RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

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1 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Recurso nº 241/2015 C.A. Castilla-La Mancha 13/2015 Resolución nº 319/2015 RESOLUCIÓN DEL En Madrid, a 10 de abril de VISTO el recurso interpuesto por D. J.J.D.R., en calidad de Secretario General del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, actuando en nombre y representación de esta Corporación, contra los Pliegos que han de regir la licitación del Contrato para la prestación de los servicios de Consultoría Técnica en materia de obras hidráulicas en el ámbito de Castilla-La Mancha, convocado por Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha, con número de expediente ACLM/00/SE/030/14; el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución: ANTECEDENTES DE HECHO. Primero. Mediante anuncio publicado en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha el 26 de febrero de 2015, y en el Diario Oficial de la Unión Europea de fecha 23 de febrero de 2015, Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha convocó licitación pública, por procedimiento abierto, para la contratación de los servicios de consultoría técnica en materia de obras hidráulicas en el ámbito de Castilla-La Mancha, con número de expediente ACLM/00/SE/030/14, por un valor estimado de euros. Segundo. El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP) que ha de regir la contratación dispone en la letra E del Cuadro Resumen respecto de la acreditación de solvencia técnica o profesional lo siguiente: "Solvencia técnica: se deberá aportar certificaciones de haber ejecutado en los últimos cinco años una asistencia técnica de características técnicas similares a la Asistencia objeto del presente contrato. Los licitadores deberán acreditar las referencias de trabajos similares al presente realizados por el licitador, como AVDA. GENERAL PERÓN, 38, 8ª PLTA MADRID TEL: FAX:

2 2 empresa, en caso de que lo fuere. Además se incluirá y acreditará, para cada uno de los profesionales que formen parte del equipo, sus referencias individuales técnicas, profesionales y especiales que tuvieran relación con la materia del contrato. También se incluirá una relación de referencias, de índole análoga, en los que hayan colaborado conjuntamente todos los miembros del equipo ofertado. En el apartado II.6 del PCAP, bajo el título Sobre 1, subapartado 1) Licitadores no inscritos, exige a los licitadores en su letra f) lo siguiente: "Compromiso mediante declaración responsable (anexo n 3) de adscribir a la ejecución del contrato los medios materiales y personales suficientes para ello en la forma y condiciones determinadas en los Pliegos de Cláusulas Administrativas y Técnicas, en su caso, y según se concreta en la documentación técnica de la oferta presentada. Este compromiso tiene el carácter de obligación esencial a los efectos previstos en el art. 223 f) TRLCSP. Y en desarrollo de esta previsión, el Pliego de Prescripciones Técnicas (en adelante PPT) apartado 6.1, exige la adscripción al contrato de al menos siete profesionales, entre los cuales se encuentran los dos siguientes: Jefe de la Asistencia Técnica. Función: Coordinación de todos los trabajos realizados por el equipo del Adjudicatario y relación con la Administración. Desarrollará las funciones de dirección, control y verificación de los trabajos en el nivel máximo de responsabilidad y autoridad sobre el resto del equipo de personal del Adjudicatario. Número de técnicos: 1 Dedicación: Tendrá dedicación total y exclusiva al contrato. Titulación y experiencia: Estará en posesión del título de Ingeniero Superior y deberá estar adscrito a la empresa adjudicataria, requiriéndose una experiencia mínima de diez (10) años en las funciones objeto del contrato. Técnico especialista en construcción de infraestructuras hidráulicas.

