Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Transcripción

1 Metodología para la medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal

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3 DIRECTORIO CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL INVESTIGADORES ACADÉMICOS Félx Acosta Díaz Fernando Alberto Cortés Cáceres Agustín Escobar Latapí María Gracela Freyermuth Encso Juan Ángel Rvera Dommarco Gracela María Teruel Belsmels INVESTIGADORES ACADÉMICOS María del Rosaro Cárdenas Elzalde Fernando Alberto Cortés Cáceres Agustín Escobar Latapí Salomón Nahmad Sttón John Scott Andretta Gracela María Teruel Belsmels 2

4 SECRETARÍA EJECUTIVA Gonzalo Hernández Lcona Secretaro Ejecutvo Rcardo César Aparco Jménez Drector General Adjunto de Análss de la Pobreza Thana Paola de la Garza Navarrete Drectora General Adjunta de Evaluacón Edgar Adolfo Martínez Mendoza Drector General Adjunto de Coordnacón Francsco Javer Donohue Cornejo Drector General Adjunto de Admnstracón 3

5 Presentacón El Estado mexcano ha asumdo por medo de sus leyes el compromso de garantzar el pleno ejercco de los derechos socales, y de esta forma asegurar el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal. En este contexto, el reflejo más crudo e naceptable de los rezagos socales que perssten en nuestro país es la pobreza, la cual mpone graves lmtacones para el desarrollo físco y socal, nega la gualdad de oportundades y evdenca el fracaso de nuestra socedad para abatr las enormes desgualdades socales que en ella perssten. Aun cuando en las últmas décadas se han regstrado progresos en dversas dmensones del desarrollo socal, los desafíos prevalecentes en matera de superacón de la pobreza oblgan a reforzar y complementar las polítcas y programas socales a fn de consoldar los logros alcanzados. En un contexto económco, socal y polítco complejo, es ndspensable emplear los recursos dsponbles de la mejor manera posble para garantzar que los programas socales lleguen de manera efectva a quenes más los necestan. El presente documento contene los crteros metodológcos que el Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal (CONEVAL) ha adoptado para la medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco. Estos crteros son el resultado de un ntenso y cudadoso proceso de nvestgacón, análss y consulta con algunos de los mejores especalstas a nvel naconal e nternaconal en matera de medcón de la pobreza, así como con dstntas nsttucones y organsmos que amablemente han brndado al CONEVAL su experenca y conocmento. La partcpacón actva de las y los nvestgadores académcos enrquecó el contendo de la metodología, tanto por el constante mpulso para la adopcón de un programa de nvestgacón rguroso, como por la rqueza de enfoques y perspectvas que cada uno de ellos aportó para su desarrollo. Es necesaro reconocer tambén el trabajo realzado por el equpo de profesonales que respalda al Consejo desde la Secretaría Ejecutva, quenes proporconaron elementos de análss, nvestgacón y apoyo, sn los cuales no hubera sdo posble la realzacón de este documento. 4

6 La metodología presentada cumple con el propósto de proporconar elementos para el dagnóstco y segumento de la stuacón de la pobreza en nuestro país, desde un enfoque novedoso y consstente con las dsposcones legales aplcables y que retoma los desarrollos académcos recentes en matera de medcón de la pobreza. La metodología permte, además, enrquecer el estudo de la pobreza, al complementar el conocdo método de pobreza por ngresos con la óptca de los derechos socales y el análss del contexto terrtoral. Estos componentes permtrán un segumento puntual de los rezagos socales de la poblacón, los cuales serán dfunddos y reportados sstemátcamente por el CONEVAL. De esta forma, el Consejo establece fundamentos para cumplr con el propósto que la Ley General de Desarrollo Socal le ha encomendado en matera de defncón y medcón de la pobreza, al generar elementos que pueden ser utlzados en el análss y evaluacón de las polítcas públcas. Gonzalo Hernández Lcona Secretaro Ejecutvo 5

