FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA REPÚBLICA DOMINICANA POR: SUSANA GÁMEZ

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2 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA REPÚBLICA DOMINICANA POR: SUSANA GÁMEZ SANTO DOMINGO REPÚBLICA DOMINICANA 2004

3 El contenido del presente Informe refleja solamente la opinión del consultor, y en ningún caso compromete a la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). GLOSARIO DE ACRÓNIMOS AID AMFA ANMG BID BM CINE ENGIH 98 ENJ FUNDAPEC ICATEBA IDT ÍES INCE INSPID INTEC IPC IPL ISA ISEF ISFP ITECO ITESUMJ Oi&M ONAPRES ONG's PIB PUCMM SEE SEESCyT SPSTA UAFAM UAPA UASD UCATECI UCDEP UCE UCNE UCSD UFHEC UÑAD UNAPEC Agencia para el Desarrollo Internacional Academia de Militar Batalla de las Carreras Academia Naval de Estudios Superiores de Marina de Guerra Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Clasificación Internacional Normalizada de la Educación III Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares Escuela Nacional de la Judicatura Fundación APEC de Crédito Educativo Instituto Católico Tecnológico de Barahona Instituto Dominicano de Tecnología Instituciones de Educación Superior Instituto Nacional de Ciencias Exactas Instituto Universitario de Psicología Industrial Dominicana Instituto Tecnológico de Santo Domingo índice de Precios al Consumidor Instituto Politécnico Loyola Instituto Superior de Agricultura Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física Instituto Superior de Formación Pedagógica Instituto Tecnológico del Cibao Oriental Instituto Tecnológico Mercy Jáquez Universidad O&M Oficina Nacional de Presupuesto Organizaciones no Gubernamentales Producto Interno Bruto Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra Secretaría de Estado de Educación Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología Seminario Pontificio Santo Tomás de Aquino Universidad Agroforestal Femando Arturo de Merino Universidad Abierta para Adultos Universidad Autónoma de Santo Domingo Universidad Católica Tecnológica del Cibao Universidad Central Dominicana de Estudios Profesionales Universidad Central del Este Universidad Católica Nordestana Universidad Católica Santo Domingo Universidad Federico Henríquez y Carvajal Universidad Adventista Dominicana Universidad APEC

4 INDICE TEMÁTICO Pág. RESUMEN EJECUTIVO 5 INTRODUCCIÓN 10 PRIMERA PARTE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL SISTEMA EDUCATIVO DOMINICANO INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA SEGÚN TIPO DE ÍES 12 SEGUNDA PARTE FINANCiAMiENTo DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DOMINICANA FlNANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas Estructura de los Fondos Públicos Destinados a la Educación Superior Financiamiento Privado Metodología de Estimación de los Ingresos por Cobro de Matrícula en Niveles de Grado y Postgrado Ingresos Totales de las Instituciones de Educación Superior: Matrícula y Subvención Estatal Comparación con resultados de otras investigaciones: Gasto en Educación Superior de los Hogares 32 ^o TERCERA PARTE MODALIDAD DE FINANCIAMIENTO DE LA MATRÍCULA 35

5 3.1 SUBSIDIOS CRÉDITO EDUCATIVO: EL ROL DE LA FUNDACIÓN DE CRÉDITO EDUCATIVO (FUNDAPEC) 38 CONCLUSIONES 42 BIBLIOGRAFÍA 46 TABLA 1 TABLA 2 TABLA 3 TABLA 4 TABLA 5 TABLA 6 TABLA 7 TABLA 8 TABLA 9 TABLA 10 TABLA 11 TABLA 12 TABLA 13 TABLA 14 TABLA 15 TABLA 16 TABLA 17 INDICE DE TABLAS Páginas Estructura del S istema Educativo Dominicano según CINE Distribución de los Estudiantes Matriculados, Profesores y Empleados de Acuerdo al Tipo de ÍES 13 Estimación del # de Docentes por Nivel de la CINE En América Latina, con Relación al Número Estimado de Alumnos 13 Presupuesto Público destinado a Educación, a Educación Superior y Producto Interno Bruto (PIB) 19 Aportes Públicos por Tipo de Institución de Educación Superior Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT) Presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por Cuenta y Programa, Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas por Cuenta, Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso Total Per Capita, Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso Per Capita por Matrícula, Instituciones de Educación Superior con Mayor Ingreso Promedio por Matrícula, Estructura de Gastos de las ÍES 33 Estructura de Ingresos de las ÍES 34 Distribución porcentual del Gasto en Educación Superior según Forma de Adquisición 37 Número de Estudiantes Matriculados en Educación Terciaria 39 Créditos Estudiantiles Otorgados, Programa BID y otros Programas de FUNDAPEC ( ) 40 Cifi-as Básicas sobre Crédito Educativo en República Dominicana

