoriada y no se trate de conductas terroristas, calificadas como tales por una ley dictada de acuerdo al artículo 9º de la Constitución Política del Estado En consecuencia, puede apreciarse que se trata de un indulto de alcance particular, que opera a iniciativa del condenado y como consecuencia del ejercicio de una potestad predominantemente discrecional del Presidente de la República, que se manifiesta a través de un decreto supremo. 2
En cambio, el proyecto de ley enviado por el Presidente de la República propone un indulto de efecto general y a iniciativa del mismo Pode Ejecutivo, pero que, obviamente, requiere de la aprobación del Congreso Nacional por tratarse de una ley, con quórum calificado, según lo dispone el artículo 63 Nº 16 de la Constitución, a propósito de las materias de ley, y que desde la perspectiva del iter legis tienen como cámara de origen necesario al H. Senado. En consecuencia, las diferencias entre la Ley Nº 18.050 y el proyecto de ley presentado por el Presidente de la República se presentan en tres niveles: 1) el alcance del indulto (particular o general), 2) la iniciativa de éste (del condenado o del Presidente de la República) y 3) el mecanismo legal por el que se materializa (decreto supremo o ley). No obstante, debe tenerse presente que tanto la Ley Nº 18.050 y el proyecto de ley presentado por el Presidente de la República pueden producir los mismos resultados materiales pese a su diferencia de alcance personal (particular general), atendido que el Poder Ejecutivo, amparándose en el artículo 6º de la Ley Nº 18.050, puede indultar a todas los condenados que estime conveniente, dictando los decretos supremos respectivos, con los límites que establece la misma ley, con lo que conseguiría un efecto similar al que produciría un indulto general. III. Sobre constitucionalidad de un indulto respecto de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra El artículo 5º inciso 2º de la Constitución establece que el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza 3
humana. Es deber de los órganos del Estado (poderes constituidos, es decir, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial) respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. En materia de crímenes de guerra y delitos de lesa humanidad, Chile ha ratificado una serie de tratados internacionales, como lo son ejemplarmente lo Convenios de Ginebra en una perspectiva histórica contemporánea. Así, congruentemente, en primer término, en el artículo 4 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes se establece que Todo Estado Parte castigará estos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su gravedad. En consecuencia, el Estado chileno tiene la obligación de sancionar estos delitos con penas que sean proporcionales a su gravedad y por ende, si se le aplica indulto a un condenado por este tipo de delitos que ha cumplido una parte menor de la pena, dicha obligación se estaría incumpliendo. En el artículo 29 del Estatuto de Roma se establece de la imprescriptibilidad de los crímenes que son de competencia de la Corte Penal Internacional, entre los que se encuentran los crímenes de lesa humanidad, que incluyen el asesinato, la tortura, la violación y la desaparición forzada de personas, y también los crímenes de guerra. Asimismo, en el artículo 1º de la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad, se establece que los crímenes de lesa humanidad son imprescriptibles. Y como la prescripción es más beneficiosa para el condenado que el indulto, debe entenderse que el indulto también está prohibido respecto de esta categoría de delitos, y en definitiva un indulto a condenados pro estos delitos 4
implicaría una violación de dichos instrumentos internacionales, y por ende, de lo dispuesto en el artículo 5º inciso 2º de la Constitución. Confirman la prohibición de derecho internacional de los derechos humanos de aplicar los institutos de gracia (indulto particular, indulto general y amnistía), la actividad jurisprudente y consultiva de organismo jurisdiccionales y no jurisdiccionales del sistema de Naciones Unidas y del sistema interamericano (v. gr. caso Amonacid Arellano vs. Chile), lo que está debidamente documentado en la doctrina constitucional (nacional y comparada) y de derecho internacional; y constituye una sólida doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema, como lo demuestra por vía ejemplar la sentencia del caso Molco. Respecto de las personas condenadas por violaciones a los derechos humanos durante la dictadura militar, cabe señalar que se les condenó por delitos comunes (v. gr. homicidio calificado, secuestro calificado, etc.), puesto que sólo recientemente, a través de la Ley Nº 20.357 ( Tipifica los crímenes de lesa humanidad y genocidio y crímenes y delito de guerra ), se tipificó los crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, para evitar que el Estado nacional incumpla las obligaciones impuestas por los tratados internacionales, y por ende, respete la garantía institucional de los derechos humanos consagrada en el artículo 5º inciso 2º de la Constitución Política de la República, debe incluirse en el proyecto de ley una indicación aditiva al artículo 7º del proyecto que asimile dichas condenas por delitos comunes a delitos de lesa humanidad, atendido que protegen los mismos bienes jurídicos, y que además se considere como límite al indulto general los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, atendidas las obligaciones del Estado en esta materia. 5
IV. Conclusiones 1.- Los objetivos reseñados por el Presidente de la República en el mensaje del proyecto de ley de indulto general se pueden obtener a través de una decisión ejecutiva en ejercicio de una atribución especial del Jefe de Estado y según lo dispuesto en la Ley N 18.050 de Concesión de Indultos y su Reglamento, congruente con una atribución cuasijudicial o de gracia del Presidente de la República prevista en el Nº 14 del artículo 32 de la Constitución Política de la República. Es decir, el proyecto de ley hace co-responsable políticamente al Congreso Nacional del ejercicio del derecho de gracia, amparándose en la ficción del indulto general, que es naturalmente materia de competencia legislativa, según lo prevenido en el Nº 16 del artículo 63 de la Constitución Política de la República. 2.- De admitirse esta co-responsabilidad, para no incurrir en una evidente inconstitucionalidad del proyecto de ley de marras, debe prepararse una indicación aditiva que consagre y haga operativos los límites internacionales del derecho común internacional y del derecho internacional convencional, al ejercicio del derecho de gracia: límites que impiden su ejercicio sobre ciertas categorías de delitos: delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y equivalentes, todo en congruencia con el inciso 2º del artículo 5º de la Constitución Política de la República. Con todo, subsiste la dificultad, en orden a caracterizar estos delitos, ya que los delitos cometidos por agentes del Estado contrarios a derechos humanos, fueron objeto de condena en virtud de la ley penal común. La adecuación de la decimonónica legislación 6
penal común al Derecho Internacional Penal es reciente, de la mano con la ratificación del tratado solemne y multilateral denominado Estatuto de Roma de la C. P. I. y de la reforma constitucional dispuesta al efecto; pero permite o es una base para realizar tal equivalencia o asimilación. Programa de Constitución, Legislación y Justicia Programa de Asesoría Legislativa Instituto Igualdad Marzo de 2011 7