Página 1 de 5 DICTAMEN Nº 19 # Nº. 19/1996, de 9 de julio.* Expediente relativo al proyecto de Convenio de Colaboración entre la Junta de comunidades de Castilla-La Mancha, la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, en materia de extinción de incendios forestales. ANTECEDENTES El día 22 de mayo de 1996, los Excelentísimos Señores Presidentes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de la Comunidad de Madrid y de la Junta de Castilla y León firmaron un Protocolo por el que las Comunidades firmantes del mismo se comprometen a suscribir un Convenio de Colaboración en materia de extinción de incendios forestales. El proyecto de Convenio de Colaboración consta de nueve artículos. El primero establece su objeto y ámbito de aplicación. El artículo 2 establece la posibilidad de que los firmantes se soliciten ayuda recíproca en las zonas de asistencia y socorro; dispone la existencia de una Central de Comunicaciones por cada Comunidad Autónoma y establece un Mando Único Responsable para las actuaciones conjuntas. El artículo 3 define las zonas de asistencia y socorro inmediato. El artículo 4 regula los gastos de asistencia y la cobertura de responsabilidad por daños personales, mientras que el artículo 5 establece el régimen de la cooperación práctica y técnica entre las Comunidades firmantes. El artículo 6 establece los Órganos Ejecutores por cada Comunidad Autónoma y el artículo 7 crea una Comisión de Seguimiento paritaria. El artículo 8 establece la vigencia del Convenio y la posibilidad de su prórroga y el artículo 9 su tramitación y entrada en vigor. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Del artículo 145.2 de la Constitución y del artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha se desprende la existencia de dos figuras de colaboración entre Comunidades Autónomas: los Convenios de Colaboración y los Acuerdos de Cooperación cuyo tratamiento, tanto constitucional como estatutario, es distinto. Los Convenios de Colaboración los que tienen por objeto la gestión de un servicio propio de las Comunidades Autónomas contratantes. Por ello, cualquiera que sea el contenido que pueda predicarse de los Acuerdos de Cooperación entre Comunidades Autónomas, es lo cierto que aquellos convenios entre Comunidades Autónomas que tengan por objeto la "gestión y prestación de servicios propios de las mismas" podrán articularse mediante Convenios de Colaboración. El artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía establece que la Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de "la exclusiva competencia de las mismas". Una competencia puede considerarse exclusiva cuando el ente que la tiene atribuida puede utilizar sobre la materia a la que abarca todas las potestades de una determinada calidad. Son exclusivas las competencias para el ejercicio de cada una de las potestades a que se refieren las listas de competencias de los artículos 31, 32, y 33 del Estatuto de Autonomía, significando por ello mas bien "competencia atribuida como propia". Este debe ser el sentido que procede otorgar al artículo 40 del Estatuto de Autonomía, por cuanto resultaría incoherente que siendo el objeto de los Convenios de Colaboración la gestión o prestación de servicios, las Comunidades Autónomas titulares de los mismos no pudieran convenir por carecer de una capacidad legislativa en la materia que, en la mayoría de los casos, resultaría innecesaria para acordar el contenido del
Página 2 de 5 Convenio. Puede afirmarse la capacidad de las tres Comunidades Autónomas para la firma del Convenio propuesto, debiendo para ello, sin embargo, cumplir los restantes trámites establecidos en sus Estatutos de Autonomía, en especial la intervención de las respectivas Asambleas Legislativas, que deben ratificar (artículo 13, apartado 12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, y artículo 14 apartado 13 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) o aprobar (artículo 9.2.d del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha) los acuerdos suscritos por los respectivos Órganos Ejecutivos, dando con posterioridad cuenta a la Cortes Generales (artículos 40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, 30.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y 32.