6 RESUMEN El esfuerzo del Estado en materia educativa, se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes, de los fondos del presupuesto que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. A este esfuerzo, es necesario adicionar el del sector privado, el que ha participado de manera activa en la prestación, sobre todo, de los servicios de Educación Superior; utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación: el gasto de los hogares. Los proveedores de los servicios de educación superior en el país o Instituciones de Educación Superior, alcanzan a cuarenta, 6 públicas y 34 privadas, con un total de 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados. La idea de que las universidades públicas se financian con recursos gubernamentales, y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta ni en América Latina, ni en República Dominicana. La transición de un sistema de educación superior financiado, casi exclusivamente por el Estado, a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, como resultado del deterioro de la Universidad Pública, generado por las contradicciones políticas con e Gobierno Central. Estas se reflejaron en un deterioro progresivo de sus finanzas y, por tanto, de su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente a lo esperado, el rol del gobierno como supervisor no se fortaleció, y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. En la práctica, las Instituciones de Educación Superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que reciben algunas ÍES públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas; mientras que las instituciones de educación

7 superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales aunque su importancia resulte marginal. Por tanto, la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares mediante dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las ÍES públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación. De manera marginal, estas instituciones también pueden recibir fondos de préstamos y donaciones de organismos bilaterales o multilaterales. La proporción del Producto Interno Bruto (PIB) que se destina a financiar la educación, representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB. Ha crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año Muy por debajo de estos porcentajes, se encuentra la educación superior. Para 1990, este indicador representaba el 0.15% del PIB, y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. En el período , se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de Educación a la educación Básica y Secundaria, y un 11.9% a la Superior. En términos per capita, la Educación Superior recibe un monto mayor que la Educación Básica (primaria y secundaria). En 2002, el gasto per capita en Educación Superior alcanzaba RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 en Educación Primaria y Secundaria. Al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0, y la razón gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Básica a 3.2. Es decir, que el gasto/>er capita de esta sola institución, triplicaría al de la Educación Básica. Las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privada, en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responden a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de esas instituciones. La tendencia registrada ha sido a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas, al pasar la proporción destinada a estas instituciones de 26.7% en 1990, a 6.2% en el año La asignación de los fondos públicos hacia determinadas funciones, no obstante haberse adoptado recientemente nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose, en primera instancia, en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas y, básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y extemas para el año

8 fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. Los aportes estatales a la única universidad estatal, cubren escasamente sus costos operativos. El análisis del presupuesto por programa de esta institución, arroja que el 84.2% de sus ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central, cubren sólo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. Las otras ÍES públicas que se financian con fondos del presupuesto nacional, concentran su gastos entre un 9% y un 76.0% en pago de personal, servicios no personales y adquisición de materiales y suministros. La estimación de los ingresos del conjunto de las ÍES considerados financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin considerar los aportes estatales registrados en RD$ 1,182.0 millones. Es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior de la sociedad en su conjunto alcanzaría un 0.9% del PIB, contra el 0.29% que representa sólo el gasto público. Este valor estimado debe ser considerablemente superior, puesto que no se incluyen otros derechos que normalmente cobran la mayoría de ÍES a nivel de Grado, ni los programas de Postgrados con universidades extranjeras ofi'ecidos por algunas ÍES, cuya matrícula se cobra en dólares. La estimación del ingreso total per capita anual (incluyendo matrícula y subvenciones estatales) para las 40 instituciones, es de RD$12, Al considerar sólo los ingresos por matrícula, el promedio de ingreso per capita anual es menor en 32.8% (RD$8,449.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado. Los resultados obtenidos por esta vía, han sido validados con otras fiíentes de información para asegurar la validez de esta metodología de estimación; y aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de educación superior, de acuerdo con los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares por el Banco Central de la República Dominicana. De acuerdo con esta fuente, los gastos de los hogares relacionados con la matriculación e inscripción, alcanzaron RD$2,315.5 millones a precios de Si se le ajusta por el índice de Precios al Consumidor, el monto gastado alcanzaría a RD$3,060.6 millones. Este monto resulta superior en 26.2% al valor

9 estimado de RD$2,425.8 millones de los ingresos de las Instituciones de Educación Superior. Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 instituciones de educación superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales, representan el 70.6% de su gasto, y los materiales y suministros un 12.0%. La estructura de los ingresos difiere mucho, si del promedio se sustraen las ÍES públicas, puesto que éstas tienen características muy específicas con relación a lasfiíentes de sus ingresos, es decir, dependen de las subvenciones públicas. En promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula. Pero, sin considerar en el promedio las ÍES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento. El pago de los servicios educativos generalmente es asumido por el hogar. Sin embargo, otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. El 85.0% de los bienes y servicios de educación superior, fueron pagados directamente con los ingresos del hogar o como parte de la remuneración en especie recibida por alguno de sus miembros; el 11.3%) por donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro, y el 1.0% por donaciones públicas. La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro, en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o becas, es innegable, puesto que representa el 14.1%) del gasto de los hogares en educación superior. Los hogares recibieron, además, transferencias en especie o subsidios, es decir, en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública, por un valor de RD$683.9 millones a precios de 1998, y RD$904.0 millones a precios del En la ampliación del acceso a la educación superior, elfinanciamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El Sistema de Crédito Educativo en el país, ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la noción de que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Este subsidio estatal, que actualmente recibe el Sistema de Educación Superior dominicano bajo el alegato de que las personas de menores ingresos, no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que, en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como

10 un "subsidio a la oferta" que se financia con recursos provenientes de los impuestos. En República Dominicana, el crédito educativo surge con la creación de la Fundación APEC de Crédito Educativo (FUNDAPEC), institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual para que puedan realizar estudios universitarios y técnicovocacionales.

