POR QUÉ UNA CARTILLA ANEXA AL BOLETÍN? La vigésimo octava entrega del Boletín Cómo va la inversión social expone información sobre la ejecución presupuestaria del Gobierno Central en el Sector Social, durante el periodo enero diciembre 2009. Como un elemento adicional a la publicación del Boletín, se incluye una cartilla anexa como una herramienta que permita, tanto al usuario especializado como al público en general, conocer con mayor detalle datos presupuestarios que no son tratados en extenso en el contenido de dicho Boletín. La cartilla anexa contiene información más detallada sobre la ejecución durante el tercer cuatrimestre de 2009, los saldos de anticipos de Inversión Pública otorgados y la evolución histórica de la inversión social a partir del año 2000. Adicionalmente, se incluyen tablas estadísticas sobre la ejecución del presupuesto del Sector Social, desde el punto de vista de las fuentes y de los usos. Con base en lo expuesto anteriormente, se espera que esta cartilla anexa contribuya a un análisis detallado, permitiendo ampliar la información presentada en el Boletín, e indagar con mayor profundidad en la evolución y gestión de recursos del Gobierno Central, fomentando el seguimiento de la inversión social y un manejo más eficiente, transparente y efectivo de la misma. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA POR CUATRIMESTRES Para que se pueda hacer un seguimiento de la información publicada en la serie Cómo va la inversión social durante el año 2009, se presentan datos de los principales resultados cuatrimestrales de la gestión presupuestaria del Gobierno Central, con especial énfasis en la Inversión Social en el tercer cuatrimestre. Se mantiene una diferencia representativa en la ejecución 2008-2009. Para el año 2009, la ejecución fue de USD 15,047.2 millones, mayor en USD 898.3 millones al año 2008. Como se puede observar en el Gráfico 1, la distribución de la ejecución durante los tres cuatrimestres de 2009 del Gobierno Central corresponde a USD 3,320.6 millones (22.1%) en el periodo enero-abril, USD 4,134.6 millones (27.5%) de mayo a agosto y USD 7,592.0 millones (50.5%) de septiembre a diciembre. Del total de recursos ejecutados por el Gobierno Central durante 2009, el Sector Social aportó con USD 4,107.9 millones; monto superior en USD 216.4 millones a la ejecución de 2008 (USD 3,891.5 millones) (ver Gráfico 2). Gráfico 1: Ejecución presupuestaria (devengado) del Gobierno Central, por cuatrimestres Enero-diciembre 2008-2009. UNICEF/ECU2009-MANTA200/CLAVIJO 2 Cómo va la inversión social Fuente: MF (2008-2009) Nota: El Presupuesto Devengado total del Gobierno Central incluye información de ejecución presupuestaria de la Subsecretaría de Presupuestos obtenida a través del sistema de reportes e-sigef. Cómo va la inversión social 3
Gráfico 2: Ejecución presupuestaria (devengado) del Sector Social, por cuatrimestres Enero-diciembre 2008-2009 Gráfico 3: Ejecución presupuestaria del Sector Social, por sectoriales Septiembre diciembre 2008-2009 (Millones de dólares) Fuente: MF (2008-2009) Fuente: MF (2008-2009) Comparando el nivel de ejecución, se aprecia que este fue mayor durante el primer cuatrimestre de 2009, menor en el segundo y mayor en el tercero, con respecto a lo registrado en 2008. En efecto, la ejecución porcentual durante el primer cuatrimestre de 2008 y 2009 fue del 22.9% y del 27.7%, respectivamente. Para el caso del segundo cuatrimestre, se devengó un 33.9% en 2008 y un 29.2% en 2009. Por último, en el tercer cuatrimestre, se devengó un 43.2% en 2008 y un 43.1% en el 2009, del total devengado durante cada año. La ejecución del Sector Social (presupuesto devengado) durante el periodo comprendido entre septiembre y diciembre de 2009 es superior a la del mismo período de 2008 en USD 92.3 millones (5.5%). Sin embargo, al mirar cada uno de los sectoriales, no todos ejecutaron una mayor cantidad de recursos durante el último cuatrimestre del año 2009 respecto a similar periodo del año 2008, como son Salud, Trabajo y Desarrollo Urbano y Vivienda. El sectorial con mayor incremento relativo, es Bienestar Social, cuya ejecución se incrementó en 49.6% (USD 130.2 millones) con relación al año precedente, seguido de Educación con un incremento relativo de 9.8% (USD 77.1 millones). En cuanto a los sectoriales de Desarrollo Urbano y Vivienda, Trabajo y Salud, existe una disminución de 41.3% (USD 97.5 millones), de 31.7% (USD 7.5 4 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 5
