CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA. Molt Hble. Señor:

Transcripción

1 CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 309/2018 Expediente 201/2018 Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Presidenta Consejeras y Consejeros: Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Consejero nato Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Secretario General Molt Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 16 de mayo de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.M.H., de 29 de marzo de 2018 (Registro de entrada de 4 de abril), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado la consulta facultativa que ha formulado el Ayuntamiento de Calp, sobre la consulta facultativa que se formula para determinar el plazo de prescripción aplicable al derecho de cobro de las cuotas de urbanización mediante el procedimiento de apremio.

2 I ANTECEDENTES Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que: Primero.- La consulta facultativa. El titular de la Alcaldía del Ayuntamiento de Calp se dirigió a la Consellería competente en materia de Administraciones Públicas, en oficio de 28 de febrero de 2018, instando que elevara al Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana la siguiente Consulta Facultativa: Cuál es el plazo de prescripción que rige para el derecho de cobro de cuotas de urbanización, mediante procedimiento de apremio impulsado por la Administración urbanística actuante, a instancia del correspondiente Agente Urbanizador?. Esta consulta se justifica por que el representante de la empresa adjudicataria del programa de actuación integrada del Sector SALADAR, y de los proyectos de reparcelación forzosa de los terrenos y de urbanización del sector de suelo urbanizable núm. 4 del Plan General de Ordenación Urbana, había solicitado el inicio del procedimiento de apremio sobre el patrimonio de los obligados, en escrito de 18 de septiembre de 2017, ante la falta de pago de las respectivas cuotas de urbanización, en período voluntario, pero en las actuaciones constan dos informes entre los que existe una clara discrepancia: En efecto, por un lado, el informe cuya autoría corresponde a un despacho colectivo de abogados y asesores, y que está fechado el 25 de enero de 2018, entiende que el plazo de prescripción es el de quince años, en aplicación de la redacción del artículo del Código Civil entonces vigente. No obstante, por otro lado, el informe de la jefatura del Servicio de Rentas Municipal del Ayuntamiento de Calp, suscrito el 14 de febrero de 2018, afirma que el plazo de prescripción aplicable al procedimiento de cobro es el de cuatro años de los artículos 66 y 67 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. 2

3 Segundo.- La documentación que acompaña a la consulta facultativa. La Consulta Facultativa fue recabada a esta Institución Consultiva por la Secretaría Autonómica de Presidència de la Generalitat, en oficio de 29 de marzo de 2018, que se registró de entrada por este Órgano Consultivo el día 4 de abril del mismo año, expresando que entiende aconsejable la emisión de nuestro Dictamen, ante la complejidad técnica y jurídica del asunto, según lo dispuesto en el apartado 2º del artículo 2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y a la que solo acompañaron estos tres documentos: 1) La solicitud de iniciación del procedimiento de apremio sobre el patrimonio que había formulado el representante de la sociedad mercantil designada como agente urbanizador, que se había presentado en el Ayuntamiento de Calp el día 18 de septiembre de ) El informe emitido por una firma o despacho colectivo de abogados y asesores, con fecha 25 de enero de 2018; y, 3) El informe suscrito por la jefatura del Servicio de Rentas Municipal del Ayuntamiento, el 14 de febrero de Como en la documentación inicial no constaba el texto de la Consulta Facultativa formulada por la propia Alcaldía del Ayuntamiento de Calp, los servicios de este Órgano Consultivo le requirieron que se completara la documentación, tanto en relación con el texto de la misma Consulta Facultativa como con respecto a las principales determinaciones del programa de actuación urbanística municipal que había justificado el acuerdo de imposición, liquidación y cobro de las respectivas cuotas de urbanización, de forma que la Intervención municipal del Ayuntamiento completó la documentación y remitió, el 7 de mayo de 2018, estos documentos adicionales: 4) El texto de la Consulta Facultativa que la Alcaldía del Ayuntamiento de Calp había cursado a la Consellería competente en materia de Administraciones Públicas, el 28 de febrero de ) El texto del Convenio urbanístico que formalizaron el Ayuntamiento de Calp y el agente urbanizador con fecha 1 de junio de