11 10 INTRODUCCIÓN Los indicadores sociales de República Dominicana sobre la formación del capital humano, resultan desfavorables al compararla con el resto de los países del Continente. La población crece a una tasa anual de 2%, similar a la de América Latina y el Caribe, y su estructura etaria, con casi dos tercios de su población menor de 40 años, refleja que es un país con una población relativamente joven. La tasa de analfabetismo, medida como la proporción de la población de 15 años y más que no sabe leer ni escribir, era de 16.3% para el año 2000, porcentaje superior al 11.1% que registró para el mismo año el área de América Latina y El Caribe, según el Instituto de Estadísticas de la UNESCO. Para el mismo año, la tasa bruta de matriculación en la Primaria como proporción de grupos en edad escolar, alcanzaba 103 en República Dominicana contra 113 que registra el resto de la región latinoamericana. En el nivel Secundario, este indicador también resultaba más bajo (41) que para el resto de América Latina (52). A pesar del crecimiento poblacional, los jóvenes han tenido pocas posibilidades de acceso a la Educación Superior, estimándose que el porcentaje de población de 15 a 24 años con más de 13 de años de instrucción en las zonas urbanas, alcanzaba a 10.4%, y en las rurales a 2.1% '. En interés de revertir los indicadores en estos renglones, el esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción, en términos corrientes, de los fondos del presupuesto nacional que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. A este esfuerzo, es necesario adicionar el del sector privado, el que ha participado de manera activa en la prestación, sobre todo de los servicios de Educación Superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes definanciamiento de dicha educación: el gasto de los hogares. El análisis de la forma y fuentes de financiamiento de la Educación Superior en el país supone, por tanto, comprender el rol que juega la educación superior dentro del sistema educativo, y las características de sus principales proveedores. ^ Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, "El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafios ", en

12 11 PRIMERA PARTE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL SISTEMA EDUCATIVO DOMINICANO El Sistema Educativo dominicano consta de varios niveles: Pre-Primaria, Ciclo Básico o Primaria, Educación Media o Técnica Profesional, y Universitaria. Esta última, que corresponde a la Educación Superior, se inicia en teoría a los 18 años, e incluye un nivel Técnico o Certificado Superior, licenciatura, maestría y doctorado, que cubre en total un período de 7 años, tal como se presenta en la Tabla 1. TABLA No.l ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO DOMINICANO SEGÚN CINE 97^*^ Edad ^ ft«7' t"9 fftt M)\\i 12tn O O O 1 I 1 1 5B5B 5A5A5A5A Pre-Escolar Educación Básica: 1er. Ciclo Segundo Ciclo educación básica Educación Media General Educación media Técnica profesional Educación Universitaria Licenciatura Educación Universitaria Tecnólogo o certificado superior Maestría, Doctorado Escolaridad obligatoria CINE 97: Clasificación Internacional Normalizada de la Educación. República Dominicana no tiene el Nivel 4 de Educación, que se refiere a Educación Post-Secundaria no Superior. Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO.

13 INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR Los proveedores de los servicios de Educación Superior en el país, están constituidos por 40 Instituciones de Educación Superior (ÍES), entre públicas y privadas, las cuales se encuentran controladas y supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCYT). De estas 40 Instituciones de Educación Superior acreditadas por la SEESCYT, existen 6 que son estatales: Academia Militar de las Fuerzas Armadas, Academia Naval de Estudios Superiores de la Marina de Guerra, Escuela Nacional de la Judicatura, Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física, Instituto Superior de Formación Docente y la Universidad Autónoma de Santo Domingo; lo que refleja, en términos del número de proveedores, la importancia del sector privado en la Educación Superior. El total de las ÍES cuenta con 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados de acuerdo con las cifras de la SEESCYT {Anexo 1). Las 6 instituciones de educación superior del sector público, concentran el 46.1% de estos estudiantes, el 24.4% de los profesores y el 33.7%) del total de empleados a nivel de la Educación Superior. 1.2 INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA SEGÚN TIPO DE ÍES El comportamiento de algunos indicadores de las Instituciones de Educación Superior, difiere de acuerdo a su carácter público o privado, y reflejan los diferentes problemas que ellas enfrentan en la búsqueda de flnanciamiento. Las instituciones públicas tienen en promedio una matrícula de 22,024 estudiantes, en tanto que las privadas reciben en promedio 4,553 estudiantes. Sólo la Universidad Pública recibe el 95.1%) de la matrícula que asiste a instituciones públicas, lo que refleja una importante masificación. Un buen indicador de la calidad de la enseñanza, lo constituye el número de estudiantes por profesores, ya que a un número menor, la atención prestada a los alumnos, en principio, debería ser mayor y, en consecuencia, su rendimiento se incrementa. Esta relación en promedio varía entre 48.7 alumnos por docente en las instituciones públicas, y 18.4 en las privadas, para un promedio para el total de instituciones de educación superior de 25.8 estudiantes por profesor.