millones) y de 2.7% (USD 10.0 millones), respectivamente. Durante el tercer cuatrimestre de 2009, el 30.4% de la ejecución presupuestaria (devengado) correspondió a Inversión Pública, el 69.4% a Gasto Corriente y el 0.1% a Aplicación del Financiamiento. En el mismo periodo de 2008, la Inversión Pública correspondió al 36.2%, el 63.4% a la participación del Gasto Corriente y el 0.4% a la Aplicación de Financiamiento. Es significativa la caída de casi seis puntos porcentuales en la participación de la Inversión Pública, hecho que responde a que durante 2009 no se contaron con los recursos presupuestarios adicionales generados por el alto precio del petróleo, que se destinaron en 2008, principalmente, hacia la inversión. Gráfico 4: Composición porcentual del presupuesto ejecutado, según la naturaleza del gasto del Sector Social Septiembre-diciembre 2008-2009 SALDOS DE ANTICIPOS OTORGADOS PARA INVERSIÓN PÚBLICA Adicionalmente a los recursos registrados en la ejecución presupuestaria (presupuesto devengado) en 2009, existen otros recursos que, durante el mismo período, se consignaron para la Inversión Pública sin que sean registrados en el Presupuesto Devengado. Esto se debe a que son recursos que corresponden a obras o proyectos que al momento no concluyen y que, por lo tanto, no han presentado facturas, planillas o documentos de descargo, a pesar de ser obras que contaron anticipadamente con recursos fiscales para su ejecución. Estos recursos corresponden a los Anticipos de Inversión Pública y se registran en el presupuesto comprometido. Conforme existan las recepciones parciales y/o totales de las obras para las cuales se entregaron dichos anticipos, su registro ingresa al monto devengado. Con base en lo expuesto anteriormente, su tratamiento es distinto en este análisis, fundamentalmente por mantener un registro temporal previo a ser considerado en la ejecución y mantenerse mediante un asiento contable distinto. Gráfico 5: Saldos de anticipos de Inversión Pública Enero-diciembre 2009 (Millones de dólares) Fuente: MF (2008-2009) Nota: El concepto de Aplicación del Financiamiento comprende los recursos destinados al pago de deuda pública. Están conformados por la amortización de la deuda pública y los saldos de ejercicios anteriores. Fuente: MF (2009) 6 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 7
El monto total de anticipos de Inversión Pública otorgados por el Gobierno Central durante 2009, ascendió a USD 292.5 millones, de los cuales USD 55.7 millones correspondieron al Sector Social, registrándose su mayor entrega en el segundo cuatrimestre del año con el 44%, seguido del tercer cuatrimestre con el 28.0%. La distribución de los anticipos entre los sectoriales del Sector Social es: Educación con USD 25.6 millones; Salud con USD 14.8 millones; Desarrollo Urbano y Vivienda con USD 9.4 millones; Bienestar Social con USD 5.6 millones; y, Trabajo con USD 0.4 millones. El incremento en los anticipos de Educación en el segundo cuatrimestre respondió a las necesidades de algunos programas de inversión como Textos Escolares Gratuitos, Hilando el Desarrollo e Infraestructura Educativa, principalmente. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN SOCIAL: PERÍODO 2000-2009 La Inversión Social entre los años 2000 y 2009 en el Ecuador, muestra un comportamiento marcadamente creciente (ver Gráfico 7), considerando tanto los montos asignados como los ejecutados, a través del presupuesto inicial, presupuesto codificado y presupuesto devengado. Mientras que para el año 2000 los recursos del Sector Social devengados ascendieron solamente a USD 465 millones, para el 2009 alcanzaron los USD 4,108 millones, registrándose un incrementó de 782.9% en este período. El permanente incremento de las asignaciones de recursos al Sector Social demuestra un compromiso claro del Gobierno Central frente a los retos de protección de la Inversión Social, constituyendo un factor importante para el desarrollo de la sociedad ecuatoriana. Gráfico 6: Saldos de anticipos de Inversión Pública en el Sector Social, por sectoriales Enero-diciembre 2009 (Millones de dólares) Gráfico 7: Evolución de la Inversión Social, 2000-2009 Presupuesto inicial, codificado y devengado Fuente: MF (2009) Fuente: MF/MCDS (2000-2009) Nota: PSS/PGC=Presupuesto del Sector Social / Presupuesto del Gobierno Central (eje derecho del gráfico) 8 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 9
