Es indudable que en las últimas décadas la sociedad colombiana ha experimentado

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1 Introducción Es indudable que en las últimas décadas la sociedad colombiana ha experimentado grandes avances en materia de reconocimiento de los derechos de las mujeres, así como en la disminución de las brechas de género en los diversos ámbitos sociales. Sin embargo, queda todavía mucho camino por recorrer. Es cierto que en muchos aspectos, como educación, salud y legislación se observan importantes avances a favor de las mujeres; no obstante, las cifras de violencia, acceso a recursos, participación política y autonomía siguen evidenciando la inequidad entre géneros. El análisis de la situación de las mujeres y de la igualdad de género en Colombia requiere tener en cuenta tres elementos fundamentales: La brecha existente entre la normatividad jurídica y la realidad social y política del país. Colombia cuenta con un amplio cuerpo normativo en materia de igualdad de género y derechos de las mujeres. Sin embargo, el ejercicio real y efectivo de los mismos por parte de las mujeres sigue presentando graves limitaciones. La diversidad de las mujeres, que implica diferenciar entre la situación de las mujeres de grupos específicos, así como las diferencias que se presentan a nivel regional. La discriminación de género -que sufren todas las mujeres por el hecho de ser mujeresse entrecruza con otras variables de discriminación, en razón de la etnia, la cultura, la clase social o el lugar de procedencia, entre otras, que sitúa a determinados grupos de mujeres en una situación de mayor vulnerabilidad. El impacto del conflicto armado, que exacerba la violencia contra las mujeres y crea nuevas formas de violencia que refuerzan la discriminación que históricamente han sufrido las mujeres. En las siguientes páginas se presentan los principales datos que dan cuenta de los avances y retos de la sociedad colombiana en la promoción de una sociedad plenamente incluyente y democrática.

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3 I. Género y gobernabilidad En las últimas décadas se han dado en Colombia grandes avances en materia de reconocimiento de los derechos de las mujeres y promulgación de un cuerpo legislativo y normativo dirigido a garantizarlos. Cabe mencionar en esta sentido la incorporación a la legislación nacional del Protocolo Facultativo de la CEDAW, la promulgación de la Ley 832 por la cual se dictan normas sobre igualdad de oportunidades para las mujeres, el proceso en curso en el Congreso de la República de promulgación de una ley integral sobre violencia contra las mujeres y la despenalización del aborto en circunstancias específicas a partir de una sentencia de la Corte Constitucional. Sin embargo, como es bien sabido, las leyes en sí mismas no son suficientes para garantizar la igualdad de género ni el respeto y vigencia de los derechos. La transformación de las barreras estructurales y los patrones culturales que justifican y legitiman la discriminación de las mujeres requiere de intervenciones decididas en todos los ámbitos sociales, políticos y económicos. Ello implica el diseño e implementación de políticas públicas que respondan a las demandas de los distintos grupos de mujeres que integran la sociedad, el acceso efectivo de las mujeres a los espacios de toma de decisión, el fortalecimiento de mecanismos jurídicos de protección y reparación de sus derechos y la apertura de espacios de participación ciudadana. En todos estos aspectos, la sociedad colombiana tiene aún grandes retos pendientes. I.1. PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES Uno de las principales demandas del movimiento de mujeres ha sido, y sigue siendo, el ejercicio por parte de las mujeres de una ciudadanía plena y activa, una de cuyas formas más inmediatas es la participación política. En este sentido, y a pesar de indudables logros, la sociedad colombiana está todavía lejos del ideal de democracia verdaderamente incluyente y, aún más, de democracia paritaria, la cual propone que tanto mujeres como hombres puedan contribuir plenamente a la sociedad y que, por lo tanto, deban participar ambos en el procedimiento de toma de decisiones sobre una base paritaria, cuyo objetivo último será alcanzar el 50% para cada uno de los sexos. En reconocimiento de este déficit democrático, el documento Conpes 091 ha incluido entre sus objetivos la promoción del acceso de las mujeres a los espacios de toma de decisión. Específicamente, el Objetivo de Desarrollo del Milenio 3 incorpora como meta incrementar por encima del 30% la participación de las mujeres en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público. I.1.1. Participación de las mujeres en los cargos de elección popular En el ámbito de la participación en los espacios de la política formal, los resultados electorales muestran una preocupante subrepresentación de las mujeres en los cargos de elección popular. En el nivel nacional, el porcentaje de mujeres que hacen parte del Congreso de la República no supera el 15%, con escasas variaciones en los últimos períodos electorales. Parlamento Europeo (1997)