7 Agradecmentos La generacón de este documento ha requerdo un ntenso trabajo de nvestgacón, consulta, dscusón y síntess, en muy dversos órdenes y temátcas. La partcpacón de especalstas, organsmos e nsttucones ha resultado esencal, pues su generosa colaboracón, su conocmento y dedcacón, así como sus sugerencas, permteron el desarrollo de esta metodología en sus dversas etapas. En prmer lugar, queremos reconocer las enrquecedoras dscusones con especalstas naconales e nternaconales que brndaron al CONEVAL un prmer panorama de las opcones metodológcas dsponbles para la medcón multdmensonal de la pobreza, específcamente a Julo Boltvnk, Franços Bourgugnon, Rodolfo de la Torre, Nanak Kakwan, Shahd Khander, Nora Lustg, Javer Ruz, Emmanuel Skoufas y Mchael Walton. De manera especal, destacamos las aportacones de los expertos en medcón de la pobreza que elaboraron propuestas metodológcas concretas para el caso mexcano, quenes brndaron generosamente su conocmento y experenca en el tema. Agradecemos a Julo Boltvnk, Satya Chakravarty, James Foster, Davd Gordon, Rubén Hernández y Humberto Soto, cuyos trabajos y propuestas contrbuyeron a cmentar esta metodología. Del msmo modo, a los especalstas que partcparon en los dstntos semnaros de dscusón sobre las propuestas elaboradas, en especal a Sabna Alkre, Lous-Mare Asseln, Rodolfo de la Torre, Enrque Hernández Laos, Clara Jusdman, Gladys López-Acevedo, Sanjay G. Reddy, Rosa María Rubalcava, Susan Parker y Erk Thorbecke. Asmsmo, queremos agradecer a los comentarstas de una prmera versón de esta propuesta metodológca, cuyas agudas observacones nutreron de modo sgnfcatvo la versón fnal del documento: Sabna Alkre, Rodolfo de la Torre, Sona Fernández, Samuel Freje, Davd Gordon, Lus Felpe López-Calva, Rafael Prez, Héctor Robles, Lus Rubalcava, John Scott, Erk Thorbecke y José Vences. Un reconocmento especal para Sabna Alkre, James Foster y Davd Gordon, quenes nos acompañaron en la últma etapa de defncón de la metodología y nos mpulsaron a reflexonar y replantearnos sus contendos fnales. Tambén agradecemos a Juan Carlos Feres y Xaver Mancero, de la Comsón Económca para Amérca Latna y el Carbe (CEPAL), quenes ofreceron un muy valoso semnaro sobre medcón de

