CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 594/2018 Expediente 479/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Molt Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.M.H., de 18 de julio de 2018 (Registro de entrada, 25 de julio), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado la consulta facultativa que ha formulado el Pleno del Ajuntament de l'alcora, sobre la solicitud de acceso a cierta información administrativa, y más en concreto a una solicitud de compatibilidad urbanística para realizar en una parcela una actividad de gestión de residuos urbanos.
I ANTECEDENTES Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que: Primero.- La Consulta Facultativa. La Secretaría Autonómica de la Presidencia, a solicitud de la Alcaldía del Ajuntament de l'alcora, ha instado la Consulta Facultativa de esta Institución Consultiva sobre el derecho de acceso a una documentación administrativa, en materia de medio ambiente y urbanismo, al referirse al expediente relativo a la solicitud de información que tramitó ante dicha Corporación municipal el representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, que solicitó una copia de la documentación que presentó en los servicios municipales la sociedad mercantil A. P. C., S.L., (en adelante A., S.L. ), para obtener, en su caso, un certificado de compatibilidad urbanística de unos terrenos para el desarrollo de la actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios, y el reciclado de envases. Dicha solicitud de información medioambiental fue presentada en el Registro de entrada del Ajuntament de l'alcora por el representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN en escrito de 13 de abril de 2018, lo que dio lugar a la tramitación oportuna por parte de los servicios administrativos y a que la Alcaldía, en su resolución de 11 de junio de 2018, dispusiera, por un lado, estimar la solicitud de personación de la referida plataforma ciudadana en el procedimiento iniciado por la indicada mercantil y, por otro lado, desestimar la solicitud de obtener una copia íntegra de la documentación presentada por la empresa A., S., por entender que el derecho a obtener información medioambiental amparado en la Ley 27/2006, de 18 de julio, no es un derecho absoluto, debiendo guardarse el debido equilibrio con el derecho de las empresas a que se respete el secreto comercial e industrial, puesto que la indebida divulgación de dichas informaciones podría ser constitutivo de un delito debidamente tipificado en el artículo 417 del Código Penal. Por tanto, nos hallamos ante una Consulta Facultativa que versa sobre un asunto, una solicitud de acceso a una determinada información administrativa, de índole medioambiental, que ya ha sido resuelta de forma expresa por el órgano competente de la Administración municipal, lo que 2
exigirá que en su momento realicemos una breve reflexión sobre el ámbito para el correcto ejercicio de la función consultiva, en comparación con la función de asesoramiento jurídico. Por otro lado, la Consulta Facultativa del Ajuntament de l'alcora no la realiza exactamente la Alcaldía, que a estos efectos remitió la solicitud de la Consulta Facultativa y el expediente tramitado por medio de la Dirección General de Administración Local de la Presidencia de la Generalitat, ya que en dicha documentación consta el certificado del acuerdo que, por unanimidad, adoptó el máximo órgano colegiado de gobierno del citado Ayuntamiento, el Pleno de la Corporación municipal, en la sesión ordinaria que celebró el día 25 de junio de 2018, dispuso: Primero.- Instar a la Conselleria de Presidencia de la Generalitat Valenciana, a través de la Dirección General de Administración Local, para que sea elevada al Consell Jurídic Consultiu la consulta facultativa relativa al derecho de acceso a la documentación solicitada por la Plataforma Ciudadana No a la Contaminación, en relación con el expediente iniciado por la mercantil A., S., para la obtención del certificado de compatibilidad urbanística, valorándose asimismo aspectos de oportunidad y conveniencia. Segundo.- Remitir adjuntos cuantos antecedentes e informes integran el expediente y que se consideren necesarios para la emisión del dictamen solicitado. Tercero.- Notificar este acuerdo a la Plataforma Ciudadana No a la Contaminación para su conocimiento y a los efectos oportunos. Segundo.- La documentación que acompaña y la tramitación de la Consulta Facultativa. Como se ha expuesto, la autoridad municipal consultante nos ha remitido, según expresa, el expediente tramitado a los efectos de resolver -de desestimar- la solicitud de información medioambiental formulada, con todas las actuaciones y precedido de un índice de los documentos e, incluso de un resumen ejecutivo. En todo caso, los actos de trámite y las resoluciones que constan en las actuaciones remitidas son las siguientes: 1.- La solicitud de información administrativa, de índole medioambiental, que formuló ante el Ajuntament de l'alcora el representante de la entidad PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA 3