3 3 Función: Apoyo técnico al Director del contrato en el control técnico de las obras ejecutadas por IACLM. Número de técnicos: 2 Dedicación: Tendrá dedicación total y exclusiva al contrato. Titulación y experiencia: Será titulado de grado Superior o Medio y deberá estar adscrito a la empresa adjudicataria, requiriéndose una experiencia mínima de cinco (5) años en las funciones objeto del contrato (el subrayado es nuestro). Tercero. Respecto del objeto y alcance del contrato se servicios objeto de licitación, dispone la cláusula 2 del PPT que: El objeto y alcance del contrato lo constituye el conjunto de trabajos necesarios de apoyo técnico, supervisión y adaptación de proyectos, informes sobre la documentación técnica procedentes de otras administraciones, informes de seguimiento de las actuaciones llevadas a cabo, las incidencias que se ocasionen en las obras, informes técnicos generales, informe de estado y desarrollo de presupuestos y todas aquellas necesidades que puedan surgir dentro del proceso de control y seguimiento de plan de inversiones en materia de abastecimiento y depuración dentro del ámbito de gestión de Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha (en adelante IACLM). Cuarto. El Colegio Profesional de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos considera que las condiciones de los Pliegos en los apartados transcritos en el hecho segundo perjudican los intereses de la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, al establecerse en los PPT la titulación necesaria para desempeñar los puestos de Jefe de Asistencia Técnica y de Técnico especialista en construcción de Infraestructuras hidráulicas, ya que los Pliegos exigen la titulación genérica de Ingeniero Superior, en el primer caso, y de Ingeniero de grado Superior o Medio para el puesto de Técnico especialista en la construcción de obras hidráulicas, siendo así que solo los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos tienen el nivel de conocimientos técnicos necesarios para la realización de los servicios objeto de contratación. Solicita, por ello, con base en los arts. 54 y 62 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, la anulación de la redacción de la cláusula 6.1 del PPT y su modificación por otra en la que se establezca que la titulación exigida para los puestos de Jefe de Asistencia Técnica y de

4 4 Técnico especialista en la construcción de infraestructuras hidráulicas sea la de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Quinto. Recibido en este Tribunal el expediente, el órgano de contratación acompañó informe en el que se opone a la estimación del recurso interpuesto, alegando que la eventual estimación del recurso supondría una clara vulneración del principio de libertad por idoneidad que recogen las Resoluciones y Sentencias que la propia parte recurrente cita en apoyo de su recurso. Asimismo defiende la capacitación técnica de un Ingeniero (de grado Superior o Técnico, según el puesto sea Jefe de Asistencia Técnica o de Técnico especialista en la construcción de infraestructuras hidráulicas) para el desempeño de los servicios objeto del contrato, garantizándose en todo caso la especialización en materia de obras hidráulicas y su idoneidad para la ejecución de los servicios objeto del contrato mediante la exigencia en los Pliegos de una experiencia mínima para cada titulado (10 años en el caso de Jefe de Asistencia Técnica y 5 para el Técnico especialista en construcción de infraestructuras hidráulicas) en las funciones objeto del contrato. Aboga, igualmente, por la interpretación restrictiva de la exclusividad en la competencia de los profesionales técnicos, solicitando la desestimación del recurso y la imposición de multa a la recurrente por temeridad en la interposición del recurso y, particularmente, en la solicitud de medidas cautelares. Sexto. Con fecha 25 de marzo de 2015 la Secretaria del Tribunal, por delegación de éste, dictó resolución por la que se concedía la medida provisional consistente en la suspensión del procedimiento de contratación, de conformidad con lo preceptuado en los arts. 43 y 46 del TRLCSP. FUNDAMENTOS DE DERECHO. Primero. El presente recurso, que debe calificarse como especial en materia de contratación, se interpone ante este Tribunal que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 y 3 del TRLCSP y de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre Procedimientos de Contratación en los sectores del agua, la energía, transportes y servicios postales (en adelante LCSE) y en el Convenio suscrito el 15 de octubre de 2012 entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma de Castilla-La

5 5 Mancha sobre atribución de competencia de recursos contractuales y publicado en el BOE el día 2 de noviembre de Segundo. El Colegio Profesional de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos tiene legitimación para interponer el presente recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 del TRLCSP y 102 de la LCSE según el cual podrá interponer la correspondiente reclamación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de reclamación. En este caso, la recurrente es una Corporación representativa de los intereses profesionales de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que pueden verse afectados por la redacción del PPT que rige la presente contratación. Entre las funciones propias de un Colegio Profesional están la representación y defensa de la profesión, así como la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, pudiendo concurrir el Colegio, en el ejercicio de esta última, conjuntamente con los propios colegiados cuando resulten éstos individualmente afectados, sin que por ello, por tanto, se excluya la legitimación del Colegio, tal y como tiene declarado el Tribunal Constitucional en STC 38/2010, de 19 de julio. Siendo el objeto de este recurso la válida determinación por el PPT de la titulación exigida a los Jefes de Asistencia Técnica y de Técnico especialista en la construcción de infraestructuras hidráulicas que sean adscritos a la ejecución del contrato, su interés resulta claro por afectar directamente a los intereses de los titulados que representa y cuya defensa le compete. Tercero. El recurso se interpone contra los Pliegos que han de regir la contratación, en concreto contra la cláusula 6.1 de los PPT cuya anulación se solicita. Dispone el apartado 2 del citado artículo 40 TRLCSP lo siguiente: Podrán ser objeto del recurso los siguientes actos: a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación. b) Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Se considerarán actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento los actos de la Mesa de Contratación por los que se acuerde la exclusión de licitadores. c) Los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores. Por tanto, el recurso se

