Financiación del terrorismo: mecanismos de lucha en el ámbito internacional Dra. Yamila Fakhouri Univervidad Pompeu Fabra (Barcelona)
Índice de la exposición Contexto: lucha contra el terrorismo Lucha contra la financiación del terrorismo: principales dificultades Instrumentos internacionales Convención Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (1999) Resolución 1373 ONU (2001) 8 Recomendaciones Especiales del GAFI (2001) Exigencias concretas a los Estados (algunas observaciones respecto de la regulación colombiana) Transversalmente: Problemas Conclusiones
Contexto: lucha contra el terrorismo Campaña global de lucha contra el terrorismo: desde 1930 hasta hoy Borradores de Convenciones. Listas terroristas. Tratados sectoriales: seguridad aérea, marítima, protección de personas (rehenes, personas protegidas), instrumentos peligrosos. Convenio internacional para la Represión de los Atentados Terroristas cometidos con Bombas, adoptado por la Resolución de la Asamblea General de la ONU 52/164, de 15 de diciembre de 1997. Convenio internacional para la Represión de los Actos de Terrorismo Nuclear, adoptado por la Asamblea General el 13 de abril de 2005. Convenio sobre la Prevención y el Castigo de Delitos contra Personas internacionalmente protegidas, inclusive los Agentes diplomáticos, adoptado por la Asamblea General el 14 de diciembre de 1973. Convención internacional contra la Toma de Rehenes, adoptada por la Asamblea General el 17 de diciembre de 1979. Convenio sobre las Infracciones y otros Actos cometidos a bordo de Aeronaves, firmado en Tokio el 14 de septiembre de 1963. Convenio para la Represión del Apoderamiento ilícito de Aeronaves, firmado en la Haya el 16 de diciembre de 1970. Convenio para la Represión de Actos ilícitos contra la Seguridad de la Aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971. Convenio para la represión de Actos ilícitos relacionados con la Aviación civil internacional, hecho en Beijing el 10 de septiembre de 2010. Convenio para la Represión de Actos ilícitos contra la Seguridad de la Navegación marítima, firmado en Roma el 10 de marzo de 1988. Protocolo para la Represión de Actos ilícitos contra la Seguridad de las Plataformas fijas emplazadas en la Plataforma continental, firmado en Roma el 10 de marzo de 1988. Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares, adoptada en Viena el 26 de octubre de 1979. Convenio sobre la Marcación de Explosivos Plásticos para su detección, firmado en Montreal el 1 de marzo de 1991.
Contexto: lucha contra el terrorismo Nivel regional: ámbito africano, americano, árabe, asiático y europeo Nivel nacional: muy distintas incriminaciones/listas terroristas Cuestión previa: Qué es el terrorismo? Sujeto activo Sujeto pasivo Finalidad: causación de terror y obtención de un fin político, social, económico, religioso? Bienes jurídicos atacados Modalidad comisiva: delito de peligro, tentativa Cabe hablar de terrorismo de Estado? Delimitación de delincuencia común? Crímenes de guerra? Acciones legítimas dentro de una guerra?
Dificultades en la lucha contra la financiación del terrorismo Ausencia de definición Posibilidad de abusos: intereses enfrentados Falta de cooperación de algunos Estados Afectación a la eficacia de la lucha: indeterminación acerca de lo que se pretende combatir Muy diferentes modalidades de financiación Ilegales: atracos a bancos; impuesto revolucionario (extorsión), el rescate de secuestrados, compraventa de armas, tráfico de personas o narcotráfico. Lucha: persecución y el castigo de estas conductas que sirven a la financiación. Legales: donaciones a organizaciones caritativas; ingresos en cuentas bancarias o envío de dinero por sistemas informales a personas o entidades; ingresos por la fabricación o venta de productos de tráfico legal; cuotas de simpatizantes; financiación institucional (País Vasco, Arabia Saudí). Relación con el lavado de activos? Puntos en común y divergencias
Instrumentos internacionales Normas y pautas internacionales que tienen un carácter general: Solapamiento parcial El Convenio internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (aprobado por la Resolución 54/109, de 9 de diciembre de 1999). Iniciativa francesa respaldada por el G8. Suscrito por 132 países, se encuentra en vigor en más de 80. Introduce una definición de terrorismo. Resolución ONU 1373 (2001): Tras el 11-S: Actos de terrorismo como amenazas para la paz y seguridad internacionales : Medidas del Cap. VII, obligatorias para todos los miembros. 8 Recomendaciones especiales del GAFI (30 de octubre de 2001): tras el 11-S, no tienen carácter jurídico vinculante.