Evolución histórica de la ejecución del gasto social 2000-2009, por sectoriales Entre los años 2000 y 2009, el sectorial con mayor participación en la ejecución del Sector Social fue Educación, que representó en promedio el 54.7% de los recursos devengados, seguido del Sectorial Salud, con un promedio histórico de 23.6%, y del Sectorial Bienestar Social, con un 14.3% en promedio. Los sectoriales Desarrollo Urbano y Vivienda, y Trabajo son aquellos con menores participaciones en la ejecución y representan el 6.7% y el 0.7%, respectivamente. Gráfico 8: Evolución de la ejecución presupuestaria (devengado) en el Sector Social, por sectoriales, 2000 2009 Comportamiento del Presupuesto del Sector Social medido en relación al Producto Interno Bruto (PIB) Examinando el comportamiento de la Inversión Social durante los últimos diez años (2000-2009), y tomando como referencia el indicador que relaciona la participación de la Inversión Social frente al tamaño de la economía (evaluado a través del PIB) 1, se observa que, en promedio, la participación de la ejecución de recursos del Sector (presupuesto devengado) alcanzó el 5%. Vale anotar que, tomando como referencia el presupuesto devengado, el indicador alcanzó en el período de análisis su menor nivel de participación en el año 2000 (2.9%) y su valor máximo en el año 2009 (8.0%), confirmando así la tendencia creciente de la Inversión Social (ver Gráfico 9) y el claro compromiso del Gobierno Central. Los niveles del indicador expuestos, a pesar de los esfuerzos realizados y la clara tendencia a considerar un mayor monto de recursos en este Sector, son aún muy bajos si se los compara con el promedio de América Latina y el Caribe que es de alrededor del 15.8% 2. Si bien la tendencia de la Inversión Social, tanto en relación al PIB como al total del Presupuesto del Gobierno Central, en el período analizado, muestra una tendencia creciente (ver Gráficos 8 y 9), la evolución histórica marca algunos hitos, ya que luego de una evidente desaceleración entre los años 2001 y 2003, ambos indicadores son persistentes en su crecimiento, con especial énfasis a partir de 2006, por lo que es necesario promover que el compromiso estatal, en esta materia, mantenga su dinámica positiva. Gráfico 9: Ejecución de la Inversión Social como porcentaje del PIB, 2000-2009 Fuente: MF/MCDS/BCE (2000-2009) Fuente: MF/MCDS (2000-2009) 1 Inversión Social / Producto Interno Bruto (PIB). 2 CEPAL, Panorama Social 2007, corresponde al promedio ponderado de los países de América Latina y el Caribe durante el período 2000 2005, en donde específica que la tendencia continuará hasta el 2008 (datos actualizados en el Boletín de Seguimiento a la Inversión Social 2007 realizado por el MCDS). 10 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 11
Comportamiento del Presupuesto del Sector Social medido en relación al servicio de la Deuda Pública Si se comparan los niveles de Inversión Social en relación al pago del servicio de la Deuda Pública (amortizaciones más intereses anuales), se puede apreciar una evolución positiva de la relación. Se estima que para 2009 la Inversión Social fue 3.1 veces el monto total del servicio de la Deuda Pública, mientras que hasta el año 2006 los niveles eran muy distintos: la Inversión Social fue alrededor del 60% del total de los recursos destinados al servicio de la deuda. Gráfico 10: Relación Inversión Social sobre el servicio de la Deuda Pública, 2001-2009 A lo anterior también contribuyen los esfuerzos del Gobierno Central en la reducción del monto total de la Deuda Pública (externa e interna) durante los últimos años, enfatizando a partir de 2001, con base en procesos de renegociación de la deuda, el pago de intereses por adelantado y la adquisición del 100% de los bonos de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) en manos del BCE durante 2009 (ver Gráfico 11). Se puede apreciar los procesos agresivos de endeudamiento que se dieron durante el final de los 90 s. Gráfico 11: Evolución de los Saldos de la Deuda Pública Total 1990-2009 Fuente: MF (2001-2009) Nota: La información del Servicio de la Deuda Pública Total corresponde a Base Caja. Para efectos de comparabilidad, no se encuentran incorporadas las amortizaciones que provienen de los bonos a corto plazo (CETES). Adicionalmente, las cifras para 2008 y 2009 son provisionales debido a que se continúan los procesos de renegociación de los bonos Global 12 y Global 30 por lo que las cifras podrían cambiar en el futuro. Fuente: MF. Subsecretaría de Crédito Público (1990-2009) Nota: Incluye deuda garantizada por el Estado ecuatoriano. 12 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 13
