La Reforma Laboral en España José Luis Rivero Ceballos

Transcripción

1 La Reforma Laboral en España José Luis Rivero Ceballos 1. Una síntesis sobre los fundamentos teóricos del debate. Como es bien conocido, a finales del siglo XIX y durante gran parte del siglo XX, hasta la crisis de principios de la década de los setenta, se consolidaron cambios en las relaciones laborales que se derivaban de dos procesos, uno político y otro económico: a) El hecho político. Desde finales del siglo XIX, el Estado liberal promueve un nuevo orden normativo que busca la integración del conflicto entre los intereses del trabajo asalariado y el capital. Esto es así porque, frente a la libertad e igualdad de las partes de la relación laboral, formalmente proclamada por la ley, la realidad diaria se encargaba de demostrar el predominio pleno de la voluntad del empresario como fuente única del contenido del contrato de trabajo [Palomeque, C. y Manuel Álvarez de la Rosa, Derecho del Trabajo, Editorial Centro de Estudios Ramón Arece, 2003, pág. 78]. Tanto es así que el Estado observa la necesidad de defender los intereses generales, procurando la integración, por encima de los intereses particulares de cada uno de los empresarios. Se dirá, cediendo a tiempo en lo menos (las condiciones de vida y de trabajo del proletariado) se atenderá así, de modo eficaz, a conservar lo más, el propio sistema de trabajo asalariado. Por esto, la intervención modifica el funcionamiento del mercado de trabajo, a través de la legislación del trabajo, en tres puntos principales: frente al dogma de la igualdad de los contratantes, la legislación obrera se apoya en la idea de la asimetría del contrato de servicios a causa de la desigualdad de poder económico del patrono y los obreros; frente al dogma del abstencionismo normativo del Estado, la legislación del trabajo supone naturalmente la intervención de éste para la protección del contratante débil en la relación individual de trabajo; por último, frente al dogma del entendimiento directo entre individuas en el mercado de trabajo, la nueva legislación acepta la dimensión colectiva de las relaciones laborales, admitiendo con más o menos amplitud la participación de las asociaciones y coalisiones profesionales en la fijación de las condiciones de trabajo [Martín Valverde, A., La Formación del Derecho del Trabajo en España ( ), en Comentarios a la Nueva legislación Laboral, Tecnos, Madrid, 1985]. Pero el momento culminante llegó tras la Segunda Guerra Mundial. Después de la Segunda Guerra Mundial, Europa quedó dividida en países que organizaron su economía de acuerdo con los principios de la planificación central y otros que continuaron 1

2 con los principios de la economía de mercado. La protección al empleo de los trabajadores del sistema de planificación central era absoluta. Todos los trabajadores tenían derecho al trabajo y todos tenían trabajo estable. Cierto es que a cambio de sobresalientes restricciones de otros derechos. En cambio, en las economías de mercado los trabajadores estaban sujetos a los riesgos del desempleo involuntario causado por el desequilibrio entre los deseos de trabajo de la población y las necesidades de trabajo de los empresarios. Existía pues el riesgo de que los trabajadores de los países de economía de mercado pudieran llegar a valorar la seguridad en el trabajo y la garantía de empleo que ofrecía el sistema de planificación. A la vista de los hechos que se produjeron en los años ochenta, puede valorarse que los riesgos apreciados en aquellos momentos eran pura exageración, pero eran razonables desde la visión de entonces. De esta suerte, la regulación de las relaciones laborales que fue desarrollándose en la Europa de economía de mercado intervino el funcionamiento del mercado de trabajo. Desde el criterio de que en el contrato de trabajo las partes no tienen igual capacidad de elección que garantice el equilibrio de poder, la legislación del trabajo se configura como garante de los derechos de la parte más débil del contrato, esto es, los trabajadores. De esta suerte, el sistema de relaciones laborales actúa al menos en seis áreas de las relaciones laborales: una, se establece la legislación que protege el empleo; dos, se corrige el abuso en la contratación; tres, se protege a los trabajadores en situación de desempleo; cuatro, se establecen criterios de actualización de salarios en la negociación colectiva; cinco, se fija el salario mínimo; seis, la política de empleo opera sobre la demanda y la oferta de trabajo y el ajuste del mercado de trabajo. Ahora bien, estas motivaciones políticas han cambiado. Veamos: a) El nivel de renta de la mayor parte de la población establece diferencias radicales en Europa respecto de las condiciones de vida de las masas que vivieron en el siglo XVIII y XIX. b) Además, no existe ya un sistema de planificación central en los países europeos. c) La confrontación ideológica no se ventila en el nivel de sistemas políticos, sino en el debate sobre políticas en el seno del sistema de democracia liberal. Por tanto, las razones políticas han cambiado y esta es una de causas de que el sistema de relaciones laborales heredado esté en cuestión. b) El hecho económico. Ahora bien, podría pensarse que estas restricciones al funcionamiento del mercado de trabajo producen notables 2