Instrumentos internacionales Otras Resoluciones ONU: 1267 (1999) del 15 de octubre de 1999, sobre el congelamiento de los fondos y otros recursos financieros de los Talibán. 1333 (2000) del 19 de diciembre de 2000, sobre el congelamiento de fondos y otros activos financieros de Osama bin Laden y la organización Al-Qaeda. 1363 (2001) del 30 de julio de 2001, sobre el establecimiento de un mecanismo para vigilar la aplicación de las medidas impuestas por las resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000). 1373 (2001) del 28 de septiembre de 2001, sobre las amenazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por actos de terrorismo, y el mandato para la establecimiento del Comité de la Lucha contra el Terrorismo. 1377 (2001) del 12 noviembre de 2001 sobre el llamamiento a los Estados a aplicar plenamente la resolución 1373 (2001). 1390 (2002) del 16 de enero de 2002 sobre la unificación efectiva de las medidas de congelamiento establecidas en las resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000). 1452 (2002) del 20 de diciembre de 2002 sobre ciertas exclusiones de las disposiciones de congelamiento de las resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000) necesarias para sufragar gastos básicos, incluido el pago de alimentos, alquileres, servicios jurídicos y cargos por servicios normales de mantenimiento de activos, y para sufragar gastos extraordinarios que surjan tras la aprobación del comité establecido en virtud de la resolución 1267. 1455 (2003) del 17 de enero de 2003 sobre las medidas para mejorar la aplicación de las medidas de congelamiento dispuestas en las resoluciones 1267 (1999), 1333 (2000) y 1390 (2002).
Instrucción a los Estados Tipificación como delito autónomo de la financiación de actos terroristas Resolución ONU 1373 (2001) Convenio de 1999 Art. 1 a y b Arts. 2-7, 9, 17, 18.1.a GAFI II Impedir el apoyo financiero a terroristas y organizaciones terroristas Art. 1.d II Congelar, decomisar y confiscar los activos de los terroristas Cooperar en el ámbito internacional en las investigaciones Art. 1.c Art. 8 III Art. 2.f Arts. 10-16 V Exigir que las instituciones financieras tomen medidas preventivas para detectar e informar de transacciones de financiación 18.1.b IV Adherirse a los Convenios pertinentes y aplicarlos (se refiere al Convenio de 1999) Art. 3d y e I
Instrucción a los Estados Resolución ONU 1373 (2001) Convenio de 1999 GAFI Establecer vías de comunicación interna y externa sobre presuntos delitos (se incluye el uso de la Interpol) Tomar medidas para, entre otras cosas, registrar y expedir licencias para todas las agencias de transferencia de dinero y descubrir el transporte transfronterizo de efectivo Exigir que las instituciones financieras incluyan la información sobre los emisores de todas las transferencias de fondos Arts. 18.3.3 Art. 18.2.a y b V VI VII Asegurarse de que las organizaciones de caritativas (sin ánimo de lucro) no sean utilizadas para la financiación del terrorismo VIII
Exigencias concretas a los Estados Tipificación de la financiación de actos terroristas como delito autónomo (I) Convenio 1999 ( Resolución ONU 1373 (2001) y Recomendaciones GAFI): Cuando una persona por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte para cometer un acto de terrorismo (según la definición del Convenio). Ha de tipificarse como infracción grave. Definición (sólo Convenio 1999): Listado de 9 Tratados internacionales abiertos a la firma entre 1970 y 1997 (en el anexo al Convenio). Cualquier ( ) acto destinado a causar muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un Gobierno u organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo.