4 Porcentaje de mujeres que hacen parte del Congreso de la República Porcentaje de mujeres que hacen parte del Congreso de la República ,6 12,7 11,8 12,6 8,4 7,2 6,48 13,43 9, Cámara Senado En el nivel local la situación no es mejor. Si bien en las últimas elecciones de octubre 2007 aumentó ligeramente el número de mujeres candidatas en relación a las pasadas elecciones de 2003, los porcentajes siguen siendo muy bajos (17% del total de inscritos), y además van disminuyendo conforme crece el nivel de autoridad de los cargos en disputa: 31,8% candidatas a Juntas Administradoras Locales, 17,9% a Concejos, 14,7% a Asambleas Departamentales, 12,5% a Alcaldías y 7,9% a Gobernaciones. Los resultados de las elecciones no dejan un balance muy positivo, aunque sí es cierto que representan una ligera mejoría con respecto a las pasadas elecciones. Siete mujeres fueron elegidas alcaldesas en capitales de departamento: Cartagena, Cúcuta, Providencia, Armenia, Florencia, Puerto Inírida y Yopal y 73 alcaldesas en municipios menores, lo cual representa el 9.7% del total de Alcaldías. De las 12 candidatas a Gobernaciones, solo una logró ser elegida - por el departamento de Córdoba-. Porcentaje de mujeres en cargos de elección popular a nivel regional y local ,49 15,6 16,1 17, ,7 11,4 12, , ,2 6,2 3,1 5,4 7,5 7,6 Gobernaciones Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales

5 Investigaciones realizadas en distintos países han puesto de manifiesto que las causas de la baja participación de las mujeres en el campo político formal son múltiples, y responden a factores culturales, personales y socioeconómicos, así como a la organización del sistema electoral y a las dinámicas internas de funcionamiento de los partidos políticos. En el 2003 se estableció en Colombia un nuevo Régimen de Partidos Políticos y Sistema Electoral a fin de contrarrestar los efectos indeseados del sistema electoral de la Constitución de A presente no se ha llevado a cabo un análisis exhaustivo del impacto que esta Reforma Electoral ha podido tener en la participación de las mujeres en las elecciones que siguieron. En términos generales se puede decir que cualquier reforma que imponga nuevas barreras a la participación política tiene altas probabilidades de acabar afectando de manera desproporcionada a las mujeres. Se hace pues necesario que en las propuestas de reformas del sistema político se analice detenidamente qué reglas del juego electoral facilitan o actúan como barreras para la participación de las mujeres en los cargos públicos, estructuras partidistas y otros espacios de poder. Se reconoce que los partidos políticos, como actores claves en la formulación de proyectos de sociedad, tienen una responsabilidad central en la apertura de espacios para la participación política de las mujeres. En reconocimiento de esta responsabilidad, y gracias al impulso de la Campaña Más Mujeres Más Política, los principales partidos políticos del país firmaron en octubre de 2005 un Pacto para una Inclusión Efectiva de la Mujer en la Política por el cual se comprometen a adoptar estrategias en el orden político, económico y comunicativo dirigidas a tener un porcentaje significativo de cupos para las mujeres en listas que se presenten a elecciones y en los cargos directivos del partido o movimiento político. A luz de los resultados electorales se puede inferir que los partidos políticos no han hecho mucho por cumplir sus compromisos. La Ley 581 de 2000 por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13,40 y 43 de la Constitución Nacional, y se dictan otras disposiciones, conocida como Ley de Cuotas, representa una modalidad de acción afirmativa dirigida a promover la participación de más mujeres en los cargos de toma de decisión. La Ley establece que al menos el 30% de los cargos de máximo nivel decisorio en la administración pública deben ser ocupados por mujeres. Sin embargo, a la fecha, estas disposiciones no se han cumplido a cabalidad. Las cifras globales acerca del nivel de cumplimiento de la ley de cuotas para el año 2005 evidencian que, aunque las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva (34.7%), Organismos de Control (39.9%), Organismo Electoral (32.1%) 2 tienen altos porcentajes de participación femenina, al observar el comportamiento por regiones y entidades del sector público, este porcentaje disminuye considerablemente. La Ley de Cuotas colombiana es una excepcionalidad en el contexto latinoamericano, pues solo aplica a los cargos de designación y no a los cargos de elección popular. Existe, sin embargo, una demanda desde el movimiento de mujeres, mujeres