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15 14 La eficiencia de estas instituciones en términos de atención general al estudiante, puede medirse por el indicador estudiante x empleado, que en promedio alcanza a 38.1 para todas ellas. Es decir, cada empleado debe atender a 38 estudiantes. En el caso de las instituciones públicas, este indicador también resulta mayor (52.2%) que en las privadas (31.1%). Las ÍES públicas se caracterizan por tener una relación alumno por profesor y por empleado mayor que las JES privadas, lo que implica, en principio, mayores costos operativos.

16 15 SEGUNDA PARTE FLNANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DOMINICANA La idea de que las universidades públicas se financian con recursos gubernamentales, y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta, ni en América Latina, ni en República Dominicana; puesto que existen instituciones públicas que cobran aranceles y privadas que reciben subvenciones estatales. En general, existen tres tipos de financiamiento: el estatal, llamado también "burocrático"\ donde los gobiernos deciden, de forma centralizada, el monto de los recursos destinados primordialmente a las universidades públicas; el corporativo, poco común en la región, resultante de inversiones propias o de donaciones privadas, y el de mercado, cuya forma más tradicional es el cobro por matrícula, pero con formas modernas que van desde la venta de servicios hasta la competencia por recursos públicos. El financiamiento burocrático tiene como base la noción de que las universidades son instituciones que desempeñan una fiínción pública, y que por tanto, deben ser financiadas y supervisadas por el gobierno. Este esquema, común para América Latina, también ñincionó en República Dominicana. La crisis de este tipo de financiamiento se observó cuando el equilibrio entre las autoridades universitarias y el Gobierno, se resquebrajó por tres razones fiandamentales: el proceso de politización y radicalización de los conflictos entre ambos actores; la masificación de la universidad pública, y la reducción relativa de los recursos públicos destinados a la Educación Superior. En este contexto, la reacción fiíe la búsqueda del mercado como alternativa parafinanciarla educación superior, tanto en República Dominicana como en el resto de América Latina. En este esquema de financiamiento, el Gobierno dejaría de financiar y regular las instituciones universitarias, y de subsidiar a los estudiantes permitiendo que cada institución elabore los productos (programas de estudios) que sean más demandados por sus clientes (estudiantes). El Gobierno cede su rol exclusivo como ente financiador de la 3 Simón Schwartzman, Estado y Mercado en el Financiamiento de la Educación Superior. Notas para el Debate 8, Grupo de Estudios para el Desarrollo, GRADE, Lima,

17 16 educación superior, y fortalece su papel de regulador de esta actividad, que recae cada vez más sobre proveedores privados. Esta nueva forma de financiamiento trajo consigo un cambio en la forma de dirección de las universidades, las cuales, de ser dirigidas de manera burocrática y rutinaria, pasarían a adoptar métodos empresariales de gestión. Este cambio no consideró que los mercados competitivos no son el resultado de desregulación y desburocratización, sino de un esfuerzo deliberado de establecer marcos institucionales y reglas dentro de las cuales la competencia puede establecerse. En el caso dominicano, esta transición se manifestó de manera gradual como resultado del deterioro de la universidad pública, iniciado a mediados de la década de los setenta del siglo pasado, y generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Esta situación se reflejó en un deterioro progresivo de las ñnanzas de esta institución y, por tanto, en su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente, a lo esperado el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. Actualmente, en el Sistema de Educación Superior dominicano, como se ha indicado, conviven instituciones de carácter público y privado, cuyas operaciones son financiadas en función del tipo de institución de que se trate. El financiamiento basado en la demanda, caracteriza de manera general, al conjunto de las instituciones de educación superior privada en la República Dominicana, lo que ha generado un mercado de educación, donde los demandantes pueden elegir los servicios en base a su calidad y donde, por tanto, los proveedores compiten entre ellos por captar parte del mercado. Por el contrario, el sistema de educación superior público sefinancia en la práctica con base a la oferta, puesto que las subvenciones otorgadas por el Estado, no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas, en muchos casos considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo con la Ley, las posibilidadesfinancierasdel Estado y la afinidad entre las autoridades del Gobierno y de las universitarias. En la práctica, sin embargo, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que reciben algunas ÍES públicas no son suficientes. Parte de sus ingresos son obtenidos vía las tarifas cobradas a los demandantes. Lafijación de éstas, sin embargo, no toma en consideración la estructura de costos de este tipo