3 efectos negativos sobre los intereses de los empresarios. Sin embargo, la evolución de las relaciones laborales desde principios de siglo se habían ido adaptando a criterios de alguna forma convergentes con los intereses políticos. A finales de la primera década del siglo XX y en la segunda, se producen dos cambios radicales en las relaciones de producción: la invención y desarrollo de la cadena de montaje y lo que se llamó la organización científica del trabajo. Estos dos cambios están unidos a dos nombres Ford y Taylor. El primero utiliza la cadena de montaje en su fábrica de Higland Park y el segundo concibe el estudio de los tiempos de trabajo y la relación entre los incentivos económicos y los tiempos. La búsqueda de incrementos de productividad está ligada a la velocidad con la que funciona la cadena de montaje y esta velocidad depende de la habilidad de los trabajadores para realizar las tareas. Esta habilidad se adquiere con el tiempo. Por tanto, la estabilidad en el empleo se convierte en un valor a proteger y fomentar. La retribución se liga a esta habilidad, de tal manera que cuanto más rápido más salario. Así pues, la protección del empleo y la seguridad consiguiente no sólo conviene al trabajador, también al empresario. Mayor salario conviene al trabajador, pero también al empresario que obtiene más productividad. La combinación de mayor seguridad en el empleo y mayor salario conviene al trabajador, pero también al empresario que invierte en capital humano y necesita anclar al trabajador a su empresa para no perderla. Aún así, siempre hay una tasa de desempleo. Siempre hay un nivel de desempleo friccional, producido por el funcionamiento de la economía. También un desempleo estructural, derivado de la población que permanece en desempleo más de un año, normalmente por razones de edad avanzada y desajustes entre formación y demanda de trabajo. En ocasiones hay desempleo cíclico como consecuencia de las fases recesivas de los ciclos económicos. La transferencia de renta destinada a los desempleados favorece que estas personas no pasen a la marginalidad y mantengan un nivel de demanda de bienes de consumo. De ahí la funcionalidad de la prestación por desempleo. Estos criterios de las relaciones laborales que denominamos fordistas están siendo seriamente cuestionados desde principios de los años setenta. Las razones son múltiples. Las economías desarrolladas son cada vez más economías de servicios antes que industriales. El análisis económico que utilizamos está cargado de los principios de la producción industrial. Pero en nuestras economías la contribución al PIB de los servicios es cada vez más importante. Y la relación entre capital y trabajo para el suministro de servicios a la sociedad es 3

4 notablemente distinta a la que se produce en el sector industrial. Incluso en las actividades de producción de bienes corporales los cambios tecnológicos y organizativos ha hecho cambiar las relaciones laborales. Permítanme cuatro ejemplos. Primero, la reducción de las escalas de producción mínimoeficientes hace innecesaria en cada vez más sectores la concentración de trabajadores en determinados establecimientos. Segundo, especialmente relevante es que la tecnología ha permitido una nueva segmentación de los empleos, consistente en una extensión cada vez mayor de empleos con características del segmento secundario del mercado de trabajo y un porcentaje reducido de empleos del segmento primario. Tercero, parte de las actividades que se desarrollaban en el seno de la empresa industrial clásica hoy han sido externalizados. Cuarto, la extensión de los estudios superiores ha incrementado la disponibilidad de oferta de trabajo cualificada. La inversión pública en capital humano y la inversión de los individuos ha ido convirtiendo la oferta de trabajo de alta formación en relativamente menos escasa. De esta forma, los trabajadores de alta formación son menos valorados al principio de sus carreras profesionales y la competencia por los empleos hace que los oferentes inviertan relativamente más en su formación que las empresas. Estas y otras razones han afectado al valor de la protección y la estabilidad en el empleo. De igual forma, los salarios de eficiencia ya no tienen el valor de antes. Es cierto que para los empleos del segmento primario siguen teniendo un gran valor. Pero hemos dicho ya que este segmento es relativamente más corto en relación con el empleo total. Por tanto, la formación de salarios cambia poco a poco de criterios. El debate que se está produciendo tienen pues dos opciones: Por un lado el peso del tipo de relaciones laborales que heredamos de gran parte de la economía del siglo XX, caracterizado por la intervención del Estado que trata de defender el sistema en su conjunto, evitando los desequilibrios en el poder de negociación; y por otro lado, el impulso hacia la desregulación orientada a un funcionamiento cada vez más libre de las fuerzas de mercado en el mercado de trabajo. Dicho esto, necesitamos precisar mucho más el debate. 2. El debate teórico y aplicado sobre la Reforma Laboral en España. Creo que es útil ofrecer una visión del debate desde la visión de que podríamos denominar reivindicativa, esto es, desde la 4