políticas y otras instancias para que las cuotas apliquen en la conformación de los cargos de elección. Actualmente, está en proceso de debate en el Congreso una ley que obligaría a los partidos políticos a constituir sus listas electorales de forma paritaria. Sin embargo, todo parece indicar que esta ley tiene pocas probabilidades de ser aprobada. Un elemento esperazandor para el posicionamiento de las demandas de las mujeres en la agenda pública es la conformación, en 2006, de la Comisión Accidental de Mujeres del Congreso. La Comisión está integrada por todas las mujeres congresistas -29 en la actualidad-, quienes, más allá de diferencias ideológicas y partidistas, se han unido a fin de promover leyes que garanticen el respeto y ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres. Hasta el presente, la Comisión ha presentado a debate en el Congreso una propuesta de ley integral sobre la violencia contra las mujeres. 2 República de Colombia. Departamento de la Función Pública (2006) 5

6 6 I.1.2. El movimiento de mujeres como actor social Sería erróneo asumir, a partir de los datos anteriores, que las mujeres no participan en los espacios políticos. De hecho, sí participan y mucho. Pero esta participación queda generalmente invisibilizada y poco reconocida, pues se da fundamentalmente en los espacios de accionar político comunitario, ONGs y movimiento sociales, como integrantes de las bases y rara vez de las directivas. La participación de las mujeres en las distintas expresiones del movimiento social está muy vinculada a labores de gestión social para el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad y las familias. En este sentido, el papel de las mujeres se concibe en gran medida como una proyección en el espacio público del rol doméstico que ejercen en el espacio privado, como cuidadoras e intermediarias entre la comunidad y el Estado. No se debe, sin embargo, minusvalorar estas formas de participación política. Es a través del activismo en estos espacios que se ha ido construyendo la voz de las mujeres, que las mujeres han unido esfuerzos para identificar y articular sus intereses y promover una agenda propia frente al estado y sus representantes políticos. Es además en estos espacios donde muchas futuras mujeres electas se inician y adquieren las capacidades y discursos para su accionar político. Desde una conceptualización más amplia de la participación política, las últimas décadas han venido marcadas por una redefinición del concepto de ciudadanía, forzada por la irrupción en el espacio público de las organizaciones sociales, entre ellas las organizaciones de mujeres, como actor clave de gobernabilidad democrática. En este contexto, el movimiento social de mujeres en Colombia ha ido asumiendo un rol cada vez más protagónico en el posicionamiento en la agenda pública de los derechos de las mujeres y los derechos humanos en general. El movimiento de mujeres en Colombia se caracteriza por su diversidad y pluralidad. Existen agrupaciones que se articulan sobre un eje de pertenencia, como por ejemplo las redes departamentales, las redes de desplazadas, campesinas, madres comunitarias o las redes de mujeres afrocolombianas. Otras se articulan alrededor de un eje temático como podrían ser la paz o los derechos sexuales y reproductivos. Otras realizan su trabajo en la lógica de ampliar la democracia y garantizar la igualdad de las mujeres. Por tanto, su mandato es diverso en la medida que buscan transformar la discriminación o le apuestan a incidir en políticas públicas y normativas desde diversas posturas. Existen también diversas estrategias de acción. Algunas consideran que no es el momento de interlocutar con el Estado y centran sus acciones en la denuncia y la movilización. Mientras, otras centran su trabajo en acciones de incidencia a favor de normativas y políticas públicas. Finalmente, un tercer grupo combina ambas estrategias. Una importante línea de trabajo de algunas organizaciones ha sido la exigibilidad jurídica y judicialización de casos, incluso con intervenciones en el Sistema Interamericano y de Naciones Unidas, presentado audiencias temáticas, haciendo lobby o argumentando casos. Gracias a ello se ha conseguido la presencia en el país de visitas in loco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Relatoría Especial sobre la Violencia contra la Mujer, sus causas y consecuencias de la ONU. 2 3 Actualmente, en el nivel nacional, se reconocen 3 grandes plataformas de mujeres: la Iniciativa de Mujeres por la Paz, La Ruta Pacífica y la Red Nacional de Mujeres. También con carácter nacional cabe destacar la Organización Femenina Popular con un mayor desarrollo en Barrancabermeja-, la Mesa de Concertación y ANMUCIC. A nivel local, se puede mencionar la Red de mujeres del Caribe, la Red Departamental del Chocó, Mujeres Paz-cificas, La Liga de Mujeres Desplazadas -con asiento en Cartagena-, entre otras. 3 Barraza, C. (2007)