6 6 interpone de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.2 a) frente a un acto susceptible de dicho recurso. Cuarto. art del TRLCSP. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo legalmente establecido al efecto en el Quinto. El Colegio Profesional de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos solicita la anulación de los PPT que rigen la contratación en su cláusula 6.1, transcrita más arriba, por considerar que su redacción perjudica los intereses de la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, al establecerse en los PPT la titulación necesaria para desempeñar los puestos de Jefe de Asistencia Técnica y de Técnico especialista en construcción de Infraestructuras hidráulicas, y concretarse en la titulación genérica de Ingeniero Superior, para el primer puesto, y de Ingeniero de grado Superior o Medio para el puesto de Técnico especialista; siendo así que a juicio de la parte recurrente solo los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos tienen el nivel de conocimientos técnicos necesarios para la realización de los servicios objeto de contratación. Solicita, por ello, la anulación de la redacción de la cláusula 6.1 del PPT por vulnerar la exigencia de solvencia establecida en los arts. 54 y 62 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y se modifique por otra en la que se establezca que la titulación exigida para ambos puestos sea la de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. El órgano de contratación, por el contrario, defiende la conformidad a Derecho tanto de la exigencia de solvencia que hace el Pliego con carácter general, como de la determinación concreta de titulación que en la cláusula 6.1 de los PPT se exige para los puestos de Jefe de Asistencia Técnica y Técnico especialista en construcción de Infraestructuras hidráulicas. Considera que la postura del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, al exigir la exclusividad de los Ingenieros que representa para desempeñar las tareas objeto de contrato, incurre en una clara vulneración del principio de libertad por idoneidad que recogen las Resoluciones y Sentencias que la propia parte recurrente cita en apoyo de su recurso. Asimismo defiende la suficiencia de la capacitación técnica de Ingeniero exigida en los PPT (de grado Superior o Técnico, según el puesto sea Jefe de Asistencia Técnica o de Técnico especialista en la construcción de infraestructuras hidráulicas) para la realización de los servicios objeto del contrato, garantizándose en todo caso la especialización y experiencia en

7 7 obras hidráulicas -y su idoneidad para la ejecución de los servicios objeto del contratomediante la exigencia en los Pliegos de una experiencia mínima para cada titulado (de 10 años en el caso de Jefe de Asistencia Técnica y de 5 para el Técnico especialista) en las funciones objeto del contrato. Aboga, igualmente, el órgano de contratación, por la interpretación restrictiva de la exclusividad en la competencia de los profesionales técnicos, de modo que solo si se establece una reserva legal efectiva, se podrá establecer una única titulación como válida, sin que exista ningún servicio entre los que conforman el objeto del contrato para el que se haya establecido esta reserva legal. Sexto. Expuestas así las posturas de las partes, debe analizarse la legalidad del Pliego en lo que a la fijación de los requisitos de solvencia se refiere, más en concreto, en la válida determinación de la titulación necesaria para el desempeño de los puestos mencionados. Según el Colegio Profesional recurrente, cualquier ingeniero que no sea de Caminos, Canales y Puertos no tendrá la cualificación necesaria para el desempeño de los servicios objeto de contratación, infringiéndose así el TRLCSP cuando regula la exigencia de que el licitador tenga la solvencia técnica y profesional que corresponda para la ejecución del objeto del contrato. Si bien es cierto que en el escrito de interposición del recurso se fundamenta y motiva la idoneidad del título de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para el desempeño de las tareas que son objeto del contrato (especialización e idoneidad que son indiscutibles, dado que los contenidos de la titulación son los que más específicamente se refieren a la planificación y gestión de recursos hidráulicos, tal y como resulta del contenido de la Orden CIN/309/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos), también lo es que la reserva competencial a una profesión debe ser objeto de interpretación restrictiva. En efecto, si acudimos a la doctrina jurisprudencial dictada en esta materia, de su examen cabe destacar una idea fundamental: frente al principio de exclusividad y monopolio competencial ha de prevalecer el principio de libertad con idoneidad" (por todas, STS de 21 de octubre de 1987 (RJ 1987,8685), de 27 de mayo de 1998 (1998,4196), o de 20 de febrero de 2012 (JUR 2012,81268)), principio este último coherente con la jurisprudencia del TJUE sobre la libre concurrencia (SSTJUE de 20 de septiembre de 1988 y de 16 de septiembre de 1999),