5 visión que reclama reformas profundas de la regulación, coincidentes con el modelo neoclásico (Gráfico). El gráfico representa un modelo simple de mercado de trabajo en el que la demanda de trabajo depende de los salarios reales. La oferta de trabajo suponemos que para cualquier salario real es el pleno empleo. También podríamos considerar una cierta elasticidad de la oferta respecto a los salarios, suponiendo que el efecto sustitución domina al efecto renta en el orden micro y que este hecho condiciona la forma de la oferta de trabajo en el mercado y en el orden macro. Sin embargo, el supuesto de que la oferta de trabajo siempre está situada en el pleno empleo y que no tiene elasticidad respecto a los salarios, nos permite simplificar el modelo y facilitar el análisis. El modelo supone que por cualquier causa la demanda de trabajo se desplaza a la izquierda. Por ejemplo, podemos suponer que en una situación de crisis algunas empresas cierran, por alguna razón diferente a la demanda de bienes y servicios, y/o que la demanda de bienes y servicios cae. También podemos suponer que la oferta de trabajo sigue creciendo y se desplaza a la derecha. En el caso de España, y para el último año, tanto el número de empresas como los puestos de trabajo o la población ocupada han caído, así como el PIB derivado de la caída de la demanda de bienes y servicios. Los puestos de trabajo (CNE) han caído un tres por ciento en el último año y la población ocupada un seis y medio por ciento (EPA). El PIB ha caído un cero con ocho (CNE) y está previsto un crecimiento negativo más acusado para el conjunto de Estos indicadores nos señalan un desplazamiento de la demanda de trabajo hacia la izquierda. La oferta de trabajo sin embargo ha crecido. La población activa ha crecido un dos con tres por ciento en el último año, por lo que podemos suponer un crecimiento de la oferta de trabajo. Tal crecimiento puede deberse al denominado efecto del trabajador añadido, aunque las tasas de actividad de las mujeres y los hombres están cayendo en los últimos trimestres. Suponemos también que la velocidad de ajuste por la vía de los salarios es inferior a la velocidad de ajuste de las cantidades, debido a la existencia de inflexibilidades institucionales que se derivan de los acuerdos de negociación colectiva y de la caída de las tasas de inflación, lo que determina salarios reales inflexibles a la baja en el corto plazo. Si además suponemos que la tasa de desempleo friccional era del 7 95%, como lo fue en el segundo trimestre de 2007 (EPA), podemos razonar en los términos del gráfico como si esta fuera la tasa de pleno empleo a la que deseamos retornar. Tal y como se especifica en el gráfico, retornar al pleno empleo con los supuestos establecidos significa recorrer el trayecto a-bc. Según el modelo neoclásico, las empresas reducen la 5