Exigencias concretas a los Estados Tipificación de la financiación de actos terroristas como delito autónomo (II) Tipificación como delito autónomo (art. 354 CP colombiano): implicaciones Bien jurídico protegido: seguridad? Delito de peligro, anticipación de la barrera punitiva Tentativa, participación: desvinculación del acto terrorista en sí y de la existencia de lesión a un bien jurídico: anticipación (Convenio 1999: exigencia expresa). Dolo: conocimiento o intención (mens rea): conocimiento real Dolo eventual? Indiferencia?: dolo subjetivo y dolo normativo. Responsabilidad de las personas jurídicas Algunas legislaciones: adopción de leyes sobre lavado de dinero: vacío legislativo Excurso: Concierto para delinquir (art. 340 CP colombiano) Cuando el concierto sea para cometer delitos de ( ) terrorismo ( ) o para organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley, la pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de dos mil (2.000) hasta veinte mil (20.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Castigo de la pertenencia a asociación ilícita
Exigencias concretas a los Estados Impedir el apoyo financiero a terroristas y organizaciones terroristas Es lo mismo que lo anterior?: Castiga la colaboración con banda armada: Prohibición de que los nacionales o entidades en sus territorios pongan cualesquiera fondos, recursos financieros o económicos o servicios financieros o servicios conexos de otra índole, directa o indirectamente, a disposición de personas que cometan o intenten cometer actos de terrorismo o faciliten su comisión o participen en ellas, de las entidades de propiedad o bajo el control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas o entidades que actúen en nombre de esas personas o bajo sus órdenes. Ahora sí: Art. 345 CP Financiación del terrorismo ( ) y administración de recursos relacionados con el terrorismo y la delincuencia organizada. El que directa o indirectamente provea, recolecte, entregue, reciba, administre, aporte, custodie o guarde fondos, bienes o recursos, o realice cualquier otro acto que promueva, organice, apoye, mantenga, financie o sostenga económicamente a grupos de delincuencia organizada, grupos armados al margen de la ley o a sus integrantes, o a grupos terroristas nacionales o extranjeros, o a terroristas nacionales o extranjeros, o a actividades terroristas, incurrirá en prisión de trece (13) a veintidós (22) años y multa de mil trescientos (1300) a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Exigencias concretas a los Estados Congelar, decomisar y confiscar los activos de los terroristas De las personas u organizaciones que aparezcan en las Listas del Consejo de Seguridad, de otras organizaciones internacionales o estatales. Problemática del empleo del sistema de listas terroristas. Definiciones: el Gobierno o autoridad competente puede: Congelar: bloqueo o restricción de fondos o activos específicos para impedir su movimiento y disposición. Los activos/fondos siguen perteneciendo al propietario original y pueden seguir siendo administrados por la institución financiera o mediante otra instrucción del propietario. Incautar: toma de control de fondos o activos especificados. Siguen perteneciendo al propietario original, si bien la autoridad competente se encargará de la posesión, administración o la gestión. Decomisar (o confiscar): La propiedad de los fondos o activos específicos pasa al Estado, perdiendo el propietario original todos sus derechos. Suelen estar vinculadas a una condena penal en la cual se determina que los fondos o activos provienen de un delito o tenían por objeto la comisión del mismo. Sistema independiente del establecido en las demás Resoluciones ONU Sistema general Sistema particular (complementario)
Exigencias concretas a los Estados Cooperación internacional Más allá de lo contemplado en los nueve Tratados sobre terrorismo y cuestiones conexas. La creación de un marco uniforme, exhaustivo y completo: uno de los logros más importantes. Extradición: No se puede denegar por la motivación política de los delitos Principio aut dedere aut judicare (juzgar o extraditar) Asistencia judicial recíproca (investigaciones, traslado de testigos, búsqueda o incautación de documentos, ejecución de órdenes internacionales de restricción, incautación o decomiso en un asunto penal): no podrá rechazarse al amparo del secreto bancario. Intercambio de información en otros ámbitos, como es a través de las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) u otros organismos reguladores o de supervisión (Grupo Egemont, Statement of Purposes of the Egemont Group of Financial Intelligence Units, La Haya, 13 de junio de 2001).