7 I.2. POLÍTICAS PÚBLICAS HACIA LA EQUIDAD La existencia de un mecanismo institucional para el adelanto de la mujer fuerte, bien posicionado en la estructura organizativa y con capacidad de incidencia en la toma de decisiones del conjunto de instancias públicas es un elemento clave para el diseño e implementación exitosa de políticas públicas promotoras de equidad de género. En la actualidad, Colombia cuenta con mecanismos institucionales funcionando en el ámbito nacional, departamental y local. La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM) nace en el año 1999 a partir de un Decreto que convierte lo que antes era una Dirección Nacional en una Consejería. Con ello, el llamado a ser órgano rector de las políticas públicas nacionales para las mujeres, pierde autonomía administrativa y financiera y pasa de ser una instancia decisiva a convertirse en un ente de coordinación. 4 Durante la administración pasada , la CPEM diseñó e implementó la Política Afirmativa Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo, articulada en torno a 8 áreas estratégicas: empleo y desarrollo; educación y cultura; salud, salud sexual y reproductiva; violencia contra las mujeres; participación política; mujer rural; comunicación y fortalecimiento institucional. El grado de implementación de esta Política ha sido muy limitado, al punto de que la actual administración ha prorrogado su periodo de vigencia. La Política ha sido objeto de fuertes críticas por parte del movimiento de mujeres, tanto en lo relativo a su implementación, como en la posición política que subyace a la misma. En cuanto a la implementación de la Política, una de las principales críticas se refiere al bajo impacto de las acciones realizadas, tanto por la escasa cuantía de los recursos destinados como por el reducido número de beneficiarias. Se señala también la falta de articulación de la Política con las políticas generales impulsadas por el gobierno nacional. 4 Informe Sombra Colombia al Comité de la CEDAW. Presentado al 37 período de sesiones 15 de enero a 2 de febrero de 2007 En cuanto a la esencia misma de la Política, el movimiento de mujeres considera que, a pesar del declarado objetivo de avanzar en el logro de la igualdad de género, muchas de las acciones propuestas tienen un carácter eminentemente asistencialista y contribuyen a reforzar los roles y percepciones sociales sobre el papel que juegan las mujeres en la sociedad. Se señalan como más claros ejemplos de ello el programa de democracia familiar o los Consejos Comunitarios para Mujeres, generalmente promovidos por las primeras damas de 5 los departamentos y municipios. 2 Las críticas a la Política están estrechamente vinculadas con la gran brecha abierta durante la actual y la presente administración entre la CPEM y el movimiento de mujeres. Una de las razones está en que las organizaciones sociales consideran que la Consejería, en sintonía con la posición del Gobierno, no tiene una atención real a la violencia en el marco del conflicto y, de hecho, niega la existencia del mismo. Así mismo, se considera que la CPEM ha adoptado como estrategia política la interlocución directa con grupos de mujeres de base -principalmente a través de los Consejos Comunitarios de Mujeres-, obviando con ello la mediación que pueden tener las organizaciones de la sociedad civil en el diálogo con el Estado. Aquí hay que mencionar que, desde el principio de la anterior administración, no ha habido tampoco un interés real por parte de las organizaciones de mujeres por incidir en la CPEM ni realizar acciones conjuntas, sino que su labor se ha centrado más en el control social, como la elaboración del Informe Sombra de la CEDAW, la participación en el Consejo Nacional de Planeación, la elaboración de documentos críticos a la política que desarrolla la CPEM y en numerosos derechos de petición y utilización de mecanismos de denuncia y seguimiento. Cabe señalar que esta misma postura de distanciamiento de la CPEM ha sido la adoptada por parte de las agencias de cooperación internacional. En el nivel local, la situación es muy heterogénea. Si bien son todavía pocas las administraciones locales y de- 5 Ibid. 6 Barraza, C. (2007) 6 7