8 la pobreza en Latnoamérca, y a Jean-Yves Duclos y Shahd Khander, quenes por medo del Banco Mundal, brndaron un taller sobre medcón multdmensonal de la pobreza. En el proceso de defncón de ndcadores, la colaboracón con dstntas nsttucones permtó dsponer de una valosa asesoría en matera de generacón de ndcadores de desarrollo socal, la cual representó un apoyo esencal para el CONEVAL. Por lo anteror, el apoyo de Mguel Hernández, Eduardo López, José Lus Medna, Rafael Prez y Nura Torroja, de la Comsón Naconal de Vvenda, y de Marel Escobar, Felpe Martínez, Héctor Robles y Margarta Zorrlla, del Insttuto Naconal para la Evaluacón de la Educacón, fue especalmente mportante. Especalstas provenentes de múltples nsttucones públcas y prvadas, naconales e nternaconales, generosamente comparteron su tempo, experenca e deas para el desarrollo de esta metodología. 1 Agradecemos a Francsco Sales, del Centro de Estudos Socales y de Opnón Públca de la Cámara de Dputados; a Víctor Carreón, John Scott y Margarta Slva, del Centro de Investgacón y Docenca Económcas; a Israel Banegas, Roberto Blancarte, Brígda García, Forella Mancn, Nelson Mnello, Mnor Mora, Edth Pacheco, Rosa María Rubalcava y Patrco Solís, de El Colego de Méxco; Juan Carlos Feres, Martín Hopenhayn, Xaver Mancero y Fernando Medna, de la CEPAL; a Carlos Anzaldo, Juan Enrque García y Félx Vélez, del Consejo Naconal de Poblacón; a Dana Cerón, Arturo Díaz, José Lus Gutérrez, Maro Alfredo Hernández, José López, Laura Lozas y Blanca Ortz, del Consejo Naconal para Prevenr la Dscrmnacón; a Rolando Cordera y Leonardo Lomelí, de la Facultad de Economía de la Unversdad Naconal Autónoma de Méxco (UNAM); a Verónca Vllarespe, del Insttuto de Investgacones Económcas de la UNAM; a Jorge Ulses Carmona, Jula Flores, Rodrgo Gutérrez, Patrca Kurczyn y Pedro Salazar, del Insttuto de Investgacones Jurídcas de la UNAM; a Sara Gordon y Marna Arza, del Insttuto de Investgacones Socales de la UNAM; a Celna Alvear, del Insttuto de Segurdad y Servcos Socales de los Trabajadores del Estado; a Sona Fernández, Nura Turrubarte y Alberto Valenca, del Insttuto Mexcano del Seguro Socal; a Abelardo Ávla, del Insttuto Naconal de Cencas Médcas y Nutrcón Salvador Zubrán ; a Teresa Jácome, María Eugena Medna, Mónca Orozco, Clauda Ramírez y Carlos Salgado, del Insttuto Naconal de las Mujeres; a Esther Casanueva, del Insttuto Naconal de Pernatología; a Lucía Cuevas, Teresa Shamah, Carmen Morales y Verónca Mundo, del Insttuto Naconal de Salud Públca; a Blanca Elena del Pozo, de Investgacones Socales, Polítcas y de Opnón Públca; a Hugo Melgar-Quñonez de Oho State Unversty; a Sabna Alkre, Emma Samman, María Emma Santos, Davd Vázquez-Guzmán 1 Los especalstas y demás personas que partcparon en el proceso de la elaboracón de esta metodología se asocan a las nsttucones de las que formaban parte al momento de las reunones sostendas con el personal del CONEVAL; es posble que a la fecha de publcacón de este documento, algunos de ellos no colaboren ya en las nsttucones referdas.

9 y Dego Zavaleta, de la Oxford Poverty & Human Development Intatve; a Jorge Ortega, de la Organzacón de las Nacones Undas para la Agrcultura y la Almentacón; a Rodolfo de la Torre, Jmena Espnosa, Larsa Mora, Héctor Moreno, Eduardo Ortz, Beatrz Rodríguez, Crstna Rodríguez, Wendy Sánchez y Patrca Vllegas, del Programa de las Nacones Undas para el Desarrollo; a Rafael Lozano, Carlos Sosa y Yolanda Varela, de la Secretaría de Salud; a Eduardo Bohórquez, de Transparenca Mexcana; a Bernardo Hernández, de la Undad Profesonal Interdscplnara de Ingenería y Cencas Socales y Admnstratvas del Insttuto Poltécnco Naconal; a María Teresa Esquvel y Enrque Hernández, de la Unversdad Autónoma Metropoltana; a Manuel González, de la Unversdad de Sonora; a Rafael Pérez-Escamlla, de Unversty of Connectcut, así como muchas otras personas que ayudaron a fortalecer los contendos de este documento. En el proceso de generacón de la nformacón resultó fundamental la colaboracón con el Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía, en partcular con la Dreccón General de Estadístcas Socodemográfcas, cuyo personal sempre se mostró atento y sensble ante las necesdades de nformacón presentadas por el CONEVAL. Agradecemos a Alexandra Boyer, Glberto Calvllo, Mguel Cervera, Marcela Eternod, Ana María Landeros, José Antono Mejía, Patrca Méndez, Jame Mojca, Rodrgo Negrete, Ana Laura Pneda, Elsa Resano, Eduardo Ríos, Eduardo Sojo, Claudo Vargas y José Vences, quenes nos brndaron su apoyo en dstntas áreas y momentos. Aportes y comentaros muy valosos sobre la metodología fueron ofrecdos por el personal de la Secretaría de Desarrollo Socal y la Coordnacón Naconal del Programa de Desarrollo Humano Oportundades. Reconocemos el trabajo de Fernanda Arce, Karla Breceda, Laura Dávla, Salvador Escobedo, Gerardo Franco, Jesús Gallegos, Fernanda González, Óscar Ibarra, Alma Lucía Juárez, Gustavo Merno, Adolfo Martínez, Anahí Martínez, Rcardo Mújca, Álvaro Meléndez, Ignaco Quezada, Gerardo Rodríguez, José Carlos Rodríguez, Concepcón Steta y Javer Warman. El Fondo de las Nacones Undas para la Infanca en Méxco ha colaborado estrechamente con el CONEVAL en dversos proyectos que han enrquecdo los contendos de esta metodología. Agradecemos en especal a Roberto Benes, Brenda de Hoyos, Ana María Güémez, Nelly Mejía, Eva Prado y Susana Sottol. Muchas otras personas brndaron deas, comentaros o apoyo en dversas etapas del proyecto, ya sea en los semnaros o reunones efectuadas para dscutr la metodología y sus ndcadores o medante conversacones y reunones en proyectos paralelos que tambén nutreron el análss y la nvestgacón efectuados; entre ellas se encuentran Gna Andrade, Teresta Beltrán, Eduardo Calderón, Víctor Gutérrez, Patrca López, Juan Eduardo Lozano y Renato Ortega.