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid), y de no oponerse reparos por alguna de las Cámaras en el plazo de treinta días entrará en vigor el Convenio. CONSIDERACIONES I El presente dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Convenio de Colaboración entre Comunidades Autónomas y venir así impuesto por el apartado 6 del artículo 54 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. II Como cuestión previa al examen del contenido del Convenio resulta necesario el análisis de su naturaleza a fin de determinar cual pueda ser tanto su tramitación como el ámbito material sobre el que pueda versar. Establece el artículo 145.2 de la Constitución que "Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales". A su vez el artículo 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha establece: "Uno. La Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios, antes de su entrada en vigor, deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cámaras, manifiestan reparos en el plazo de treinta días a partir de la recepción de la comunicación, el convenio deberá seguir el trámite previsto en el párrafo siguiente. Si transcurrido dicho plazo no se hubieran manifestado reparos, el convenio entrará en vigor. Dos. La Junta de Comunidades podrá establecer también acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales". De lo expuesto, se traduce la existencia de dos figuras de colaboración entre Comunidades Autónomas, los Convenios de Colaboración y los Acuerdos de Cooperación cuyo tratamiento tanto constitucional como estatutario es distinto. Ya ha advertido la doctrina las dificultades que plantea la distinción entre ambos medios convencionales. Como algún autor ha señalado el principal problema que plantea el artículo
Página 3 de 5 145.2 de la Constitución es precisamente la distinción entre los convenios para la gestión y prestación de servicios propios y los demás acuerdos de cooperación al punto que algún autor ha negado toda distinción y afirmado que "como es imposible distinguir entre convenios de colaboración por ser toda una y misma cosa vista desde ángulos diferentes y si, en consecuencia, no hay dos tipos diferentes de convenios, sino siempre convenios de colaboración, se deberán observar para su celebración no solo las condiciones que se precisen en los respectivos Estatutos de Autonomía, sino contar en todo caso con la autorización de las Cortes Generales"(Parada Vázquez. "Las relaciones de funcionamiento entre el poder central y los entes territoriales". IEAL, 1985). Ciertamente la posición doctrinal mayoritaria ha venido afirmando la posibilidad de esta discutida distinción fundándola en que los Convenios de Colaboración son aquellos cuyo contenido consiste en la gestión y prestación de servicios, en el sentido de una determinada actividad administrativa, cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas contratantes, es decir, del establecimiento de una fórmula común para el ejercicio de ciertas competencias. Por ello, todos los convenios y acuerdos cuyo contenido sea otro, deberán, en virtud del criterio residual empleado por la Constitución, ser calificados de Acuerdos de Cooperación y someterse al régimen jurídico-constitucional previsto específicamente al respecto. Sin perjuicio del debate doctrinal generado por la distinción entre ambas figuras y a los efectos de lo que interesa para el presente dictamen parece general el acuerdo, basado en definitiva en la literalidad de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en considerar como Convenios de Colaboración los que tienen por objeto la gestión de un servicio propio de las Comunidades Autónomas contratantes. Dicho en otros términos, cualquiera que sea el contenido que pueda predicarse de los Acuerdos de Cooperación entre Comunidades Autónomas, es lo cierto que aquellos convenios entre Comunidades Autónomas que tengan por objeto la "gestión y prestación de servicios propios de las mismas" podrán articularse mediante Convenios de Colaboración. Ciertamente la doctrina ha advertido que, en la práctica, cualquier acuerdo podrá pretender ampararse en el amplio concepto posible de "servicios propios", pero, al menos en el presente supuesto, es cierto que el objeto del Convenio se refiere a la gestión de un servicio propio aún en su sentido más estricto. A este respecto conviene advertir que el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía establece que la Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de "la exclusiva competencia de las mismas". Se trata, aparentemente, de uno de los "supuestos, requisitos y términos" que, según el artículo 145.2 de la Constitución, deben prever los Estatutos de Autonomía. La crítica al concepto "competencias exclusivas", dado su carácter equívoco, ha sido realizada tanto por la doctrina como por el propio Tribunal Constitucional. Se ha advertido así que el concepto puede responder a dos sentidos distintos: según el primero, la competencia es exclusiva cuando el ente que la ostenta dispone totalmente de la materia de que se trate, pudiendo ejercer sobre ella toda suerte de potestades legislativas o ejecutivas; según el segundo, una competencia puede considerarse exclusiva cuando el ente que la tiene atribuida puede utilizar sobre la materia a la que abarca todas las potestades de una determinada calidad. Desde la primera perspectiva solo podría predicarse el carácter exclusivo de las competencias que la Junta de Comunidades tiene atribuidas "ex" artículo 31 del Estatuto de Autonomía, y aún no de todas ellas. En el segundo sentido expuesto, son exclusivas las competencias para el ejercicio de cada una de las potestades a que se refieren las listas de competencias de los artículos 31, 32, y 33 del Estatuto