CONTAMINACIÓN, el día 13 de abril de 2018, con la finalidad de obtener una copia de la documentación que había presentado la sociedad A., S.L., para conseguir un certificado de compatibilidad urbanística para realizar en unos terrenos, en su caso, una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios, y el reciclado de envases. 2.- El escrito de emplazamiento que la Alcaldía dirigió a la empresa A., S.L., el 18 de abril de 2018, para que justificara el carácter confidencial de la documentación que había presentado, ya que ella misma explicitaba dicho carácter reservado. 3.- El escrito que la Alcaldía dirigió al solicitante de la información administrativa, el mismo día 18 de abril de 2018, comunicándole el emplazamiento anterior. 4.- El escrito de alegaciones que dedujo el representante de la sociedad A., S., el día 14 de mayo de 2018, en el que indica que la solicitud de información administrativa debe ser inadmitida, por ser genérica y abusiva, y expresando también que subsidiariamente solo podría acordarse un acceso parcial a dicha información, a la que no tenga carácter confidencial, debido a la legítima protección de los intereses económicos y comerciales, que se plasma sobre todo en la legislación que protege los secretos comerciales e industriales. 5.- La resolución de la Alcaldía del Ajuntament de l'alcora, fechada el 16 de mayo de 2018, en la que remite al representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN una copia de la memoria, con los datos que no gozan de confidencialidad, que en su día había presentado la mercantil solicitante del certificado de compatibilidad urbanística. 6.- El escrito de alegaciones que presentó el representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, el día 18 de mayo de 2018, en el que manifiesta su disconformidad con la información suministrada, expresando que no se ha justificado la confidencialidad de los datos que se ocultan, por lo que reitera su solicitud de obtener una copia completa de todos los datos que constan en la memoria que en su día aportó la expresada mercantil cuando solicitó el certificado de compatibilidad urbanística de una parcela para poder llevar a cabo la actividad de tratamiento de residuos, industriales y sanitarios, y el reciclado de envases. 7.- El informe-propuesta de resolución que suscribió el Técnico de Administración General adjunto a Secretaría del propio Ajuntament de l'alcora, el día 7 de junio de 2018, de desestimar la solicitud de obtener una copia íntegra de la documentación aportada por la mercantil A., S.L., y de 4
estimar la personación de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN en el expediente relativo a la compatibilidad urbanística que se tramita por los servicios municipales. 8.- La resolución o acuerdo que dictó la Alcaldía, fechada el día 11 de junio de 2018, que resuelve la solicitud de acceso a la información administrativa planteada por la indicada plataforma ciudadana, en el mismo sentido de la propuesta de resolución, de admitir la personación de la plataforma ciudadana y de desestimar el acceso completo a la información administrativa solicitada. 9.- La notificación de la resolución anterior al representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, de 12 de junio de 2018, y que fue recibida por el propio representante el día siguiente; y, por último, 10.- El certificado de la Secretaría municipal, expedido el día 28 de junio de 2018, acreditativo del acuerdo que adoptó por unanimidad el Pleno del Ajuntament de l'alcora, en la sesión ordinaria que tuvo lugar el día 25 de junio de 2018, de instar la Consulta Facultativa de este Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, por medio de la Dirección General de Administración Local de la Presidencia, como también de remitirnos cuantos antecedentes se consideren necesarios para poder emitir el dictamen solicitado y de notificar dicha decisión el Pleno municipal a la plataforma ciudadana solicitante de la información administrativa relativa al certificado de compatibilidad urbanística de unos terrenos para destinarlos al ejercicio de la actividad de tratamiento de residuos, industriales y sanitarios, y el reciclado de envases. Con esta finalidad, la Alcaldía del Ajuntament de l'alcora se dirigió a la expresada Dirección General de Administración Local de la Presidencia, en el oficio de que se registró de entrada el día 28 de junio de 2018. Y, encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la Secretaria Autonòmica de la Presidència, por delegación del President de la Generalitat y en oficio de 18 de julio de 2018, que se registró de entrada por este Órgano Consultivo el día 20 del mismo mes y año, remitió la Consulta para dictamen por esta Institución Consultiva, entendiendo aconsejable la emisión del Dictamen para el esclarecimiento del asunto, debido a su complejidad técnica y jurídica, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2º del artículo 2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. 5