10 Todos estos especalstas e nsttucones ofreceron aportacones nvaluables para el desarrollo de este documento. Por últmo, es necesaro apuntar que el presente documento no hubera poddo concretarse sn la partcpacón del equpo de trabajo que, desde la Secretaría Ejecutva del CONEVAL, realzó dstntas actvdades de nvestgacón, análss y apoyo para la defncón de dstntos segmentos de esta metodología. Se agradece la colaboracón de Rcardo Aparco, Rodrgo Aranda, Karna Barros, Dulce Cano, Brenda Carrasco, Maurco Cervantes, Gerardo Escaroz, Rocío Espnosa, Víctor García, Elena González, Pedro Hernández, Martín Lma, Clauda Masferrer, Enrque Mnor, Martha Moreno, Rocío Penador, Wllams Peralta, Crstna Pérez, Víctor Pérez, Davd Rojas, Nayel Salgado y Héctor Sandoval. La Comsón Ejecutva Gonzalo Hernández Lcona Félx Acosta Díaz Fernando Alberto Cortés Cáceres Agustín Escobar Latapí María Gracela Freyermuth Encso Juan Ángel Rvera Dommarco Gracela María Teruel Belsmels v

11 Índce Introduccón... 1 El concepto de pobreza en la Ley General de Desarrollo Socal... 5 Las múltples dmensones de la pobreza... 7 Derechos socales y benestar económco... 9 El contexto terrtoral Metodología de medcón multdmensonal de la pobreza Fundamentos Crteros metodológcos Concepcón y defncón de la pobreza Identfcacón de la poblacón en stuacón de pobreza Seleccón de las dmensones relevantes Identfcacón de nsufcencas en cada dmensón Benestar económco El índce de prvacón socal Combnacón del ngreso y el índce de prvacón socal Agregacón Meddas de ncdenca Meddas de profunddad Meddas de ntensdad v

12 La cohesón socal Crteros para la defncón de los ndcadores de pobreza Medcón en el espaco del benestar Indcadores de carenca socal Rezago educatvo Acceso a los servcos de salud Acceso a la segurdad socal Caldad y espacos de la vvenda Acceso a los servcos báscos en la vvenda Acceso a la almentacón Grado de cohesón socal Fuentes de nformacón Actualzacón de ndcadores y umbrales Algunas consderacones fnales Referencas bblográfcas Abrevacones, sglas y acrónmos ANEXOS Anexo A. Medcón del espaco de benestar Construccón de la canasta almentara para Méxco Determnacón de la ngesta calórca Seleccón del estrato poblaconal de referenca (EPR) Construccón de las canastas almentaras rural y urbana Construccón de la canasta básca no almentara para Méxco, Seleccón del estrato poblaconal de referenca Determnacón del gasto no almentaro Coefcente de Engel Determnacón de los gastos necesaros mínmos v