4 6) El certificado de la Secretaría Accidental del Ayuntamiento que contiene el acuerdo del Pleno de 3 de enero de 2003, que aprobó con carácter definitivo el proyecto de reparcelación del Sector núm. 4 de suelo urbanizable denominado SALADAR ; y, 7) El certificado de la Secretaría Accidental del Ayuntamiento que contiene el acuerdo del Pleno de 25 de febrero de 2005, que subsanó determinadas deficiencias del acuerdo anterior. II CONSIDERACIONES Primera.- Las consultas facultativas. Esta Institución Consultiva ha puesto de manifiesto en otras ocasiones que las Consultas que se tramiten a esta Institución Consultiva serán preceptivas cuando su ley de creación u otras disposiciones legales así lo determinen, mientras que en los demás casos las consultas que se eleven a esta Administración Consultiva solo serán facultativas, tal y como se halla previsto en el apartado 2º del artículo 2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, siguiendo de este modo un criterio ya tradicional en nuestro ordenamiento jurídico. En el caso de las Entidades locales valencianas, lo que incluye a los Ayuntamientos, como también de las Universidades públicas y demás entidades y Corporaciones de Derecho Público, las autoridades que estén facultadas solicitarán directamente el dictamen del Consell Jurídic Consultiu en los casos en que este fuera preceptivo conforme a la Ley, en aplicación del artículo 66 del Reglamento del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que se aprobó mediante el Decreto del Consell 138/1996, de 16 de julio, e igualmente aquellas Corporaciones locales podrán formular, debidamente razonadas, consultas facultativas, por medio del Conseller competente en materia de Administraciones Públicas, quien decidirá lo pertinente acerca de su remisión al Consell Jurídic Consultiu, de acuerdo con la dicción del artículo 69 del mismo Reglamento, en la redacción que en ambos casos les dio el Decreto del Consell 161/2005, de 4 de noviembre. Por ello, las consultas facultativas solo deben formularse acompañados de los debidos razonamientos y motivación, ya que el mismo 4

5 artículo 69, en su redacción originaria, habilitaba entonces al titular de la Consellería de Presidencia para que valorase las consultas facultativas de las entidades locales, a los efectos de decidir lo pertinente sobre su remisión a este Órgano Consultivo, y con mayor acierto en la redacción que para el mismo precepto aprobó el Decreto del Consell 151/2003, de 29 de agosto, las consultas facultativas debían valorarse por medio del conseller competente en la materia de que se trate. Esta previsión resulta trascendente en aquellos casos en los que, como el presente, la consulta facultativa no versa sobre el régimen jurídico, la organización peculiar o el funcionamiento que caracteriza el régimen aplicable a las Entidades locales, sino que la Alcaldía del Ayuntamiento de Calp la plantea sobre algunas cuestiones o aspectos urbanísticos, a cuyos efectos la Administración autonómica dispone de sus propios órganos especializados, unipersonales y colegiados, según las previsiones de la Ley de la Generalitat 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Protección del Paisaje de la Comunitat Valenciana, y ejerce dichas competencias urbanísticas a través de los órganos que dependen de la actual Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, cuyo Reglamento Orgánico y Funcional fue aprobado por medio del Decreto del Consell 159/2015, de 18 de septiembre. No obstante, en el presente supuesto, ha sido la Secretaría Autonómica de la Presidencia, como autoridad consultante, quien ha expuesto la complejidad técnica y jurídica del asunto, lo que ha aconsejado su remisión a este Consell Jurídic Consultiu para esclarecer el asunto, y por ello debe dejarse constancia que la competencia en materia de Administración Local actualmente se encuentra atribuida a la Presidencia de la Generalitat, como prevén los artículos 1, 13, 17 y 18 de su Reglamento Orgánico y Funcional, que fue aprobado mediante el Decreto del Consell 151/2015, de 18 de septiembre. Segunda.- El planteamiento de la consulta facultativa. La Consulta Facultativa se planta por la propia Alcaldía en términos de controversia jurídica ante una disyuntiva, que se halla avalada por respectivos informes, en relación con el plazo de prescripción aplicable a las cuotas de urbanización que se liquidaron a los propietarios de un sector de suelo urbanizable por la urbanización de sus terrenos, en la proporción que a cada uno les correspondiera. A tal efecto, la Consulta se plantea en el momento procedimental en que el agente urbanizador de los terrenos solicita al Ayuntamiento que se 5