18 17 de instituciones, sino que consideraciones no económicas influyen de manera decisiva en su determinación. Las instituciones de educación superior privadas que financian sus operaciones vía el mercado, reciben subvenciones estatales, aunque su importancia resulte marginal. Ambas situaciones se encuentran expresamente en el Art. 90 de la Ley de Educación Superior, el cual establece que es responsabilidad del Estado financiar la educación pública y contribuir al de la privada. Esta práctica de financiar a instituciones privadas, vía el presupuesto, ha sido común en República Dominicana aún antes de establecerse la vigencia de la citada Ley. El mercado de servicios de educación superior, por tanto, no es exclusividad del Estado, sino que por el contrario, participa como un oferente más, compitiendo en muchos casos, con los fondos que la sociedad destina a la educación superior. Como la mayor parte de los oferentes son de carácter privado, estas instituciones de educación superior han estado, a su vez, rivalizando entre ellas, para captar parte de este mercado, con base a tarifas, calidad de los servicios educativos y lo novedoso de los programas ofertados. Lo anterior supone que, en última instancia, la Educación Superior es básicamentefinanciada por los hogares a través de dos vías: a) Por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las ÍES públicas y privadas b) Mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes para obtener determinados servicios de educación. Un aspecto relacionado con el tipo de financiamiento utilizado por las instituciones de educación superior, se refiere a la rentabilidad de esta actividad. Si bien es difícil imaginar que estas instituciones obtengan beneficios tal y como se logra en cualquier actividad económica, no menos cierto es que aquellas instituciones que utilizan mayormente el financiamiento de los hogares, vía cobro de derechos por servicios prestados, deberían lograr autofinanciar su actividad, es decir, que sus ingresos cubran sus costos operacionales, incluyendo el mantenimiento de su infraestructura y equipos, además de permitirles realizai nuevas inversiones.

19 FiNANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO El interés que la sociedad le asigna a la Educación Superior, en la mayoría de las investigaciones se define por el porcentaje que el Estado destina a esta actividad educativa, lo que supone darle al sector público, en principio, un rol preponderante. El porcentaje del gasto que se destina a la Educación Superior sóio se refiere al gasto que realiza el Estado (gasto público), por lo que no se incluye el gasto privado en educación, que en muchos casos supera las asignaciones públicas, sobre todo en este nivel de educación, que no es obligatorio. En principio, se podría concluir que dada la importancia, en términos numéricos, de la matrícula en instituciones públicas (46.1% del total de matriculados en este nivel), el gasto público debería representar un porcentaje similar y constituirse en una fuente determinante de financiamiento para las Instituciones de Educación Superior en República Dominicana. Sin embargo, la importancia relativa de estas instituciones privadas y lo reducido de las asignaciones públicas que ellas reciben, es una muestra de que el financiamiento privado tiene cierta significación. Aún para algunas instituciones públicas, como la Universidad Autónoma de Santo Domingo, la búsqueda de financiamiento adicional a la subvención recibida por el Gobierno Central, vía el cobro de derechos por servicios, demuestra que para algunos niveles de educación, como el Superior, el esfuerzo privado resulta significativo. Dado su alto costo relativo, el sector público ha cedido su importancia en el financiamiento de la educación superior al sector privado, el cual juega un papel preponderante como proveedor de estos servicios y como financiador de esta actividad FINANCIAMIENTO PÚBLICO: EL PRESUPUESTO EN EDUCACIÓN Una medida del esñierzo o valor que la sociedad otorga al financiamiento de la educación, independientemente del grado de desarrollo o riqueza de un país, lo constituye la proporción del Producto Interno Bruto (PIB) que se destina a financiar la educación. Para ello, se utiliza el Presupuesto Público o Gasto Público en Educación. El gasto que el Estado destinaba a la educación representaba, a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.16% del PIB en el año 2002, porcentaje inferior al que registran la mayoría de los países de la región.

20 19 TABLA NO. 4 PRESUPUESTO PÚBLICO DESTINADO A EDUCACIÓN, A EDUCACIÓN SUPERIOR Y PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) (EN MILLONES DE RD$) * 540? , , , ,20 3, , , , , , ,848.9 w~ , , , , , , , , , , , , , , , ,462.4 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos * Cifra del PIB corriente estimada. oyó l<i La educación superior como porcentaje del PIB, está, por supuesto, muy por debajo de los niveles anteriormente citados. Para 1990, este indicadoi representaba el 0.15% del PIB. Para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. Solamente para el año 1998, los fondos destinados a este nivel de educación, lograron representar un poco más de 0.50% del PIB. Otro indicador comúnmente utilizado para medir el nivel de los fondos públicos destinados a la educación, y determinar cuáles son las áreas prioritarias dentro del presupuesto nacional, lo constituye la proporción del presupuesto que se destina a los niveles básicos de educación o a la educación superior, que representa el grado más avanzado en la formación del capital humano de un determinado país (ver Anexo No 2). En el caso de República Dominicana, se destinó en promedio para el período , el 58.2% del presupuesto de educación a la Educa'^^ón Básica y la Educación Secundaria, y un 11.9% a la Educación Superior* {Anexo No. 3). '^ Las cifras relativas del gasto por niveles educativos, no suman 100%, ya que no incluyen el nivel Pre-Primario y otros gastos no asignables a cada uno de los niveles considerados.