13 Desagregacón del gasto en benes y servcos no almentaros Indcador de ngreso Anexo B. Construccón de los ndcadores de carenca y contexto terrtoral Indcador de carenca por rezago educatvo Indcador de carenca por acceso a los servcos de salud Indcador de carenca por acceso a la segurdad socal Indcador de carenca por caldad y espacos de la vvenda Indcador de carenca por acceso a los servcos báscos en la vvenda Indcador de carenca por acceso a la almentacón Indcadores asocados al contexto terrtoral y socal Anexo C. Indcadores complementaros Anexo D. Construccón de las meddas de ntensdad v

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15 Introduccón La Ley General de Desarrollo Socal (LGDS), aprobada por unanmdad en las cámaras de Dputados y de Senadores, y promulgada el 20 de enero de 2004, tene como uno de sus objetvos centrales garantzar el pleno ejercco de los derechos socales consagrados en la Consttucón Polítca de los Estados Undos Mexcanos, asegurando el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal. 1 La ley establece como objetvos de la Polítca Naconal de Desarrollo Socal, la promocón de las condcones que aseguren el dsfrute de los derechos socales ndvduales o colectvos, así como el mpulso de un desarrollo económco con sentdo socal que eleve el ngreso de la poblacón y contrbuya a reducr la desgualdad. La lbertad, la justca dstrbutva, la soldardad, la ntegraldad, la partcpacón socal y el respeto a la dversdad, transparenca y lbre determnacón de las personas son los prncpos báscos que deben sustentar la polítca socal. La ncorporacón de mecansmos nsttuconales de evaluacón y segumento de las polítcas de desarrollo socal consttuye una nnovacón fundamental de la LGDS. Para ello, se creó el Consejo Naconal de Evaluacón de la Polítca de Desarrollo Socal (CONEVAL), que es un organsmo públco con autonomía técnca y de gestón; tene la msón de normar y coordnar la evaluacón de las polítcas y programas de desarrollo socal y de establecer los lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza. La vnculacón entre estas dos actvdades destaca el papel de la medcón de la pobreza en la evaluacón ntegral de la Polítca Naconal de Desarrollo Socal, pues aun cuando la ley establece como su objetvo prmordal el aseguramento del ejercco de los derechos socales de la poblacón en su conjunto, tambén ndca que las característcas de la poblacón en stuacón de pobreza hacen prortara su atencón por parte de las polítcas públcas. La LGDS establece un conjunto de crteros que el CONEVAL debe segur para medr la pobreza; por ejemplo, que la medcón de la pobreza deberá efectuarse cada dos años a nvel estatal y cada cnco a nvel muncpal, y que deberá utlzarse la nformacón que genera el Insttuto Naconal de 1 De acuerdo con el artículo 6 de la LGDS, los derechos para el desarrollo socal o derechos socales son los relatvos a la no dscrmnacón, a la educacón, a la salud, a la almentacón, a la vvenda, al dsfrute de un medo ambente sano, al trabajo y a la segurdad socal. 1