6 proceda el inicio del procedimiento de apremio para los obligados que no abonaron las cuotas de urbanización con carácter voluntario, y en este preciso momento el agente urbanizador, con el respaldo del informe emitido por un despacho colectivo de abogados y asesores, defiende que el plazo de prescripción aplicable es el de quince años, esto es, el aplicable a las obligaciones personales previsto en el artículo del Código Civil, en la redacción anterior a la que le dio la Ley 42/2015, de 5 de octubre, mientras que la jefatura del Servicio de Rentas Municipal del mismo Ayuntamiento de Calp considera, en su informe de 14 de febrero de 2018, que el plazo de prescripción aplicable al procedimiento de cobro es el de cuatro años, previsto en el artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. La determinación de si nos hallamos ante una obligación jurídica de carácter privado o, por el contrario, ante una obligación que deriva de una relación jurídica de naturaleza pública, de carácter tributario o similar, aconseja que analicemos primeramente los sujetos intervinientes en dichas relaciones jurídicas y, en segundo lugar, la materia o actividad en la que se produce la liquidación de las obligaciones que se pretenden percibir por la vía de apremio sobre el patrimonio de los obligados. Las obligaciones jurídicas cuya regulación se encuentra en los artículos y siguientes del Código Civil son aquellas que existen entre particulares, personas físicas o jurídicas, e incluso entre un particular y una Administración Pública, pero siempre que en este último caso nos hallemos ante una obligación que derive de una relación jurídica de Derecho privado excluyendo que traiga causa de una relación de Derecho público-, y por ello la cuestión relativa a la anulación de un contrato privado de compraventa entre dos particulares, que se plantea por una de las partes ante la jurisdicción civil, no se halla directamente vinculada a la obtención de una licencia administrativa, en este caso concreto una licencia de ocupación, salvo que en el propio contrato privado de compraventa se hubiera pactado entre las partes dicha circunstancia como condición esencial (STS de 20 de marzo de 2013, Sala de lo Civil, Sección 1ª). Por el contrario, los municipios son entidades locales básicas de la organización territorial del Estado, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, de forma que son Administraciones Públicas de carácter territorial, que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (STC 57/2015, de 18 de marzo), auténticas Corporaciones o Entidades públicas a las que el ordenamiento jurídico reconoce una atribución genérica de potestades para actuar en el ámbito de su círculo de intereses públicos (STS de 30 de abril de 2013), así como las potestades administrativas más intensas o graves 6

7 (normativa, expropiatoria, financiera, sancionadora, etc.), y en los que las personas físicas que los constituyen, los vecinos que conformen su población, se integran en sus respectivos órganos de gobierno, directamente o mediante sus representantes. Por ello, cuando nos hallemos ante una Administración local, y más en concreto ante un Ayuntamiento, normalmente nos hallaremos ante una organización o entidad pública, que habitual y ordinariamente actuará en el tráfico jurídico en ejercicio de sus competencias y potestades, de Derecho público, y en consecuencia como sujeto de una relación jurídica de naturaleza pública, que no se regulará por el Código Civil o el Derecho privado (civil, mercantil, etc.), sino por la legislación administrativa que regule la actuación administrativa, en general, el ejercicio de la actividad específica de que se trate (educación, sanidad, agricultura, empleo, medio ambiente, urbanismo, etc.). No obstante, ello no significa que las Administraciones Públicas o que un Ayuntamiento no pueda ser titular o una de las partes de una relación jurídica privada, como ocurre cuando decida actuar en el tráfico jurídico mediante una personificación instrumental de Derecho privado, lo que ocurre cuando disponga la creación de una entidad pública empresarial o cuando le pertenezcan, directa o indirectamente, la mayor parte de las participaciones sociales de una empresa mercantil (según los artículos 85 bis y 95 ter de la Ley 7/1985, de 2 de abril, ya citada), o cuando celebre contratos privados, con particulares, de contenido patrimonial (a tenor del artículo 26 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público). Por tanto, el dato de que estemos ante una Administración municipal en ejercicio de sus competencias nos acerca al dato que nos hallemos ante un operador jurídico que actúa y ejerce sus competencias, legalmente atribuidas, en virtud de una norma administrativa, creando o interviniendo en relaciones jurídicas, nos sugerirá que estas son de naturaleza pública, alejándonos de la hipotética existencia de una relación jurídica privada, pero este dato relevante no será concluyente, lo que exige que analicemos, de forma complementaria, la naturaleza de la actividad a la que nos referimos, la denominada función pública urbanística o, si se quiere, la liquidación de las cuotas de urbanización que derivan de la aprobación de un proceso de gestión urbanística cuyo objetivo consiste en la transformación del suelo urbanizable en suelo urbano, materializando igualmente entre los propietarios el principio de equidistribución de los beneficios y las cargas que deriven del planeamiento urbanístico. 7