8 partamentales que han mostrado un compromiso decidido con la equidad de género, existen ya algunos ejemplos alentadores en este sentido, concretados fundamentalmente en la creación de mecanismos para el adelanto de la mujer y en la elaboración de políticas públicas afirmativas. Alcaldías como las de Bogotá, Medellín y Pasto y Gobernaciones como la del Valle del Cauca y Antioquia cuentan con mecanismos institucionales para la equidad de género con funciones de ente rector de los planes de igualdad de oportunidades puestos en marcha. En general, los Planes de Igualdad de Oportunidades existentes hacen especial énfasis en tres problemáticas principales: violencia, participación y generación de ingresos. Respecto a la primera temática cabe destacar el impacto mediático alcanzado por las campañas en contra de la violencia llevadas a cabo en Medellín. Pasto y Bogotá destacan por el ejercicio participativo en la construcción de sus políticas públicas de género. En cuanto a la generación de ingresos, si bien está presente en todas las políticas especialmente en la de Medellín-, son escasos los resultados logrados hasta ahora. La principal limitación de los planes de igualdad sigue siendo su confinamiento sectorial, y pocos son los avances en aspectos como la transversalización del género en todos los programas de la administración, la capacitación a funcionarios y funcionarias públicos y la creación de sistemas de indicadores. 8 Si bien el enfoque de género está muy lejos de ser un eje transversal de las políticas estatales, hay que señalar los esfuerzos que en esta dirección están desarrollando algunas instituciones del Estado. Destaca el interés de la Procuradoría en avanzar en la creación de un sistema de indicadores para ser aplicado a nivel local que da cuenta del ejercicio de los derechos humanos de las mujeres. La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación cuenta con un área específica para trabajar el tema género, y en su Comisión de Memoria Histórica cuenta con especialistas en el tema. La Defensoría del Pueblo ha nombrado una Defensora Delegada para la materia y, en su trabajo, presta especial atención a las problemáticas de la violencia, salud sexual y reproductiva y mujeres desplazadas. El Ministerio de Protección Social ha elaborado una política pionera en materia de salud sexual y reproductiva, que sin embargo no ha sido implementada por falta de recursos.

9 I.3. VIOLENCIAS DE GÉNERO persona conocida. El mismo estudio señala que el 12% de las mujeres alguna vez han sido violadas por su esposo o compañero. 5 8 Las violencias de género constituyen la forma más extendida de violación de los derechos humanos de las mujeres, y representan el símbolo más evidente de Diversos estudios han señalado un aumento de la las desigualdades de poder entre hombres y mujeres. violencia doméstica en hogares en situación de desplazamiento. Según datos de Profamilia para el año 2005, el Se entiende por violencia de género aquellos actos de violencia física, psicológica, sexual y económica- dirigidos contra las mujeres por el hecho de ser mujeres sido víctimas de violencia conyugal -esto es, un porcen- 44% de las mujeres en situación de desplazamiento han y sus principales manifestaciones son la violencia doméstica, la violencia sexual y la trata de personas. En 13% manifestó haber sido alguna vez violada por su estaje cinco puntos más alto que el promedio nacional- y el el caso colombiano, la situación de conflicto armado poso o compañero, mientras que el 8% había sido alguna 9 agrava las violencias que históricamente han sufrido las vez violada por una persona diferente a su esposo. 6 mujeres, al tiempo que crea nuevas formas de violación de sus derechos. I.3.1. Magnitud de la problemática Según el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de todos los dictámenes realizados por la institución en el año 2006, el 61.2% (43.319) de ellos correspondieron a casos de violencia de pareja y, de estos, en el 79% de los casos las víctimas fueron mujeres. Es importante mencionar que estos datos no dan 7 una imagen real de la magnitud del problema, pues es bien sabido que la violencia doméstica presenta un importante subregistro -se estima que el 80% de los casos no se denuncian-. Por otro lado, las distintas fuentes oficiales presentan inconsistencias en la información, ya que no existe un registro único nacional. La Encuesta Nacional de Demografía y Salud de Profamilia 2005 ofrece una imagen aún más preocupante del problema. El 39% de las mujeres alguna vez casadas o unidas reportaron haber sufrido agresiones físicas por parte del esposo o compañero. En cuanto a la violencia psicológica, el 66% de las mujeres encuestadas manifestaron que sus esposos o compañeros ejercían situaciones de control sobre ellas. En cuanto a la violencia sexual, un estudio reciente de Profamilia revela que el 6% de las mujeres en el país han sido violadas en algún momento de su vida, la mitad de ellas antes de los 15 años, y que en el 76% de los casos el agresor ha sido un familiar, amigo, vecino o 7 Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (2006) En cuanto a la trata de personas, Colombia es el tercer país de América Latina, después de República Dominicana y Brasil, en número de casos. Según datos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), entre y colombianas son víctimas de trata internacional para tráfico sexual. Estas cifras son una estimación, que además no dan cuenta de otras formas de trata de personas al interior del país. Como en