16 Estadístca y Geografía (INEGI). 2 Asmsmo, en el artículo 36 se determna que el CONEVAL debe emtr un conjunto de lneamentos y crteros para la defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza, en los cuales habrá de consderar, al menos, los ocho ndcadores sguentes: Ingreso corrente per cápta. Rezago educatvo promedo en el hogar. Acceso a los servcos de salud. Acceso a la segurdad socal. Caldad y espacos de la vvenda. Acceso a los servcos báscos en la vvenda. Acceso a la almentacón. Grado de cohesón socal. Los mandatos de la LGDS en matera de medcón de la pobreza mponen dos desafíos conceptuales, metodológcos y empírcos: por un lado, la nclusón de ocho ndcadores como mínmo resalta la necesdad de efectuar medcones multdmensonales de pobreza, lo que plantea un problema cuya solucón aún se dscute en el ámbto académco (Kakwan y Slber, 2008); por otro, la perodcdad y desagregacón geográfca con las que se debe efectuar la medcón requeren generar nuevas fuentes de nformacón. Con el propósto de brndar una respuesta metodológcamente rgurosa a los mandatos de la LGDS, el CONEVAL desarrolló dos líneas de nvestgacón entre 2006 y 2009: la prmera, llevada a cabo en 2006, se enfocó a defnr el marco teórco-metodológco de la medcón multdmensonal de la pobreza, en tanto que la segunda se orentó a la generacón de la nformacón necesara para realzarla. La prmera línea de nvestgacón consstó en la realzacón de varos estudos y semnaros con especalstas naconales e nternaconales. En una prmera etapa, se consultó a un grupo de expertos en medcón de pobreza a fn de dentfcar los prncpales retos para defnr y medr la pobreza multdmensonal. A partr de los resultados de esas prmeras sesones, en 2007 se decdó emprender una segunda etapa, en la cual el CONEVAL solctó a un conjunto de expertos la elaboracón de cnco propuestas metodológcas que permteran resolver el problema de la medcón multdmensonal de la 2 El 16 de abrl de 2008 fue publcada en el Daro Ofcal de la Federacón la Ley del Sstema Naconal de Informacón Estadístca y Geográfca (LSNIEG), a partr de la cual el Insttuto Naconal de Estadístca, Geografía e Informátca cambó de nombre a Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía. 2

17 pobreza, de acuerdo con los requermentos de la LGDS. 3 Las propuestas elaboradas fueron presentadas en dos talleres de trabajo y un semnaro académco nternaconal, durante los cuales se dscuteron y analzaron sus prncpales característcas, propedades y alcances. 4 Como resultado de la dscusón en el semnaro de las propuestas metodológcas y de su revsón, el CONEVAL emprendó, durante una tercera etapa, la tarea de proponer una metodología de medcón de la pobreza que cumplera con las dsposcones legales, que fuera sensble a la problemátca socal mexcana y que estuvera fundamentada en sóldos crteros metodológcos. Esa prmera propuesta nsttuconal fue dscutda con un conjunto de especalstas en el últmo trmestre de 2008 en dos semnaros, uno naconal y uno nternaconal. Fnalmente, como fruto de los esfuerzos antes descrtos y de una ntensa dscusón de las dstntas opcones metodológcas dsponbles, el CONEVAL elaboró el presente documento, el cual se enrquecó a partr de los comentaros y sugerencas de Sabna Alkre, James Foster y Davd Gordon. Por su parte, la segunda línea de nvestgacón se dvdó, a su vez, en dos vertentes de trabajo. Una de ellas consstó en desarrollar, durante un perodo de dos años, un ntenso proceso de colaboracón nsttuconal con el INEGI, medante el cual se efectuó la planeacón, prueba y consoldacón del Módulo de Condcones Socoeconómcas de la Encuesta Naconal de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2008 (MCS-ENIGH 2008). 5 El MCS-ENIGH 2008 permte, por prmera vez en el país, contar con nformacón para generar estmacones de pobreza multdmensonal por entdad federatva, según lo ordena la LGDS. La segunda vertente se organzó medante la ntegracón de grupos de trabajo sobre la concepcón y forma de operar los ndcadores socales que deben ser utlzados en la medcón multdmensonal, es decr, el rezago educatvo, la caldad, espacos y servcos báscos de la vvenda, el acceso a la salud, el acceso a la segurdad socal, el acceso a la almentacón y la cohesón socal. Se conformaron tambén grupos de dscusón que abordaron los temas vnculados al mercado de trabajo, la perspectva de género, la dscrmnacón y los grupos de poblacón vulnerables. En estos grupos de trabajo partcparon, a título ndvdual o nsttuconal, especalstas en cada una de las temátcas señaladas; todas y todos ellos contrbuyeron de manera mportante a la estructuracón del MCS-ENIGH. 3 Los especalstas que presentaron propuestas metodológcas fueron Julo Boltvnk, Satya Chakravarty, James Foster, Davd Gordon, Rubén Hernández y Humberto Soto. 4 Las memoras de las propuestas fnales de los especalstas serán publcadas en el lbro Medcón multdmensonal de la pobreza en Méxco, edtado por El Colego de Méxco y el CONEVAL (en prensa). 5 Como parte de los trabajos para defnr las preguntas que utlzaría para la medcón multdmensonal de la pobreza, el CONEVAL dseñó la Encuesta Naconal de Umbrales de Pobreza, cuyo trabajo de campo se realzó a fnales de