8 A este respecto, los titulares de los terrenos incluidos en un sector o unidad de actuación tienen la obligación de cumplir con todos los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística previstos en el artículo 18 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que fue aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, entre los que se hallan las cesiones obligatorias de suelo para dotaciones y equipamientos públicos, la cesión de un determinado porcentaje de edificabilidad, y costear todas las obras de urbanización previstas o que se aprueben, incluyendo la conexión con las redes generales de servicios, y la ampliación o reforzamiento de los existentes, entre otras obligaciones. Estos conceptos básicos de nuestro urbanismo ya aparecen en nuestra Ley del Suelo de 1956, y se consolidaron en el texto refundido de 1976, desde donde se han proyectado a toda la legislación urbanística posterior, estatal y autonómica, como es el caso de la referida Ley estatal de Suelo y Rehabilitación Urbana de 30 de octubre de 2015 y de la Ley de la Generalitat 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, que es la aplicable al presente caso porque el programa de actuación integrada del sector de suelo urbanizable núm. 4 de Calp se adjudicó y el convenio urbanístico se formalizó, bajo su vigencia. En virtud de lo expuesto, las referidas cuotas urbanísticas que se liquiden con la finalidad de atender y sufragar los gastos de urbanización de las actuaciones urbanísticas que puedan aprobar las Administraciones urbanísticas competentes son auténticas prestaciones patrimoniales de carácter público, de naturaleza análoga a las obligaciones de índole tributario e, incluso yendo más allá, no se limitan a ser unas obligaciones jurídicas públicas, que vinculan a una Administración Pública con los propietarios de los terrenos de un sector o unidad de actuación, sino que son auténticas cargas públicas, en la medida en que si los obligados no las satisfacen tampoco podrán materializar el aprovechamiento urbanístico que les corresponda. Estas afirmaciones se trasladan plenamente a la legislación urbanística valenciana, a los preceptos de la citada Ley de la Generalitat 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, como a la Ley de la Generalitat 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, sin que influya en ellas que una actuación urbanística municipal, un programa de actuación integrada, se ejecute directamente por la propia Administración municipal o por medio de un agente urbanizador, en aplicación y de acuerdo con los artículos 29, 44, 67 y concordantes (de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre), e 8