muchos aspectos de la realidad nacional, no existen datos desagregados que permitan analizar la problemática de violencia contra las mujeres desde la óptica de la diversidad étnica. Por ello, las estadísticas disponibles no permiten afirmar que las mujeres indígenas y afrocolombianas estén más afectadas por la violencia doméstica o sexual. No obstante, el análisis de los datos disponibles por departamento muestra que en San Andrés y Providencia, con una población mayoritariamente afrocolombiana (55%), se dan las mayores tasas de violencia doméstica, seguido por el departamento de Amazonas, donde la población indígena representa el 31,5% I.3.2. Marco normativo y legal En respuesta a la gravedad y complejidad del problema, en los últimos años se han registrado importantes avances en el marco legal e institucional y en el diseño de programas estatales destinados a proteger los dere- 8 Profamilia (2007) 9 Profamilia (2006) 10 Meertens (2006) 9

10 10 chos de las mujeres. A través del documento Conpes 91, Colombia se ha propuesto como Meta Implementar y mantener operando una estrategia intersectorial e vigilancia en salud pública e la violencia intrafamiliar, específicamente de la violencia de pareja contra la mujer, en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga en 2008 y en las demás capitales de departamento en Cabe destacar también los esfuerzos para revelar crímenes cometidos contra mujeres, incluyendo el programa de Observatorio de Asuntos de Género, el trabajo del Instituto Nacional de Medicina Legal y la incorporación de género en las estadísticas del Departamento Administrativo de Estadística Nacional y la Red de Solidaridad Social. Igualmente, la Corte Constitucional ha emitido una serie de decisiones notables en los últimos diez años en las cuales se invocan con éxito los recursos de tutela e inconstitucionalidad para proteger derechos civiles, políticos, sociales, culturales y económicos de las mujeres colombianas No obstante, desde diversos sectores se señala que la atención estatal no brinda protección ni atención adecuada a las mujeres víctimas de violencia. Las leyes al respecto se encuentran segmentadas y se asiste a una tendencia a la desjudicialización de este tipo de delito. La impunidad en los casos de violencia contra las mujeres es de tal magnitud, que existe acuerdo entre la sociedad civil y entidades del Estado en la necesidad de reformas legislativas tendentes a garantizar la prevención, atención y sanción de estas violencias. Durante el año 2006, la Defensoría del Pueblo conjuntamente con organizaciones de mujeres, propiciaron un debate para el diseño de una ley integral de violencias de género. Actualmente se encuentra radicada en el Congreso, a propuesta de la Comisión Accidental de Mujeres, una propuesta de ley que busca que incluye aspectos como la ampliación de las medidas de protección familiar, la agravación del delito de homicidio en caso de feminicidio y la penalización del acoso sexual. No obstante estos avances, algunas de las organizaciones de mujeres que incidieron en estas modificaciones, coinciden en valorarlas como positivas pero no suficientes, puesto que se requiere de una legislación integral y de una inversión presupuestal suficiente. 9 I.4. ACCESO A LA JUSTICIA El problema del acceso a la justicia en el país ha sido entendido, en gran medida, como un problema de congestión judicial, lo que ha llevado a implementar mecanismos alternativos de solución de conflictos, tales como la conciliación en equidad y la conciliación extrajudicial. Una consecuencia indeseada ha sido la inclusión de algunos delitos graves entre aquellos que se deben resolver por medio de mecanismos alternativos. Con la expedición de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal en el año 2002, la violencia intrafamiliar pasó a ser un delito querellable y, como consecuencia de ello, conciliable y desistible. Con la introducción del sistema penal acusatorio mediante la ley 906 de 2004, la conciliación no solo es permitida, sino que adquiere carácter obligatorio como una de las instancias a agotar por las autoridades de conocimiento del delito, al preverla como requisito de procesabilidad. Estas exigencias van en contravía de las recomendaciones en materia de lucha contra la impunidad en casos de violencia contra las mujeres y de restitución de los derechos de las víctimas. Finalmente, la ley 1142 de 2007 eliminó el carácter querellable de varios delitos, entre ellos la violencia intrafamiliar y la inasistencia alimentaria. Aparte de los obstáculos derivados de la concepción y aplicación de las leyes, el acceso a la justicia de las mujeres se ve también dificultado por su situación de discriminación social, económica y cultural. La falta de recursos económicos para pagar los costos de un proceso, el desconocimiento de sus derechos, de los mecanismos jurídicos existentes y de las normas aplicables o de la autoridad a la que se debe acudir sitúan a amplios sectores de la población, y especialmente a las mujeres, en situación de desventaja para acceder al sistema judicial. 12 (2006) 11 Comisión Interamericana de Derechos Humanos 12 Informe Sombra Colombia al Comité de la CEDAW. Presentado al 37 período de sesiones 15 de enero a 2 de febrero de 2007