Exigencias concretas a los Estados Adopción de medidas preventivas por parte de las instituciones financieras Exigencia a «las instituciones financieras ( ) de que utilicen las medidas más eficientes de que dispongan para la identificación de sus clientes ( ), y presten atención especial a transacciones inusuales o sospechosas y reporten transacciones que se sospeche provengan de una actividad delictiva» (art. 8.1.b Convenio 1999). En relación con ello, los Estados estan obligados a considerar la adopción de reglas dentro de las 40 Recomendaciones del GAFI como son: La prohibición de la apertura de cuentas cuyos titulares o beneficiarios no estén identificados ni puedan serlo, y la adopción de medidas para garantizar que las instituciones financieras verifiquen la identidad de los titulares de tales transacciones. La exigencia a las instituciones financieras para que comprueben la existencia y estructura del cliente, en el caso de las personas jurídicas. Informar con la mayor celeridad a las autoridades competentes acerca de todas las transacciones sospechosas por su complejidad, amplitud, o su modalidad, sin temor de asumir responsabilidad penal o civil por la violación de cualquier restricción de divulgación de información cuando denuncien sus sospechas de buena fe. Conservar, al menos durante cinco años, todos los registros de las transacciones realizadas, tanto nacionales como internacionales.
Exigencias concretas a los Estados Sistemas informales para el envío de fondos: registro y expedición de licencias (GAFI: Recomendación Especial VI) Sistemas informales o alternativos- de envío de fondos: Hawala Medidas: Autorización y registro Extensión de las Recomendaciones del GAFI 10 y 11: relativas a la identificación del cliente; 12: sobre conservación de documentos; 15: acerca de notificación de transacciones sospechosas. Sanción en supuesto de incumplimiento de estos requisitos Intento de prohibición en algunos países: el caso de India y Japón
Exigencias concretas a los Estados Información sobre el remitente de las transferencias por cable (GAFI: Recomendación Especial VII) Obligaciones para instituciones financieras, agencias de cambio y servicios de envío de transferencias. Especificación de la información del remitente; Conservación de la información de todas las etapas del proceso de transferencia ; Examen detallado o la vigilancia de aquellas transferencias de fondos que no cuenten con datos completos del remitente. Problema vinculado al lavado de dinero en general Necesaria enmienda de las Recomendaciones del GAFI sobre el blanqueo de capitales. Las Recomendaciones Especiales se adelantan a la revisión de las 40 Recomendaciones y toman la iniciativa al respecto.
Exigencias concretas a los Estados Organizaciones caritativas sin ánimo de lucro (GAFI: Recomendación Especial VIII) Organizaciones particularmente vulnerables en esta materia. Dificultad de separar estos fondos de los otros que gestiona la misma entidad. Documento sobre prácticas óptimas internacionales para combatir el abuso de las organizaciones sin fines de lucro (GAFI): Transparencia financiera: necesidad de adoptar prácticas contables apropiadas, realizar auditorías, usar preferentemente cuentas bancarias para movilizar los fondos. Verificación del programa de la organización: proporcionar información exacta a los posibles proveedores de fondos, verificar que los proyectos financiados se hayan llevado a cabo, y que los fondos hayan sido efectivamente recibidos y utilizados por los beneficiarios previstos. Administración: necesidad de documentar las operaciones y de contar con un directorio (u otros tipos de órganos supervisores). Se hace referencia a las operaciones internacionales de las Organizaciones (Departamento del Tesoro de EEUU). Reglamentaciones gubernamentales: control por autoridades fiscales (por exenciones).
Conclusiones Avances fundamentales: la toma de conciencia de la relevancia que tiene la financiación para poner coto al terrorismo y que resulta necesaria una acción común basada en la cooperación internacional: globalización. Acuerdo en los pasos a seguir, si bien falta acuerdo acerca de la cuestión previa y fundamental de definición del terrorismo. Reto: mantenimiento del equilibrio (y compatibilización) de muy diversas variables: Libre circulación del capital Garantías de los cuidadanos Necesidades de control en este ámbito, siendo la tendencia generalizada mundial la de constreñir los primeros en pos la prevención.
Muchas gracias por su atención