6 demanda de trabajo desde a hasta b porque los salarios reales son inflexibles a la baja. De hecho, los costes laborales monetarios por trabajador y mes crecieron en 2008 en el 5 4% (Encuesta Trimestral de Coste Laboral, INE) y los precios un cuatro con uno en variación de la media anual de 2008 (IPC, INE). Si los salarios reales, según el modelo neoclásico, fueran absolutamente flexibles a la baja, el trayecto a-b-c sería muy rápido de suerte que la economía volvería al pleno empleo con salarios W e /p. Ahora bien, según el modelo neoclásico, los salarios reales caen lentamente porque hay obstáculos derivados de la negociación colectiva, aunque no sólo por la negociación colectiva, también el trayecto a-b-c está obstaculizado por la regulación. De esta forma, el tiempo de ajuste es sumamente lento La protección al empleo. El paso a-b es lento porque la regulación sobre protección al empleo dificulta el ajuste. De esta forma, las empresas tardan en adaptar sus plantillas a la caída de la demanda o a cualquiera de sus problemas derivados de la crisis, así nuevas empresas desaparecen y la demanda de trabajo se vuelve a desplazar a la izquierda. En que consisten esos obstáculos? En primer término, en la regulación del despido. La regulación sobre el despido y lo acuerdos entre empresarios y trabajadores establece distintos mecanismos de protección para el trabajador. La OCDE ha construido un conjunto de indicadores que miden estos obstáculos para las empresas. Son los siguientes: a) Inconvenientes respecto del proceso de despido. En este caso, se construyen dos indicadores : uno, se refiere a la notificación del despido (cuando la notificación del despido deben notificarse al trabajador; cuando deben notificarse a un tercero, por ejemplo, al comité de empresa; cuando la empresa no puede despedir sin la conformidad de un tercero); otro, el tiempo para que sea efectiva la notificación (se cuenta un día si sólo debe comunicarse verbalmente, dos si debe comunicarse por carta y tres cuando la carta es certificada). b) Indicadores de preaviso e indemnización en los casos de despido individual no atribuible al trabajador. Se construyen dos indicadores: el plazo de preaviso para que sea efectivo el despido y la indemnización. c) Indicadores de dificultad del despido. Se mide la definición de despido improcedente, el período de prueba antes de tener derecho a la readmisión, la indemnización después de veinte años de antigüedad en la empresa y el grado de readmisión. 6

7 d) Legislación sobre despidos colectivos. Los indicadores están relacionados con la definición de despido colectivo, la obligación de notificación, los plazos de notificación, costes especiales para el empresario. Los indicadores sintéticos de España son el 2 6 para las dificultades del despido individual y el 3 1 para los despidos colectivos. Comparativamente con veintisiete países de la OCDE, con más nivel de protección del despido individual quedan Alemania, Holanda, Portugal, República Eslovaca y Suecia. En términos de despido colectivo, con más nivel de protección quedan Austria, Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Italia, Méjico, Polonia, Suecia y Suiza. Ahora bien, más allá de la legislación, podemos preguntarnos cuál es la resistencia real al despido que existe en España. En los últimos meses se ha vuelto a proponer la reducción del coste del despido como vía para el fomento de la contratación. En España los módulos de indemnización cambian según sea el tipo de contrato y la causa del despido. Operan cuatro módulos: a) Si el contrato es por obra o servicio determinado o eventual y finalizan por que ha cesado la circunstancia que dio origen al contrato o porque se llega al periodo máximo autorizado, el trabajador recibe una indemnización de 8 días de salario por año. b) Si el contrato es de fomento de la contratación por tiempo indefinido y el despido es declarado improcedente, el trabajador recibe 33 días de salario por año trabajado, con un límite de veinticuatro mensualidades. c) Si el contrato es por tiempo indefinido y el despido es declarado improcedente, el trabajador recibe 45 días de salario, con un máximo de d) Si el despido es objetivo, la indemnización es de 20 días de salario por año trabajado. e) Sin embargo, la realidad es que en España existe el despido sin causa con indemnización de cuarenta y cinco días por año. Bien por el anterior procedimiento o bien por el despido en el que el empresario reconoce de inicio que no hay causa y consigna los cuarenta y cinco días por año de indemnización, de hecho se sortea cualquier control externo, particularmente jurídico, a la misma estricta relación entre el trabajador individual y el empresario. La información sobre lo ocurrido en España en los últimos veintidós meses resulta reveladora. El ajuste a la baja de las plantillas podemos considerarlo desde dos grandes grupos: el despido individual o colectivo y la finalización de contratos temporales. Veamos alguna información relevante. a) Los despidos individuales se han incrementado considerablemente desde julio del Los despidos con 7