18 Durante el proceso se contó con el apoyo de dstntas nsttucones, entre las que se encuentran la Comsón Económca para Amérca Latna y el Carbe, la Comsón Naconal de Vvenda, el Consejo Naconal de Poblacón, el Consejo Naconal para Prevenr la Dscrmnacón, el Fondo de las Nacones Undas para la Infanca, el Insttuto de Segurdad y Servcos Socales de los Trabajadores del Estado, el Insttuto Mexcano del Seguro Socal, el Insttuto Naconal de Cencas Médcas y Nutrcón Salvador Zubrán, el Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía, el Insttuto Naconal para la Evaluacón de la Educacón, el Insttuto Naconal de las Mujeres, el Insttuto Naconal de Salud Públca, la Organzacón de las Nacones Undas para la Agrcultura y la Almentacón, la Secretaría de Desarrollo Socal, la Secretaría de Salud, el Sstema Naconal de Informacón en Salud y Transparenca Mexcana. Con la publcacón de este documento, el CONEVAL presenta a la socedad mexcana los crteros metodológcos que utlzará para medr peródcamente la pobreza a escala naconal, estatal y muncpal; de esa manera, fomenta la transparenca de los procesos y las decsones adoptadas al someterlas al escrutno y consderacón crítca de la cudadanía. El enfoque analítco adoptado ntenta recuperar el espírtu de una ley sustentada en un amplo consenso y legtmdad socal, a la vez que ncorpora algunas de las mejores práctcas y desarrollos metodológcos dsponbles en la actualdad. Con ello, el CONEVAL genera un fundamento sóldo para cumplr con la funcón que la LGDS le ha encomendado en matera de defncón, dentfcacón y medcón de la pobreza, y contrbuye al análss y evaluacón de las polítcas públcas en matera de desarrollo socal. 4

19 El concepto de pobreza en la Ley General de Desarrollo Socal 5

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21 Las múltples dmensones de la pobreza La pobreza, en su acepcón más ampla, está asocada a condcones de vda que vulneran la dgndad de las personas, lmtan sus derechos y lbertades fundamentales, mpden la satsfaccón de sus necesdades báscas e mposbltan su plena ntegracón socal. Aun cuando exste una gran varedad de aproxmacones teórcas para dentfcar qué hace pobre a un ndvduo, hay un consenso cada vez más amplo sobre la naturaleza multdmensonal de este concepto, el cual reconoce que los elementos que toda persona necesta para decdr de manera lbre, nformada y con gualdad de oportundades sobre sus opcones vtales, no pueden ser reducdos a una sola de las característcas o dmensones de su exstenca (Alkre y Foster, 2007; CDESC, 2001; Kakwan y Slber, 2008). La medcón de la pobreza en nuestro país ha sdo desarrollada, tradconal y mayortaramente, desde una perspectva undmensonal, en la cual se utlza al ngreso como una aproxmacón del benestar económco de la poblacón. Desde esta perspectva, se suele defnr un umbral o línea de pobreza que representa el ngreso mínmo necesaro para adqurr una canasta de benes consderados ndspensables. Dcho umbral es comparado con el ngreso de los hogares para determnar aquellos que son pobres. Esta aproxmacón permte dentfcar a la poblacón que carece de las condcones necesaras para satsfacer sus necesdades, sempre y cuando se puedan adqurr a través de los mercados de benes y servcos. A pesar de la evdente utldad, así como de su ampla aceptacón en el orden mundal, 6 las meddas undmensonales de pobreza han sdo sujetas a exhaustvas revsones y crítcas (CDESC, 2001; DWP, 2003; ONU, 2004). Se argumenta que una de sus prncpales lmtacones consste en que el concepto de pobreza comprende dversos componentes o dmensones, es decr, se trata de un fenómeno de naturaleza multdmensonal que no puede ser aprehenddo, únca y exclusvamente, por los benes y servcos que pueden adqurrse en el mercado (CDESC, 2001; CTMP, 2002; Jahan, 2002; Kakwan y Slber, 2008; O Nel, 2006). La pobreza está asocada tambén a la mposbldad de dsfrutar dversos satsfactores esencales, muchos de los cuales son provstos por el Estado (como el acceso a servcos de saneamento o la segurdad públca), o que son consderados fundamentales por formar 6 La prncpal medcón de pobreza utlzada por la Organzacón para la Cooperacón y el Desarrollo Económco y la Unón Europea es la línea de pobreza defnda a partr de un nvel de ngreso fjado a cncuenta por cento del ngreso medo por hogar; Estados Undos basa su medcón ofcal en una línea de pobreza defnda en el costo en dólares de un determnado plan de almentos; el Banco Mundal defne la pobreza extrema como vvr con menos de 1.25 dólares de Estados Undos al día. 7