II CONSIDERACIONES Primera.- Las Consultas Facultativas. Esta Institución Consultiva ha puesto de manifiesto en otras ocasiones que las Consultas que se tramiten a esta Institución Consultiva serán preceptivas cuando su ley de creación u otras disposiciones legales así lo determinen, mientras que en los demás casos las consultas que se eleven a esta Administración Consultiva solo serán facultativas, como se halla previsto en el apartado 2º del artículo 2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, siguiendo de este modo un criterio ya tradicional en nuestro ordenamiento jurídico. En el caso de las Entidades locales valencianas, la posibilidad de que formulen Consultas Facultativas se reconoce explícitamente en el apartado 1º del artículo 69 del Reglamento del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que fue aprobado mediante el Decreto del Consell 138/1996, de 16 de julio, al consignar que las Corporaciones locales podrán formular, debidamente razonadas, consultas facultativas, por medio del conseller competente en materia de Administraciones Públicas, quien decidirá lo pertinente acerca de su remisión al Consell Jurídic Consultiu. Además, el apartado 2º del mismo precepto reglamentario igualmente reconoce que podrán formular consultas facultativas las Universidades públicas y demás entidades y Corporaciones de Derecho público de la Comunitat Valenciana, por medio del conseller o consellera competente, que decidirá sobre su remisión a este Órgano Consultivo. Todo ello sin perjuicio de que las Administraciones locales, las Universidades públicas y las demás entidades y corporaciones de Derecho público soliciten directamente el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, cuando sea preceptivo, según el artículo 66 del mismo Reglamento de 16 de julio de 1996, ya citado. Segunda.- El planteamiento de la consulta facultativa. La Consulta Facultativa se refiere a un supuesto muy concreto y específico de acceso a la información administrativa, en materia de medio ambiente y tangencialmente de urbanismo, al solicitar una plataforma ciudadana una copia completa, sin que existan salvedades por supuesta 6
confidencialidad, de la memoria que una sociedad mercantil presentó al Ajuntament de l'alcora, como Administración competente y ahora consultante, para conseguir, en su caso, el informe de compatibilidad urbanística que pueda permitir la instalación y el funcionamiento de las instalaciones de una empresa destinada al tratamiento de residuos, industriales y sanitarios, y al reciclaje de envases. A este respecto, ya se ha apuntado que nos hallamos ante una notable circunstancia, como es que la solicitud de acceso a dicha información administrativa ya ha sido resuelta, mediante un acto administrativo expreso y formal, la resolución de la Alcaldía del expresado Ayuntamiento de 11 de junio de 2018, que dispuso admitir la personación de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, pero desestimó el acceso completo a la información administrativa solicitada. Por ello, resulta obligado realizar una breve referencia a las posibles similitudes y diferencias entre estas dos funciones administrativas, la función o tarea de asesoramiento, si se quiere de asesoramiento jurídico, y la función consultiva, que en el fondo también consiste en asesorar e ilustrar a los órganos de la Administración Pública, pero con unas peculiaridades distintivas que la diferencian de la función de asesoramiento. A) El ámbito propio de la función consultiva. Teniendo en cuenta que el asesoramiento consiste en la acción o el efecto de asesorarse, en este supuesto en términos jurídicos, tanto el ejercicio de la función de asesoramiento como de la función consultiva participan de característica común de dar consejo, ilustrar, proporcionar un criterio o criterios al órgano de la Administración Pública que lo hubiera solicitado, por lo general sobre un asunto concreto y determinado, lo que permitirá que la autoridad consultante esté en situación de adoptar la mejor decisión, dentro de la legalidad y para la satisfacción de los intereses generales que representa. Ahora bien, mientras que los órganos que ejercen la función de asesoramiento suelen ser órganos o unidades de la propia Administración activa que están habilitados para ejercer dicha función en cualquier momento, de forma unipersonal y sobre cualquier asunto que sea de la competencia del órgano y de la Administración consultante, sobre todo en relación con aquellas unidades administrativas que ejercen su función staff and line, esto es, en directa relación con las autoridades y cargos públicos, no ocurre lo mismo con el ejercicio de la función consultiva, al rodearse de un concreto régimen jurídico y características que tienden a separarlo de la 7