SECTOR SOCIAL Tabla 1: Nivel de ejecución del presupuesto del Sector Social, por instituciones Enero diciembre 2009. Fuente: MF (2009) Nota: 1./ El Ministerio de Trabajo y Empleo cambió de nombre a Ministerio de Relaciones Laborales. (1) Estas instituciones identificadas en el cuadro anterior forman parte del Consejo Sectorial de Desarrollo Social, coordinado por el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social. Tabla 2: Fuentes de financiamiento del sectorial Educación, presupuesto devengado. Enero-diciembre 2008-2009 SECTORIAL EDUCACIÓN Nota: 1./ Para 2009 se incluye dentro de Recursos Fiscales a los recursos de Autogestión y Preasignaciones por indicarlo así las nuevas directrices presupuestarias. Adicionalmente, se creó una nueva fuente de financiamiento Anticipos de ejercicios anteriores debido al alto nivel de anticipos otorgados y no devengados durante 2008 Tabla 3: Nivel de ejecución sectorial de la Inversión Pública, por instituciones y naturaleza del gasto. Enero-diciembre 2009 14 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 15
SECTORIAL SALUD Tabla 4: Fuentes de financiamiento del sectorial Salud, presupuesto devengado. Enero-diciembre 2008-2009 Nota: 1./ Para 2009 se incluye dentro de Recursos Fiscales a los recursos de Autogestión y Preasignaciones por indicarlo así las nuevas directrices presupuestarias. Adicionalmente, se creó una nueva fuente de financiamiento Anticipos de ejercicios anteriores debido al alto nivel de anticipos otorgados y no devengados durante 2008 Tabla 5: Nivel de ejecución sectorial de la Inversión Pública, por instituciones, unidades ejecutoras y naturaleza del gasto Enero-diciembre 2009. SECTORIAL BIENESTAR SOCIAL Tabla 6: Fuentes de financiamiento del sectorial Bienestar Social, presupuesto devengado Enero-diciembre 2008-2009. Nota: 1./ Para 2009 se incluye dentro de Recursos Fiscales a los recursos de Autogestión y Preasignaciones por indicarlo así las nuevas directrices presupuestarias. Adicionalmente, se creó una nueva fuente de financiamiento Anticipos de ejercicios anteriores debido al alto nivel de anticipos otorgados y no devengados durante 2008 Tabla 7: Nivel de ejecución sectorial de la Inversión Pública, por instituciones y naturaleza del gasto Enero-diciembre 2009. 16 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 17
SECTORIAL DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA Tabla 8: Fuentes de financiamiento del sectorial Desarrollo Urbano y Vivienda, presupuesto devengado. Enero-diciembre 2008-2009. Nota: 1./ Para 2009 se incluye dentro de Recursos Fiscales a los recursos de Autogestión y Preasignaciones por indicarlo así las nuevas directrices presupuestarias. Adicionalmente, se creó una nueva fuente de financiamiento Anticipos de ejercicios anteriores debido al alto nivel de anticipos otorgados y no devengados durante 2008 Tabla 9: Nivel de ejecución sectorial de la Inversión Pública, por instituciones, unidades ejecutoras y naturaleza del gasto Enero-diciembre 2009. SECTORIAL TRABAJO Tabla 10: Fuentes de financiamiento del sectorial Trabajo, presupuesto devengado Enero-diciembre 2008-2009. Nota: 1./ Para 2009 se incluye dentro de Recursos Fiscales a los recursos de Autogestión y Preasignaciones por indicarlo así las nuevas directrices presupuestarias. Adicionalmente, se creó una nueva fuente de financiamiento Anticipos de ejercicios anteriores debido al alto nivel de anticipos otorgados y no devengados durante 2008 Tabla 11: Nivel de ejecución sectorial de la Inversión Pública, por instituciones, unidades ejecutoras y naturaleza del gasto Enero-diciembre 2009. 18 Cómo va la inversión social Cómo va la inversión social 19