9 igualmente de los artículos 113, 139, 149 y concordantes de la Ley valenciana 5/2014, de 25 de julio. En efecto, las facultades de supervisión, de control y la responsabilidad última del adecuado desarrollo del proceso de urbanización de los terrenos afectados siempre corresponderá a la Administración urbanística actuante, con carácter general la Administración municipal, aunque el programa de actuación se hubiera adjudicado a un agente urbanizador, y al Pleno municipal corresponderá aprobar las cuotas de urbanización y forma de liquidación, y su posible modificación o retasación, como también el proyecto de las obras de urbanización y la reparcelación de los terrenos (artículos 29.4, 66, 67, 68, 69 y concordantes de la citada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, aplicable al presente caso). En consecuencia, las cuotas de urbanización que se aprueben, liquiden y apliquen al cobro, en período voluntario o mediante ejecución forzosa, que deriven de un procedimiento de gestión urbanística, son prestaciones patrimoniales de carácter público, prestaciones de Derecho público en la terminología del inciso h) del apartado 1º del artículo 2 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, que fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, siendo patente en este mismo precepto la distinción entre los ingresos patrimoniales y demás ingresos de Derecho privado (inciso a), y el resto de los incisos del mismo apartado que enumeran toda clase de tributos, impuestos, tasas, contribuciones especiales, y demás ingresos de Derecho público. Uno de los efectos de la calificación que hemos realizado de las cuotas de urbanización, como uno de los elementos de las cargas urbanística que deben atender los titulares de derechos reales cuyos terrenos estén incluidos en el ámbito de alguna actuación urbanística, de naturaleza próxima a las obligaciones tributarias, entendidas como prestación patrimonial de carácter público, será que su plazo de prescripción para exigir el pago será de cuatro años, con el alcance, extensión y forma de cómputo que se especifican en los artículos 66 a 70 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, ya que aunque dichas cuotas de urbanización se aprobaron antes de la entrada en vigor de esta Ley 58/2003, en virtud del acuerdo que aprobó el Pleno de la Corporación municipal, al parecer en la sesión de 3 de enero de 2003, su retasación fue aprobada al parecer mediante la resolución de 23 de marzo de 2010, cuando ya había entrado en vigor esta misma Ley 58/2003. Por todo ello, se comparte el criterio que mantiene la jefatura del Servicio de Rentas Municipal del mismo Ayuntamiento de Calp, como consta en su informe de 14 de febrero de

10 Solo debe añadirse que el instituto de la prescripción opera por el transcurso del tiempo, por lo que este aspecto se halla directamente relacionado con el proceso de gestión urbanística y de transformación física de los terrenos que sean objeto de la actuación urbanística, en este caso de un programa de actuación integrada que adjudicó el Pleno municipal y que se rige por el convenio urbanístico cuyo texto aprobó el mismo Pleno y que las partes formalizaron, en este caso, en documento administrativo fechado el 1 de junio de Dicho con otras palabras, esta Consulta facultativa sobre la naturaleza de las cuotas de urbanización y el régimen jurídico de su prescripción tiene sentido si nos hallamos ante una actuación urbanística regular, esto es, ante el desarrollo de un programa de actuación integrada cuyo convenio urbanístico no se halle incurso en causa de resolución, por incumplimiento de la adjudicataria o del propio Ayuntamiento, ya que en este caso procederá incoar el oportuno procedimiento de resolución del convenio urbanístico vigente, como contrato administrativo, de oficio o a instancia de cualquier interesado, a los efectos de declarar su resolución y dejar sin efecto la adjudicación del programa de actuación integrada, por imperativo del apartado 13º del artículo 29 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, ya citada y que es la que rige el convenio urbanístico, lo que entre otras consecuencias comporta la liquidación de los derechos y obligaciones que existan entre el Ayuntamiento y el urbanizador, además de la subrogación del Ayuntamiento en la posición del urbanizador frente a los propietarios del sector de suelo urbanizable núm. 4. A este respecto, las partes estipularon en el convenio urbanístico que el agente urbanizador se comprometía a redactar el proyecto de reparcelación y a presentarlo en el plazo de tres meses (cláusula cuarta), y ejecutar las obras de urbanización en el plazo de treinta meses, a contar desde la disponibilidad efectiva de los terrenos afectados, y debiendo iniciar las obras en los tres meses siguientes a dicha disponibilidad (cláusula cuarta), pero este Órgano Consultivo no dispone de ninguna información en relación a las posibles prórrogas de estos plazos por parte del Pleno municipal, por lo que simplemente se reitera que la viabilidad entera del programa de actuación integrada adjudicado depende de que en el convenio urbanístico que rige las relaciones entre las partes contratantes, y entre estas y los propietarios, no concurra ninguna causa de resolución. 10

11 III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que los contenidos de la Consulta Facultativa han sido atendidos en el cuerpo de este Dictamen. V.M.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 16 de mayo de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA Joan Tamarit i Palacios Margarita Soler Sánchez MOLT HONORABLE SR. PRESIDENT DE LA GENERALITAT. 11