Página 4 de 5 de Autonomía, significando por ello mas bien "competencia atribuida como propia". De atribuirse este segundo sentido a la expresión "competencias exclusivas" del artículo 40 del Estatuto de Autonomía su significado sería plenamente coincidente con el del artículo 145 de la Constitución, no suponiendo por ello ninguna reducción del conjunto de materias sobre las que pueden versar los Convenios de Colaboración, ya que la Constitución solo impone que se trate de prestar o gestionar servicios "propios" de la Comunidad Autónoma y no que sobre ellos tengan las Comunidades la plenitud de la capacidad normativa. Aún con dudas, parece que éste debe ser el sentido que procede otorgar al artículo 40 del Estatuto de Autonomía, por cuanto resultaría incoherente que siendo el objeto de los Convenios de Colaboración la gestión o prestación de servicios, las Comunidades Autónomas titulares de los mismos no pudieran convenir por carecer de una capacidad legislativa en la materia que, en la mayoría de los casos, resultaría innecesaria para acordar el contenido del Convenio. III Desde la posición general expuesta en la anterior consideración procede analizar la competencia de las Comunidades afectadas para acordar el Convenio sometido a dictamen. La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene atribuida competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de montes y aprovechamientos forestales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32.2 de su Estatuto de Autonomía. Corresponde a la Junta de Comunidades la prevención y extinción de incendios forestales en su ámbito territorial, por lo que en presencia de un servicio propio de la Comunidad Autónoma y en los términos del artículo 40 de su Estatuto de Autonomía, tiene capacidad bastante para acordar el Convenio sometido a dictamen. Por su parte el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid establece que "Uno. La Comunidad de Madrid podrá celebrar convenios de cooperación con otras Comunidades Autónomas, en especial con las limítrofes, para la gestión y prestación de servicios propios de la competencia de las mismas". A su vez el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid establece la competencia de dicha Comunidad para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de "régimen de los montes y aprovechamientos forestales con especial referencia a los montes vecinales en mano común, montes comunales...". No plantea por ello duda la competencia de la Comunidad de Madrid para acordar el Convenio sobre el que versa el presente dictamen. El artículo 27.uno.5 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye competencia de desarrollo normativo y ejecución a la Comunidad de Castilla y León en materia de montes y aprovechamientos forestales y el artículo 30 del propio Estatuto de Autonomía, en su apartado uno, establece que "La Comunidad de Castilla y León podrá celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas". Resulta por ello igualmente posible afirmar la competencia de la Comunidad de Castilla y León para acordar el referido Convenio. En consecuencia, puede afirmarse la capacidad de las tres Comunidades Autónomas para la firma del Convenio propuesto, debiendo para ello, sin embargo, cumplir los restantes trámites establecidos en sus Estatutos de Autonomía, en especial la intervención de las respectivas
Página 5 de 5 Asambleas Legislativas, que deben ratificar (artículo 13, apartado 12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y artículo 14 apartado 13 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) o aprobar (artículo 9.2.d del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha ) los acuerdos suscritos por los respectivos Órganos Ejecutivos, dando con posterioridad cuenta a la Cortes Generales (artículos 40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, 30.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y 32.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid) y, de no oponerse reparos por alguna de las Cámaras, en el plazo de treinta días entrará en vigor el Convenio. IV Examinado el contenido normativo del Convenio no se aprecia la existencia de cuestión alguna que advertir sobre el mismo, adecuándose a derecho, salvo el artículo 9.2 que establece, incorrectamente, la entrada en vigor del convenio tan pronto se hayan obtenido y comunicado la aprobación o ratificación por los Órganos Legislativos, cuando, como establecen los respectivos Estatutos de Autonomía, su entrada en vigor viene supeditada a que por las Cortes Generales no se opongan reparos al Convenio en el plazo de treinta días, exigiéndose en caso contrario la previa autorización de las propias Cortes Generales. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: "Que tenida en cuenta la observación al artículo 9.2 contenida en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación y remisión a las Cortes de Castilla-La Mancha el proyecto de Convenio de Colaboración sometido a dictamen". Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.