21 20 Para el período señalado, pueden establecerse dos etapas diferenciadas: la primera en la cual la tendencia de la proporción del presupuesto público destinado a la Educación Superior, es la de reducirse, al pasar de 16.9%, en 1990, a 8.9% en 1997; y una segunda que se inicia en el 1998 con una proporción de 21.6% del presupuesto a educación superior (la más alta del período), que termina también en una baja en el 2002, con un 11.8%). Entre 1990 y 1997, la asignación de fondos destinados a la Educación Superior, representó en promedio, un 10.5% del gasto total presupuestado en educación, porcentaje inferior al 14.2% registrado en el período Aunque los valores absolutos parecen priorizar a la Educación Básica, resulta interesante utilizar el indicador gasto por alumno o gasto per capita para observar los resultados. Para el período analizado, se observa que en valores absolutos, el monto destinado a la Educación Básica es mayor que en el nivel Superior. Para el año 2002, el gasto per capita, es decir, el gasto total en este tipo de educación entre el total de estudiantes matriculados en instituciones de educación superior, alcanza RD$3,662.0 contra RD$2,449.0 en la educación Primaria y Secundaria, lo que implica que la Educación Superior recibe por estudiante matriculado un monto mayor. La relación gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Primaria y Secundaria, para ese mismo año alcanzaba 1.5. Es decir, por alumno, el gasto público en Educación Superior era una vez y media mayor que el de la Educación Básica, lo que es consistente con su mayor costo relativo. Esta relación esconde algunos hechos, puesto que incluye las instituciones privadas que utilizan fuentes de financiamiento adicionales a las subvenciones estatales. Al tomar sólo el caso de los matriculados en la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el aporte que ésta recibe del Estado, el gasto llegaría a RD$7, La razón gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Básica, alcanzaría a 3.2, es decir, en este caso el gasto en Educación Superior per capita triplicaría el de la Educación Básica. Estos indicadores sugieren ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto re-distributivo. La Educación Superior es, por supuesto, más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno; pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. Las estadísticas parecen confirmar para República Dominicana este hecho, ya que en la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, publicada por el Banco Central, a diferencia de lo que sucede en la Educación Básica, se

22 21 registra que la matrícula en el nivel de Educación Superior sea mayor en los quintiles de ingreso alto {Gráfico No.l ). Matrícula Primaría por quintiles de Ingresos Matricula Universitaria por quintiles de ingresos Una primera conclusión es que los aportes del Estado en términos absolutos, resultan menores para la Educación Superior que para la Educación Básica. El gasto por alumno en este nivel, resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos. Los fondos públicos, sin embargo, no se destinan de manera exclusiva a las Instituciones de Educación Superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la Educación Superior, y las privadas el 26.7%. En el año 2002, el 6.2% de las aportaciones, se destinaban a las privadas, contra el 93.8% que recibía la Universidad Pública. Lo anterior supone que para el período analizado, se observa una disminución paulatina de la proporción destinada a instituciones privadas. Las subvenciones estatales a instituciones privadas, también inñuye en el bajo impacto redistributivo del gasto público en educación superior, puesto que estas instituciones, por el hecho de ser más costosas que la Universidad Pública, debe, en principio, captar el segmento de mercado de altos ingresos. r Aun cuando estos porcentajes no toman en consideración los aportes estatales a otras instituciones de educación superior que no se registran en el Presupuesto de Educación, las conclusiones no parecen ser muy diferentes. Al incluir los aportes que se destinan a la educación superior en la Ejecución Presupuestaria del año 2001 de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, por un monto de RD$30.3 millones, el porcentaje destinado a las instituciones públicas no se modificaría sensiblemente.

23 TABLA NO. 5 APORTES PÚBLICOS POR TIPO DE INSTITUCIÓN DE ü ,474,810 66,474, ,845, ,000, ,000, ,000, ,180, ,180,380 1,207,839, ,000, ,192, ,427, ,000,000 EDUCACIÓN SUPERIOR ,219,600 24,219,600 25,802,430 50,386,590 40,850,005 38,593,840 38,428,980 38,428,980 78,639,520 95,258, ,668,300 91,313,335 64,784, Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos ,694,410 90,694, ,647, ,386, ,850, ,593, ,609, ,609,360 1,286,479, ,258,340 1,109,860,580 1,055,740,895 1,050,784,385 El financiamiento público de la educación superior, se registraba com aporte corriente a instituciones en el Presupuesto de la Secretaría de Estado d Educación. A partir del año 2002, con la creación de la Secretaría de Estado Educación Superior, Ciencia y Tecnología, los recursos que consignan en presupuesto, el 93.0% como aporte a las Instituciones de Educación Superio El 7% restante de los fondos a la Educación Superior, se destina específicamen para las funciones de control y supervisión de la Educación Superior, la Cienc y la Tecnología.

24 23 TABLA NO. 6 PRESUPUESTO DE LA SECRETARÍA DE ESTADO DE EDUCACIÓN SUPERIOR, CIENCIA Y TECNOLOGÍA (SEESCYT) (2002) gg^^gs^^p%i ^ ^ B Administración Superior Dirección Superior Dirección de Reí Coop. Nace Intern. Centro de Superación Académica Inst. de Información y Comunicaciones Educación Superior Dirección Superior Programas Académicos Postgrado Evaluación y Seguimiento Admisión y Orientación Académica Ciencia y Tecnología Dirección Superior Programas y Proyectos Evaluación, Ciencia y tecnología Vinculación Sociedad y Sector productivo Consultora de Ciencia y Tecnología Financiamiento a Instituciones Educativas TOTAL Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos , , PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL A LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS En julio del 2001, se aprobó el Decreto de la Programación de la Ejecución del Gasto Público, que establece que la misma se realizará para cada uno de los períodos trimestrales en que se subdivide el ejercicio presupuestal, y bajo el criterio de la etapa de registro del compromiso. Por tanto, a los efectos de establecer un ordenamiento y homogenización de las etapas de registro presupuestario, todas las instituciones y las dependencias del Gobierno Central estr*i oblige das a adoptar las etapas de registro del compromiso, del gasto devengado y d>^l pagauo. El sistema presupuestario actualmente vigente registra, por tanto, el gasto a nivel de tres etapas: la del compromiso, la del gasto devengado y la del pago. La etapa del compromiso es la aprobación de la solicitud de asignación de la