8 8 debiendo dejarse abierta la entrada para el desarrollo de determinada actividad, como regla general, a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos que se correspondan con la clase y categoría de las actividades a desarrollar (STS de 10 de julio de 2007 (RJ 2007,6693)). En este sentido, en la STS de 22 de abril de 2009 (RJ 2009,2982) se afirma lo siguiente: [ ] Con carácter general la jurisprudencia de esta Sala vienen manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues [ ] la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la titulación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido. Es importante destacar que no se trata del reconocimiento de un derecho a la igualdad de todos los profesionales, sino de aquéllos que tienen la capacidad técnica real para el desempeño de las respectivas funciones, elemento éste que, a falta de previsión normativa, debe ser objeto de un análisis casuístico. En definitiva, la jurisprudencia rechaza el monopolio de competencias a favor de una profesión técnica determinada al mantener la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un determinado nivel de conocimientos técnicos. Idéntico criterio ha sido mantenido por este Tribunal en Resoluciones 112/12, de 16 de mayo de 2012 y 310/2013, de 24 de julio de Aplicando la anterior doctrina al caso objeto de la presente Resolución, no puede dejar de tenerse en cuenta que el objeto de contratación es el apoyo técnico, supervisión y adaptación

9 9 de proyectos, informes sobre la documentación técnica procedentes de otras administraciones, informes de seguimiento de las actuaciones llevadas a cabo, las incidencias que se ocasionen en las obras, informes técnicos generales, informe de estado y desarrollo de presupuestos y todas aquellas necesidades que puedan surgir dentro del proceso de control y seguimiento de plan de inversiones en materia de abastecimiento y depuración dentro del ámbito de gestión de Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha, es decir, servicios de gestión y apoyo para los que resulta justificada dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un determinado nivel de conocimientos técnicos, como lo es el de Ingeniero. Cierto es que el título de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos resulta el más idóneo para la consultoría técnica en materia de obras hidráulicas, pero también lo es que no se reserva el ejercicio de esta consultoría a nivel normativo con exclusividad para estos titulados, lo que impide que pueda válidamente establecerse el monopolio competencial en los PPT que han de regir la contratación, como se pide de contrario. A ello debe añadirse que se garantiza en el Pliego que las personas que ocupen los puestos controvertidos tengan el conocimiento específico y la experiencia suficiente en materia de gestión y planificación de obras hidráulicas como para afirmar su solvencia técnica o profesional a efectos de prestar los servicios objeto de contrato; pues se exige una experiencia mínima para cada titulado (de 10 años en el caso de Jefe de Asistencia Técnica y de 5 para el Técnico especialista) en las funciones objeto del contrato, es decir, en aquéllas que conforman las concretas prestaciones que son objeto de licitación; de modo que si un ingeniero en un periodo de 10 o 5 años, según el puesto, ha ejercido idénticas funciones a las que ahora son objeto de los servicios que se licitan, difícilmente puede sostenerse su insuficiente solvencia técnica o profesional por falta de idoneidad. Procede, pues, desestimar el recurso, confirmando los Pliegos que han de regir la contratación, y en concreto la cláusula 6.1 de los PPT, por ser su redacción plenamente conforme a Derecho. Por todo lo anterior, VISTOS los preceptos legales de aplicación ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada el día de la fecha ACUERDA:

10 10 Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. J.J.D.R., en calidad de Secretario General del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, contra los Pliegos que han de regir la licitación del Contrato para la prestación de los servicios de Consultoría Técnica en materia de obras hidráulicas en el ámbito de Castilla-La Mancha, convocado por Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha, confirmando íntegramente su legalidad. Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 47.4 del TRLCSP. Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP. Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1 k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

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