Administración activa, con la finalidad de que su parecer se manifieste de forma objetiva y colegiada, y con independencia de criterio. De esta forma, en relación con el régimen jurídico que perfila y diseña el ejercicio de la función consultiva, la Institución autonómica superior que la ejerce, este Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, se separa de la práctica totalidad de los órganos de la Administración activa, con la que no tiene ninguna relación orgánica ni funcional de servicio, como técnica tendente a garantizar que el ejercicio de la función consultiva se realice con autonomía orgánica y funcional (artículo 1.2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre). Además, desde el punto de vista organizativo, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, como el resto de Instituciones Consultivas, siempre ha sido un órgano de composición colegiada que igualmente ejerce su función de forma colegiada (artículo 3 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, ya citada, tanto en la redacción originaria como en las redacciones intermedias y en la redacción que le dio la Ley de la Generalitat 11/2018, de 21 de mayo, de modificación de la anterior y actualmente vigente), y todas las personas que lo conforman tendrán que ser juristas de reconocido prestigio, o profesionales, científicos y científicas con más de 15 años de ejercicio profesional (a tenor del artículo 6.1 de la Ley valenciana 10/1994, de 19 de diciembre), y siendo inamovibles mientras no se extinga su respectivo mandato. Añádase, desde un punto de vista funcional, que el ejercicio de la función consultiva, a diferencia de la función o tarea de asesoramiento, no se realiza en cualquier momento, en cualquier fase de la instrucción de los procedimientos, sino cuando la instrucción de procedimientos ya ha concluido, incluso cuando ya se ha redactado la propuesta de resolución que en Derecho corresponda, pero antes de resolver, como lo demuestra una simple lectura de los supuestos de consulta preceptiva del artículo 10 de la indicada Ley valenciana 10/1994, de 19 de diciembre. El dato de que se admitan Consultas Facultativas, por lo general sobre asuntos de especial complejidad o trascendencia, no desdibuja ni desmiente esta consideración, ya que no constituye ni forma parte de la función consultiva confirmar, ratificar o apoyar lo ya resuelto, cuando entienda que se acomoda al ordenamiento jurídico, como tampoco someter a crítica la decisión que, bajo su responsabilidad, quiso adoptar el órgano competente de la Administración Pública, en este caso municipal. 8
B) La respuesta de la Consulta Facultativa. Dicho lo anterior, se plantea esta Consulta Facultativa sobre el derecho de acceso a cierta documentación administrativa, de índole medioambiental, al referirse al expediente relativo a la solicitud de información que tramitó ante el Ajuntament de l'alcora el representante de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, que solicitó una copia completa de la memoria que presentó en el Ayuntamiento la mercantil A. P. C., S.L., con la finalidad de obtener, en su caso, el certificado de compatibilidad urbanística de una parcela para proceder a la instalación y puesta en funcionamiento de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios, y de reciclado de envases. A ese respecto, una parte importante de estos residuos, los residuos sanitarios y los residuos industriales que estén en estado líquido, no pueden ser admitidos y tratados en plantas o vertederos ordinarios, por su mayor peligrosidad y toxicidad, lo que legalmente exige que las instalaciones, plantas y vertederos en los que se lleve a cabo su tratamiento y depósito cumplan unos requisitos sanitarios, de protección del medio ambiente y de seguridad adicionales (artículos 4, 15, 47, 48, 53, 55, 55 y concordantes de la Ley de la Generalitat 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunitat Valenciana). Analizada toda la documentación remitida, y aún a pesar de estar refiriéndonos a un asunto ya resuelto por el órgano competente de la Administración municipal, no es posible realizar un juicio concluyente sobre la cuestión por haberse cometido notorias irregularidades de tramitación, lo que está repercutiendo en el fondo del asunto y, además y como veremos, en su tratamiento procesal. 1) En primer lugar, desde el punto de vista procedimental, la empresa solicitante del certificado o informe de compatibilidad urbanística afirma que la solicitud de información administrativa que cursó la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN, tiene que ser inadmitida a trámite por su carácter abusivo y excesivamente genérico, o subsidiariamente desestimada en parte porque afecta a la información confidencial de la empresa, pero el encargado de la tramitación del procedimiento no asumió que la solicitud de información administrativa fuera abusiva o excesivamente genérica, como tampoco requirió a la empresa que se opone a difundir la información para que acreditara el carácter reservado de dicha documentación o información concerniente a la planta de tratamiento de residuos industriales y sanitarios, y de reciclado de envases. 9