11 II. Género y conflicto El análisis de las condiciones de vida y el ejercicio de los derechos de las mujeres colombianas está inevitablemente enmarcado en las dinámicas del conflicto armado que atraviesa al país desde hace ya más de 40 años. Por un lado, las situaciones de discriminación y violencia históricamente sufridas por las mujeres del país, se ven exacerbadas por el conflicto armado y sus dinámicas de ejercicio del poder basado en las armas, el miedo y la coerción. Por otro, las mujeres no son solo víctimas pasivas del conflicto, sino que, cada vez en mayor medida, han ido posicionándose y ganando reconocimiento como actoras políticas centrales en los procesos de construcción de paz y a favor de una salida negociada al conflicto y por una paz con justicia social. Si bien en los últimos años, desde diversas instancias, se han realizado importantes esfuerzos por visibilizar este doble papel de las mujeres -como víctimas de violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, por un lado, y como de constructoras de paz, por otro- todavía queda mucho por hacer en el reconocimiento del impacto diferenciado del conflicto en las mujeres y, sobre todo, en el diseño e implementación de acciones y políticas dirigidas a la protección, la reparación y la restitución de sus derechos. II.1. IMPACTO DIFERENCIADO DEL CONFLICTO EN LAS MUJERES Los impactos más visibles del conflicto armado sobre las mujeres se manifiestan en las distintas formas de violencia ejercida contra ellas por parte de todos los actores armados y en los costos afectivos y materiales del desplazamiento forzado. II.1.1. Violencia contra las mujeres El conflicto armado ha agravado la discriminación y violencia de la que históricamente han sido víctimas las mujeres. Todos los actores armados han ejercido violencia contra las mujeres de maneras tan diversas como la esclavitud sexual y doméstica, la violación y la mutilación sexual y la imposición de normas de control social y de relaciones afectivas. A ello hay que sumar la persecución, amenazas y asesinatos de mujeres sindicalistas, líderes de organizaciones sociales, de mujeres y de derechos humanos. Así mismo, entre las filas de los combatientes se dan prácticas de anticoncepción forzada y aborto forzado. A esta situación se suma la preocupación por el impacto que sobre la seguridad de las mujeres está causando la reintegración de grupos de excombatientes en municipios del país, como consecuencia del proceso de desmovilización de los grupos paramilitares. La violencia contra las mujeres es la violación de derechos humanos más extendida en el mundo, y también la que goza de mayor impunidad. Esta impunidad se ve agravada en un contexto de conflicto armado. En el caso colombiano, uno de los obstáculos principales es la falta de información estadística. Si bien diversos estudios cualitativos han evidenciado la frecuencia y gravedad de los casos de violencia contra las mujeres que constituyen infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el número de denuncias e investigaciones adelantadas por las instancias competentes no refleja ni en una mínima parte la magnitud del problema. La ausencia de información contribuye a negar la problemática y hacer invisibles a las víctimas y, con ello, a ignorar el deber de garantía, protección, investigación, sanción y reparación por parte del Estado. Buena muestra de ello es que en las versiones libres que se están rindiendo en el marco de la Ley de Justicia y Paz, las confesiones por casos de violencia sexual han sido prácticamente nulas, lo que hace temer una masiva impunidad ante estas violaciones del DIH. Pocas Amnistía Internacional (2004), Mesa Mujer y Conflicto Armado (2005), Comisión de Derechos Humanos (2006), Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2006) 11