25 24 unidad ejecutora, y la asignación del gasto por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES). La del gasto devengado es la fase en la cual la Contraloría General de la República recibe el comprobante y aprueba la orden de pago; la etapa del pago, cuando finalmente es emitido el cheque por la Tesorería Nacional, institución que puede emitir cheques a nombre de proveedores específicos de bienes y servicios o de la unidad ejecutora. La asignación de las cuotas de compromiso es trimestral, a nivel de capítulo, programa y objeto, y actúa como límite máximo para la ejecución del presupuesto. Las solicitudes de cuotas por parte de las instituciones, tienen carácter excepcional, y sólo se podrán ocasionar en circunstancias de igual calificación. No obstante, la ONAPRES no acepta modificaciones durante el curso del primer mes de cada trimestre. Las cuotas de compromiso no ejecutadas caducan al finalizar cada trimestre, y no pueden ser trasladadas al trimestre siguiente. Los compromisos que no hayan sido devengados al cierre del ejercicio, caducan. Sin embargo, en caso de continuar la transacción que les dio origen, se deben considerar para afectar a las partidas del presupuesto del próximo año. La asignación de los fondos hacia determinadas funciones, no obstante haberse adoptado estas nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose, en primera instancia, en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas y, básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y extemas para el añofiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. Una vez recibido el anteproyecto de presupuesto de cada Secretaría por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto y de Planificación, se comienza un proceso de negociación y recorte con cada una de ellas, donde la variable Ingresos-Estimados resulta determinante. En este proceso, las Instituciones de Educación Superior que reciben fondos del Estado, no tienen injerencia, puesto que la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología -que es la que recibe los fondos-, los asigna en base a sus propios criterios, por lo menos después del año Con anterioridad a esta fecha, esta función recaía en la Secretaría de Estado de Educación. Una vez este proceso termina, el Gobierno presenta el Anteproyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Gasto Público ante el Congreso Nacional, para su aprobación donde a su vez se establece otro proceso de negociación y recorte.

26 25 en el cual las ÍES, y a veces la propia Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, no tienen ni voz ni voto. La evidencia estadística permite arrojar ciertas conclusiones con relación a este proceso de asignación de recursos a las Instituciones de Educación Superior. El hecho de que durante tres años consecutivos (1993,1994 y 1995) las instituciones públicas recibieran el mismo monto en términos corrientes, y que en el año 1998 obtuvieran la asignación más alta durante el período analizado -que supera en un 22.5% en términos corrientes al que recibieron en el año 2002-, evidencia que las relaciones entre las autoridades del Gobierno y las universitarias, influyen sobremanera en el monto de estas asignaciones. Los porcentajes asignados a instituciones de educación superior privada, en su conjunto, son relativamente variables, lo que parece indicar que no responden a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. No obstante esta variabilidad, para el período analizado ( ), la tendencia registrada es a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas ESTRUCTURA DE LOS FONDOS PÚBLICOS DESTINADOS A LA EDUCACIÓN SUPERIOR Las asignaciones de los fondos públicos en el presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación (SEE) o de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCYT) a las instituciones de educación superior, se registran en el presupuesto como aportes corrientes a instituciones públicas y privadas. Los montos asignados en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, se encuentran presupuestados en el Programa 1 "Administración General", bajo la actividad 8, "Educación Superior", y en el Programa 3, "Defensa Naval", bajo la actividad 3: "Educación Naval". La estructura de estos fondos públicos destinados a la educación superior privada, y consignados como aportes a instituciones, sólo es posible obtenerla vía la propia institución receptora de los mismos; lo que implica que no es una información pública el destino de los fondos que reciben las ÍES privadas. Por el contrario, en el caso de las instituciones de carácter público, consideradas por el presupuesto como organismos descentralizados, éstas deben presentar, de manera independiente, su presupuesto. Así, de la Universidad Autónoma de Santo Domingo se ha obtenido su presupuesto para el año 2002, donde se consigna que es la institución pública que recibe el mayor monto de las asignaciones estatales a la Educación Superior