8 avenencia pasaron de en 2007 a en el 2008 y los despidos resueltos a través de sentencias de los tribunales de a Los trabajadores afectados por expedientes de extinción pasaron de en 2007 a en b) Ahora bien, cuando se trata de contratos temporales terminados, el salto es considerable: en el segundo trimestre de 2007 había contratados y en el primer trimestre de 2009 hay Esta reducción de contratación temporal se debe en el 41 7% a los contratos por obra o servicio determinado, aunque la contratación ha caído en todos los tipos de contratos temporales La contratación. Sigamos ahora el trayecto hacia la nueva situación de pleno empleo. Supongamos que ahora estamos en b y que los salarios reales comienzan a caer, ahora debemos recorrer el camino b-c, lo que significa generar contrataciones equivalentes al desempleo generado por la contracción de la demanda de trabajo más el incremento de la población activa. En este trayecto, el modelo neoclásico encuentra dos tipos de obstáculos: la contratación y la prestación por desempleo. Para el caso de la contratación, la OCDE construye nuevos indicadores. Los indicadores toman en cuenta dos ámbitos: los que se refieren a los contratos de duración determinada y los que miden la función de las empresas de trabajo temporal. a) Indicadores de contratación de duración determinada. Son: casos válidos distintos de las razones objetivas (contratación para proyectos específicos, trabajo estacional, sustitución de trabajadores permanentes y exceso excepcional de trabajo), número máximo de contratos sucesivos, duración máxima acumulada. b) Indicadores de empresas de trabajo temporal. Los indicadores son: tipos de trabajo para los que es legal el empleo a través de las empresas de trabajo temporal, restricciones sobre el número de renovaciones, duración máxima acumulada de los contratos temporales. España obtiene un indicador de 3 para la contratación temporal y 4 para la regulación de las empresas de trabajo temporal. En el primer caso, con una legislación más estrictas quedan Finlandia, Francia, Grecia, Noruega y Turquía. Respeto a las empresas de trabajo temporal la legislación es más restrictiva que en España en Méjico y Turquía. En España, la contratación laboral se entendía por tiempo indefinido, siguiendo la tradición del derecho laboral europeo, pero la nueva redacción del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores deja sin efecto tal suposición. De esta forma, se pueden distinguir los siguientes tipos de contratos: 8

9 a) Contrato por obra o servicio determinado. b) Contrato eventual por razones de la producción. c) Contrato para sustituciones. d) Contrato de inserción y contrato temporal de las administraciones públicas. e) Contrato a tiempo parcial. f) Contrato de fijo discontinuo. g) El contrato de relevo y el de tiempo parcial por jubilación parcial. h) Contrato de fomento de la contratación por tiempo indefinido. i) Contrato en prácticas. j) Contrato para la formación. Ya se ha señalado que en España un porcentaje alto de la contratación temporal ha caído como consecuencia del efecto de la crisis sobre la construcción. Ahora bien, la información de la EPA contiene un alto número de contratos temporales que los encuestados no pueden determinar, son y se han reducido en desde el segundo trimestre de Por último, es interesante que los contratos eventuales por circunstancias de la producción cayeran en sobre los que existían en En cambio, los contratados por tiempo indefinido se han incrementado considerablemente. Entre las fechas anteriores, se ha producido un incremento de La búsqueda de empleo y la protección del desempleo. El segundo ámbito, según el modelo neoclásico, que influye en el ajuste de b a c es la prestación por desempleo. Los modelos de búsqueda de empleo indican que una prestación por desempleo de larga duración retrasa la decisión de ocupar una vacante de empleo. Los trabajadores en desempleo buscan trabajo acumulando información. De esta forma, obtienen un rendimiento de la búsqueda que consiste en incrementar la seguridad de que elegirán la oportunidad de empleo mejor de entre las disponibles. Al tiempo, la búsqueda implica un coste doble: el directo, como consecuencia de que la búsqueda es cada vez más costosa en términos de desplazamientos, especialización, etc.; y el segundo coste relacionado con la oportunidad en términos de riesgo y pérdida de salarios. Esta pérdida de salarios debe calcularse en términos netos, esto es, si el trabajador recibe una prestación por desempleo, su pérdida de renta es menor que si no la recibe. Si esta prestación es alta y duradera, sus coste marginal cae para cada cantidad de contactos y en consecuencia el punto de corte con los rendimientos marginales se aleja del origen. 9