22 parte de los derechos humanos, económcos, socales y culturales (CDESC, 2001; Kurczyn y Gutérrez, 2009; ONU, 2004). En consonanca con la dscusón académca y el debate nternaconal, la LGDS, en su artículo 36, establece que para la medcón de la pobreza en Méxco deben consderarse los derechos socales y el benestar económco. De esta forma, derechos y benestar socal, asocados al prncpo unversal e nalenable de lbertad ndvdual, reflejan el espírtu de una ley que consdera un vínculo socal contractual (que no es sólo polítco, sno normatvo a partr de los crteros establecdos en la propa LGDS) entre el Estado, la comundad y los ndvduos, con el propósto fundamental de garantzar el acceso de toda la poblacón al desarrollo socal y humano que la socedad es capaz de generar. El camno haca una socedad más ncluyente e gualtara depende, en gran medda, del cumplmento de este pacto socal entre actores del Estado y de la socedad cvl, y de que dcho pacto, a su vez, se exprese en recprocdad de derechos y deberes para todas y todos (CEPAL, 2006). De esta manera, el logro del benestar y el ejercco de los derechos humanos dejan de ser meras aspracones o normas programátcas para convertrse en deberes y responsabldades legalmente establecdas (Jahan, 2002; Kurczyn y Gutérrez, 2009). S ben la dscusón académca y las normas legales presonan haca una aproxmacón multdmensonal de la pobreza, ésta no es una tarea senclla. Exsten dversos retos conceptuales que deben resolverse como, por ejemplo, la defncón de las dmensones relevantes, las nteraccones entres estas dmensones o las restrccones de las fuentes de nformacón. Estos desafíos han generado una ampla dscusón y debates académcos, en los cuales, s ben se suele reconocer la necesdad de adoptar un enfoque multdmensonal para el estudo de la pobreza, tambén se reconoce que exsten dfcultades para hacer operatva una medcón de esta naturaleza (Alkre y Foster, 2007; Bourgugnon y Chakravarty, 2003; Kakwan y Slber, 2008). 7 De tal suerte, una medcón multdmensonal de la pobreza debe tener en cuenta crteros que permtan, de una manera sstemátca, transparente, mparcal y con rgor técnco, soluconar estos desafíos conceptuales y empírcos. Desde una perspectva multdmensonal, puede entenderse la pobreza como una sere de carencas defndas en múltples domnos, como las oportundades de partcpacón en las decsones colectvas, los mecansmos de apropacón de recursos o las ttulardades de derechos que permten el acceso al captal físco, humano o socal, entre otros. Su naturaleza multdmensonal, sn embargo, no 7 En este sentdo, países como Argentna, Chle o Uruguay representan una excepcón mportante; en estos países exste una larga tradcón que utlza una perspectva mxta o combnada, en la cual se relacona la nsufcenca de ngresos con otras prvacones socales (Feres y Mancero, 2000). Esta aproxmacón ha sdo recentemente retomada debdo a las nvestgacones surgdas en el Reno Undo y Europa (Gordon, 2006). 8