27 26 (RD$986.0 millones). Estas aportaciones representaron, según sus propias cifras para el período , alrededor del 80% de sus ingresos totales. Para el año 2002, los gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por tipo de cuenta y por programa, se distribuían de acuerdo con el esquema siguiente: el 75.6% de los ingresos de esta institución y el 94.0%) del aporte que le otorga el Gobierno Central, estaban destinados al pago de servicios personales (pago de sueldos, sobresueldos, dietas, gastos de representación, gratificaciones y bonificaciones, etc), y aportes corrientes (pago del personal pensionado, becas y viajes de estudio), lo que implica que una alta proporción de los fondos públicos, están destinados al pago de profesores activos, pensionados y empleados de dicha institución. El análisis del presupuesto por programa de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, arroja que el 84.2% de los ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central, cubre sólo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. Es decir, las subvenciones del Estado no son ni siquiera suficientes parafinanciarel Programa Dirección Superior y Docencia, por lo que los otros programas aparecen como marginales en términos de asignación de recursos. TABLA NO. 7 PRESUPUESTO DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SANTO DOMINGO POR CUENTA Y PROGRAMA (2002) EN MILLONES DE RD$ Servicios personales Servicio no personales Materiales y suministros Maquinarias y equipos Construcción de obras Aportes corrientes Deuda pública Desembolsos financieros Total , Dirección superior 4.3 Docencia 5.0 Investigación 1.7 Extensión 0.7 Bienestar estudiantil 10.3 Perfeccionamiento Académico 6.6 Bib.y servicios de apoyo 6.2 Inversión Producción ,227.6 Fuente: Presupuesto de gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo 2002 Dicha estructura evidencia que para este centro de estudios autofinanciar sus actividades, tiene que recurrir al cobro por derechos, dado que con las subvenciones que recibe del Estado, cubre escasamente sus costos operativos, teniendo poca maniobra para realizar nuevas inversiones

28 27 La distribución económica de los gastos de la UASD para el mismo año 2002, indican que RD$1,043.5 millones representan gastos corrientes, y RD$ millones gastos de capital. Es decir, la relación gastos corrientes/ gastos de capital, alcanza a 5.7, lo que significa que por cada peso gastado en capital, se destinan 5.7 para cubrir gastos corrientes. Los fondos consignados por la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, se manejan como fondos del presupuesto del Gobierno Central. Su estructura se encuentra claramente detallada en el mismo. En el programa de Educación Superior, tres cuentas concentran el 9% de esta actividad, distribuidas de la siguiente manera: 44.4% se refiere a pago de personal, 16.8% a servicios no personales y el 28.9% para materiales y suministros. En el programa Educación Naval, estas tres mismas cuentas concentran el 76.0% de los fondos destinados a esta actividad, y se distribuyen 51.3% al pago de personal, y 24.1% a la adquisición de materiales y suministros. TABLA NO. 8 PRESUPUESTO DE LA SECRETARÍA DE ESTADO DE LAS FUERZAS ARMADAS POR CUENTA (2002) EN MILLONES DE RD$ Servicios personales Servicios no personales Materiales y suministros Maquinarias y equipos Construcción de obras Aportes corrientes TOTAL 14, Fuente: Presupuesto de Gasto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, FlNANCIAMIENTO PRIVADO Las principales fuentes de ingresos interno de las ÍES privadas, son los derechos de inscripción y pago de matriculación que cobran a sus estudiantes. En i.iucho menor medida, r'gunas instituciones de educación superior han utilizado el financiamiento extemo vía préstamos o cooperaciones no reembolsables, de organismos multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM) y Unión Europea. En la mayoría de estos casos, sin embargo, los fondos son destinados a acciones no

29 28 ligadas, en el estricto sentido, a la actividad primaria de estas instituciones, sino a su rol dentro de las sociedad dominicana. En la cartera vigente del Banco Interamericano de Desarrollo, existen dos cooperaciones técnicas no reembolsables, cuyo organismo ejecutor son instituciones de educación superior: la cooperación técnica ATN/SF-7744-DR, denominada "Fortalecimiento de la Organización de la Sociedad CiviV, por un monto de US$250,000, que tiene como organismo ejecutor al Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), y la ATN/SF-6825-DR, ''Apoyo Centro Resolución Conflictos'^ por US$3400, ejecutada por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). En negociación con el Banco Mundial, existe un proyecto por US$4.0 millones, denominado "Proceso de Construcción de Consenso y Prioridades de Desarrollo Nacional", cuyo ejecutor sería la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). El único programa con fondos extemos que puede ubicarse dentro de la actividad primaria de estas instituciones, es el Programa Regional Caribeño a Nivel Universitario, por 21.0 millones de euros, que es ejecutado por la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD) y la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), con fondos de la Unión Europea METODOLOGÍA DE ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS POR COBRO DE MATRICULA A NIVEL DE GRADO Y POSTGRADO En ausencia de información de ingresos recibidos por parte de las Instituciones de Educación Superior, se estableció una metodología alternativa que permitiera la estimación de sus ingresos, por lo menos por derechos de inscripción y matriculación. Las informaciones de base requeridas para cada una de las 40 instituciones de educación superior existentes (año), ñieron: la matriculación estudiantil obtenida de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología; el costo del crédito; el costo de la inscripción y la duración del período académico. La metodología utiliza como dato similar para todas las instituciones de educación superior, que en cada período académico, un estudiante matriculado inscribe 20 créditos en promedio a nivel de Grado, y 30 créditos en Postgrado. En los casos de las instituciones que no utilizan el sistema de pago por crédito, sino por período de tiempo, se realizaron los ajustes correspondientes.