En este sentido, los legítimos intereses económicos de las sociedades mercantiles y grandes empresas son susceptibles de ser protegidos mediante los derechos de propiedad industrial, y más en concreto por medio de las patentes de invención y de los modelos de utilidad, tal y como se regulan en los artículos 22 y siguientes, y 134 y siguientes, de la Ley 25/2015, de 24 de julio, de Patentes, sin perjuicio de que las patentes y los modelos de utilidad anteriores a esta Ley 25/2015, de 24 de julio, se regulen en parte por ella misma y, en parte, por la anterior Ley 11/1986, de 20 de marzo, de Patentes. Desde esta perspectiva, las materias protegidas por el secreto comercial o industrial ya constituían un límite a la regla o cláusula general favorable para el acceso a los registros y a la documentación administrativa, como se preveía en el inciso d) del apartado 5º del artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y hoy en día se sigue reconociendo en los incisos h) y j) del apartado 1º del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y más específicamente en el inciso d) del apartado 2º del artículo 13 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Estos límites también se reconocen en la legislación valenciana, de plena aplicación a las entidades que integran la Administración Local, en la medida que el artículo 12 de la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, se remite al régimen de los límites de acceso a la documentación del citado artículo 14 de la Ley estatal 19/2013. Sin embargo, el órgano instructor no requirió a la empresa solicitante del informe o certificado de compatibilidad urbanística que acreditara ser propietario o titular de la explotación de una patente de invención, o de un modelo de utilidad protegido, o bien de cualquier otra circunstancia, con la suficiente previsión legal, que pudiera amparar el carácter confidencial o reservado de la expresada información administrativa, sino que directamente asumió dicho carácter confidencial, en cuanto pudiera estar protegido por la legislación sobre patentes, al expresar en este sentido que: En el presente caso los datos declarados confidenciales por la mercantil A. S. hacen referencia a procesos, duración, temperaturas, cantidades y superficies, así como a datos personales del administrador de la empresa. Puede llegarse a la conclusión de que los datos mencionados hacen referencia 10
por una parte de forma directa al proceso industrial del almacenamiento y tratamiento de los residuos, lo que pudiera estar amparado por el secreto industrial. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba que sea admisible en Derecho, y cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor acordará la apertura de un período de prueba, como explicitan los dos primeros apartados del artículo 77 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A tal efecto, en el presente procedimiento existe un aspecto primordial, como es averiguar si una determinada información está protegida por la legislación protectora de la propiedad comercial e industrial, e indirectamente con la normativa que impide la competencia desleal en el mercado, e igualmente nos hallamos en un procedimiento con dos partes con intereses contrapuestos: una sociedad mercantil que ejerce una actividad económica lucrativa en la esfera relativa al depósito y tratamiento de algunos residuos especiales, por su toxicidad o peligrosidad, y un movimiento ciudadano que revela intereses difusos medioambientales, por ser contrarios a la contaminación de los elementos del medio físico, lo que está obligando a la Administración a adoptar una posición neutral ante esta clara contraposición de intereses, parcialmente contrarios y opuestos, y por ello el órgano instructor del expediente debió haber acordado la apertura de un período de prueba para que las partes le hubieran acreditado todos los hechos y aspectos relevantes de cuanto afirman y sostienen, lo que no se hizo e impidió desarrollar la debida probanza sobre si la empresa mercantil solicitante del informe o certificado de compatibilidad urbanística es propietaria de una patente de invención o modelo de utilidad, o bien titular de su derecho de explotación, y que lo proyecte aplicar en el proceso industrial del tratamiento de los residuos a los que se refiere la memoria y la documentación que presentó a los servicios administrativos municipales del Ajuntament de l'alcora. 2) En segundo lugar, en relación con la legalidad y acierto de la resolución de la Alcaldía, de 11 de junio de 2018, que resolvió sobre el fondo del asunto, en cuya virtud admitió la personación y la comparecencia en el procedimiento de la PLATAFORMA CIUDADANA NO A LA CONTAMINACIÓN pero desestimó la solicitud de información administrativa que esta entidad había instado, ya se ha adelantado que no es posible realizar un juicio concluyente sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta la trascendencia de los defectos u omisiones con los que se verificó la instrucción del procedimiento, ya expuestos, al no haberse acordado la práctica de los medios de prueba 11