10 En España, los beneficiarios de la prestación por desempleo de nivel contributivo han pasado de en 2007 a en 2008 y en En el nivel asistencial (subsidio, renta agraria, trabajadores eventuales agrarios), se pasa de en 2007 a en 2008 y en Los beneficiarios de la renta activa de inserción también se han incrementado de en 2007 a en 2008 y en el Ahora bien, en qué medida puede influir la prestación por desempleo en la decisión de los trabajadores cuando la demanda de trabajo está cayendo como consecuencia de la crisis económica? Parece que no debe haber una influencia considerable. Las propuestas existentes apuntan a la necesidad de elevar la prestación por desempleo al principio del desempleo y reducirlas al final. Al tiempo, mantener una cobertura más alta mientras se mantengan las actuales circunstancias económicas. 3. Algunos comentarios sobre la política de empleo. En la actualidad, el 65% del presupuesto del sistema público de empleo se dedica a las políticas pasivas (prestación por desempleo) y el 32% a las políticas activas (bonificaciones, 14%, y formación, 18%). Los sistemas más avanzados combinan una alta flexibilidad en el mercado de trabajo con un generoso sistema de protección al desempleo y un fuerte sistema de políticas activas. Este es el esquema que denominamos de flexiseguridad. En Dinamarca, la mayoría de los trabajadores que son miembros de un fondo de desempleo reciben desde le primer día de desempleo y hasta cuatro años, el 90% de sus ingresos anteriores. Los trabajadores de bajos salarios, la renta de desempleo varía entre el 89% para los solteros y el 96% con dos hijos. El potencial desincentivos de estos altos niveles de protección, es combatido requiriendo de los desempleados una búsqueda activa de empleo y a través de un obligatorio programa de activación a tiempo completo. Los programas de activación son vistos como un todo orientado a la cualificación y la motivación. La participación en estos programas es obligatoria para los desempleados que lleven doce meses en paro y para los jóvenes (menores de 25 años) que lleven seis meses. Estos programas duran hasta tres años, transcurridos los cuales, los desempleados pasan a la asistencia. Junto a estos criterios las políticas de empleo deben ser evaluadas. No existe una tradición en este sentido, pero sí la necesidad. La investigación sobre estos aspectos es muy necesaria. Sin embargo, no hemos avanzado gran cosa desde hace unos años. 10

11 4. Algunas conclusiones. a) La actual crisis de empleo y desempleo se deriva de la demanda de trabajo y, a su vez, de la demanda de bienes y servicios. Por tanto, no debe pensarse que la reforma laboral puede ofrecer una salida de la crisis. Es cierto que puede pensarse en una reforma que impulse la demanda de trabajo cuando la demanda de bienes y servicios se reactive. b) La caída de la demanda de trabajo de los últimos veintidós meses se relaciona directamente con la caída de los contratos por obra y servicio determinado y con la de los eventuales por razón de la producción. Lo que es el síntoma de que las actividades en las que se está centrando la crisis son de demanda discontinua o se ven afectadas por una reducción de la demanda no habitual. c) Sin embargo, los contratos por tiempo indefinido se están incrementando. Síntoma este de que los contratos por tiempo indefinido se corresponden con actividades de demanda continua y mercados concentrados por el lado de la oferta de bienes y servicios. d) No parece, a la vista de la diversidad de contratos existentes y de las conclusiones b) y c), que la reforma de los contratos sea una condición ni suficiente ni necesaria para un nuevo despegue de la economía, así como tampoco que esté relacionada con la salida de la crisis. e) Los módulos de indemnización por despido son bajos, salvo el del despido improcedente. f) Resulta conveniente pensar en reformas sobre el despido objetivo. Especialmente, en reformas que consideren el despido objetivo como la vía correcta para adaptar las plantillas a las causas económicas, cambios tecnológicos o de la organización de la producción en empresas con demanda continua. g) Es conveniente operar sobre los ámbitos básicos de la flexiseguridad. Cabe insistir en el círculo empleodesempleo-políticas activas-empleo, tal y como se ha configurado en las propuestas de la OIT, OCDE y que se fundamentan en las reformas de Dinamarca. 11