procedentes, en este procedimiento concreto, por lo que esta falta de prueba sobre datos y aspectos esenciales que influyen y están repercutiendo sobre el fondo del asunto nos impiden alcanzar una conclusión contrastada sobre si dicha resolución se ajustó al ordenamiento jurídico o, por el contrario, denegó el acceso a una información administrativa que no tiene carácter reservado ni confidencial, al no estar amparado por la legislación que protege y ampara la propiedad comercial o industrial. A tal efecto, conviene resaltar la prevalencia del derecho de acceso a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas, o en la de otros sujetos que la poseen en su nombre, constituye una auténtica regla general, de suerte que las limitaciones que justifican el acceso a esta documentación administrativa tienen que estar debidamente acreditadas, y en una causa legal explícita reconocida por el ordenamiento jurídico, que será objeto de interpretación restrictiva, y teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación, de manera que el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse, en cada caso concreto, con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Buena prueba de ello es el posicionamiento favorable del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para el acceso a una resolución que dictó la Administración en materia de urbanismo, relacionada con la autorización de un vertedero de residuos, en la cuestión prejudicial que resolvió la Sentencia de 15 de enero de 2013, al declarar que: La Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en su versión modificada por el Reglamento (CE) núm. 166/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006, debe interpretarse en el sentido de que: - obliga a que el público interesado tenga acceso a una resolución de urbanismo, como la controvertida en el litigio principal, a partir del momento en que comience el procedimiento de autorización de la instalación de que se trata; - no permite que las autoridades nacionales competentes denieguen al público interesado el acceso a una resolución de ese tipo amparándose en que el Derecho nacional o de la Unión protege la confidencialidad de la información comercial o industrial para preservar un interés económico legítimo, y - no se opone a que una negativa injustificada a poner a disposición del público interesado una resolución de urbanismo, como la 12
controvertida en el litigio principal, durante el procedimiento administrativo de primera instancia pueda regularizarse durante el procedimiento administrativo de alzada siempre que aún sean posibles todas las opciones y soluciones y que la regularización en esa fase del procedimiento permita todavía al público interesado influir realmente en el resultado del procedimiento de toma de decisiones, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional. Ocurre, igualmente, que el Pleno de la Corporación municipal plantea la Consulta Facultativa no solo respecto de los aspectos de legalidad, en sentido estricto, sino que entiende se le deben proporcionar otros elementos de juicio, como son los aspectos de oportunidad y conveniencia, por lo que desde esta perspectiva la experiencia nos demuestra que cuando se cometen infracciones e irregularidades procedimentales relevantes en la instrucción y tramitación de los procedimientos administrativos normalmente las posibilidades de dictar una resolución que no se acomode al ordenamiento jurídico se incrementan de modo exponencial, ya que como se desprende de lo expuesto no solo no se ha acreditado debida y fehacientemente que esta información pueda hallarse protegida o reservada por la protección que dispensa la legislación comercial o industrial, sino que tampoco consta que se haya realizado, en este supuesto, aquella ponderación de intereses. 3) Finalmente, en tercer lugar, en cuanto al tratamiento procesal que el Ajuntament de l'alcora ha dado a la resolución de la solicitud de información administrativa, debe recordarse que los artículos 20 y siguientes de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ya estableció una regulación específica para el acceso a la justicia y la tutela administrativa en asuntos medioambientales, con la previsión de los oportunos recursos administrativos y judiciales (artículo 20), unas reclamaciones específicas (artículo 21), el establecimiento de la acción popular en asuntos de medio ambiente (artículo 22) y normas peculiares de legitimación (artículo 23). Por otro lado, la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ya estableció, siendo básicos la mayor parte de sus contenidos, los requisitos de las solicitudes de información (artículo 17), su tramitación (artículos 18 y 19), resolución y formalización del acceso (artículos 20 a 22), y el régimen de impugnaciones (artículos 23 y 24), a cuyos efectos se prevén las oportunas reclamaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, como régimen de impugnación que sustituye los recursos administrativos ordinarios -el recurso de alzada y el recurso de reposición-, con lo cual estas 13
reclamaciones se convierten en un recurso administrativo especial, para esta materia de acceso a la información administrativa. De este modo, la legislación valenciana ha seguido un camino paralelo, en los artículos 15 y siguientes de la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, al regular las solicitudes de acceso a la información administrativa (artículo 15), su tramitación, resolución y forma de acceso a la información (artículos 16 a 19), y el régimen de impugnaciones que se consigna y regula en su artículo 24, que literalmente, que dice: 1. Las personas interesadas podrán interponer ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, con carácter potestativo, previo a su impugnación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, reclamación frente a las resoluciones de las solicitudes de acceso a la información. 2. Esta reclamación se regirá por lo establecido en la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y por lo previsto en esta ley. 3. Esta reclamación tiene carácter sustitutivo de los recursos administrativos de acuerdo con lo previsto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 4. Las resoluciones de las reclamaciones adoptadas por el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno se publicarán en la página web de la institución, previa disociación de los datos de carácter personal y una vez se hayan notificado a las personas interesadas. Sin embargo, los servicios administrativos del Ajuntament de l'alcora, en la notificación que cursó el día 12 de junio del mismo año de aquella resolución desestimatoria del acceso a la información administrativa, dictada por la Alcaldía el 11 de junio de 2018, y que el interesado recibió el día 13 del mismo mes, le informaron del siguiente régimen de recursos: Contra aquesta Resolució, que esgota la via administrativa, es pot interposar recurs de reposició davant l'alcalde, en el termini d'un mes a comptar des de l'endemà d'haver rebut la notificació, d'acord amb els articles 123 i 124 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques. 14
També es pot interposar directament recurs contenciós administratiu davant el Jutjat Contenciós Administratiu en el termini de dos mesos a comptar des de l'endemà d'haver rebut la notificació de la Resolució, d'acord amb l'article 46 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Por tanto, la referida notificación debe ser considerada como una notificación defectuosa (artículo 40.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ya citada), ya que la expresión de los recursos que procedan es uno de los requisitos de toda notificación, lo que provoca el importante efecto de que la resolución no alcance firmeza en vía administrativa, quedando abierta -sin plazo- la posibilidad de que el interesado interponga el recurso pertinente, en el presente caso un recurso administrativo especial, en materia de acceso a la información administrativa, que se designa reclamación, para lo que el interesado tendrá el plazo de un mes, y ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, apartándose de este modo de los recursos administrativos previstos con carácter general, como también ocurre en otras legislaciones sectoriales, como en materia de contratación del sector público, en la legislación deportiva y en la vía económico-administrativa. En consecuencia, por razones de seguridad jurídica, esta Institución Consultiva tiene que recomendar al Ajuntament de l'alcora que reitere y vuelva a notificar al interesado la resolución que dictó la Alcaldía el 11 de junio de 2018, aunque en esta ocasión con la correcta indicación del recurso administrativo que procede, la indicada reclamación, con carácter potestativo, en el plazo de un mes. Además, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana es un órgano de composición colegiada que goza de autonomía orgánica y funcional para su funcionamiento, estando altamente especializado a los efectos de responder las consultas facultativas que se le formulen en materia de transparencia o acceso a la información pública, como también para resolver las citadas reclamaciones que formulen los particulares cuando impugnen una resolución desfavorable de la Administración activa, tanto de la Administración autonómica como de alguna de las entidades que integran la Administración Local, siempre en la materia de acceso a la información administrativa (artículos 2, 39 y 42 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, ya citada, puestos en relación con los artículos 1, y 57 y siguientes de su Reglamento de desarrollo, que fue aprobado por medio del Decreto del Consell 105/2017, de 18 de julio. 15
Desde luego que las características más relevantes de este recurso administrativo especial son, por un lado, su carácter facultativo y, por otro, que el órgano y la Administración activa que dictaron la resolución que denegó el acceso la documentación administrativa pierden la competencia para resolver el recurso especial y sustitutivo. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que los contenidos de la Consulta Facultativa han sido atendidos en el cuerpo de este Dictamen. V.M.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 19 de septiembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA MOLT HONORABLE SR. PRESIDENT DE LA GENERALITAT. 16