12 12 son las mujeres que se atreven a denunciar la violencia sexual, por miedo a represalias, al estigma social, al rechazo de su propia comunidad y por la vergüenza por lo sucedido. A ello se suma la falta de mecanismos de investigación específicos para este tipo de delitos. En este sentido, especialistas en el tema han hecho algunas recomendaciones dirigidas a garantizar el derecho a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de violencia sexual: Proporcionar capacitación específica para los funcionarios que participan en los procesos de la Ley de Justicia y Paz, orientada a la definición de la violencia sexual como un crimen de guerra y de lesa humanidad. Revisar los mecanismos y protocolos de preguntas que las autoridades manejan, de modo que en los interrogatorios se incluyan preguntas específicas para los casos de violencia sexual Garantizar que las reglas de prueba y evidencia respeten los estándares internacionales de género, en el sentido de que la no resistencia de la víctima no se puede interpretar como consentimiento y que la credibilidad del testimonio de la víctima no pueda ser cuestionada en razón de su vida sexual. Determinar patrones de actuación de coerción sexual por parte de los juzgados, de modo que no sea necesario demostrar cada caso de forma individual. II.1.2. Desplazamiento Una de las consecuencias más dramáticas del conflicto armado en Colombia es la elevada cantidad de personas en situación de desplazamiento, cuyo número se estima entre 1.9 y 3.66 millones de personas, según las fuentes. El 39% de la población desplazada se ha concentrado en 15 ciudades y se ha asentado en las zonas más pobres de las mismas, donde su situación socioeconómica es incluso más grave que la situación de las personas más pobres que habitan tales zonas, estando el 99% por debajo de la línea de pobreza (el 80% de los cuales en condiciones de indigencia). 2 El desplazamiento presenta un impacto diferenciado y específico en la vida de las mujeres. Las mujeres desplazadas tienen que asumir a menudo el papel de proveedoras del hogar, así como el liderazgo de la familia. Según datos de Profamilia para el año 2005, el 35% de los hogares en situación de desplazamiento tienen jefatura femenina, frente a la tasa promedio nacional de 28%. Puesto que las familias desplazadas son generalmente de origen campesino, su inserción en los mercados laborales urbanos, ya de por sí con graves problemas de desempleo, presenta grandes dificultades. En este contexto, el rol tradicional de cuidadora en el ámbito doméstico facilita a las mujeres desplazadas su inserción laboral en las ciudades como empleadas domésticas, meseras o limpiadoras, situación que aumenta sus responsabilidades y cargas de trabajo en condiciones de extrema precariedad. Según datos de Profamilia, el 38% de las mujeres desplazadas realizan trabajo productivo, cifra superior al promedio de la población femenina general. A su vez, y en razón de este reajuste en los roles tradicionales de género, las mujeres pueden encontrar mayores oportunidades para asumir funciones de liderazgo, interlocutor con las administraciones públicas y acceder a recursos. Sin embargo, el hecho de que las mujeres asuman nuevas responsabilidades en el ámbito de lo doméstico y en el público no necesariamente significa que se avance hacia una mayor equidad de género Como se señaló anteriormente, las mujeres desplazadas tienen un riesgo mayor frente a la violencia. En la encuesta realizada por Profamilia en el año 2005, el 44.4% reportó sufrir violencia conyugal -habiendo sido violadas por su esposo o compañero el 13%- y el 8% ha sido alguna vez violada por una persona distinta de su esposo o compañero. 5 Según datos de la Contraloría de la Nación, el 75% de las personas desplazadas poseían algún tipo de propiedad antes de ser obligadas a dejar sus tierras. Se estima que los grupos paramilitares han ido adquiriendo a lo largo de los años entre 4 y 5 millones de hectáreas 2 Sistema Operacional de las Naciones Unidas en Colombia (2007) Profamilia (2006) Ibid. 5 Profamilia (2006)

13 a través de la intimidación, asesinatos selectivos y masacres. Esto supone el triple de las tierras redistribuidas en la reforma agraria que vivió Colombia hace 40 años, por lo que se dice que la apropiación ilegal de tierras por parte de paramilitares constituye una contrarreforma agraria. En esta situación las mujeres son especialmente vulnerables frente a la protección de sus predios y viviendas, en medio de la informalidad de la tierra, la alta presencia de relaciones maritales no formalizadas y el tradicional desconocimiento de sus derechos a la propiedad. de las Naciones Unidas para los derechos humanos, en su informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia del año 2003, señaló que la ausencia de la definición de una política pública integral para la mujer desplazada, que incluya un enfoque diferencial, no permite atender adecuadamente sus necesidades específicas de asistencia y protección, especialmente contra la violencia y los abusos sexuales. 8 El desplazamiento afecta de manera desproporcionada a los pueblos indígenas y a la población afrocolombiana. La población indígena constituye el 2% de la población del país y, sin embargo, alcanza a ser el 8% de la población desplazada. A su vez, el 8% de la población total del país es afrocolombiana, pero representa el 11% de la población en situación de desplazamiento. 6 En este contexto, la situación de las mujeres indígenas y afocolombianas es particularmente crítica al ser víctimas de múltiples formas de discriminación por causa de su raza, etnia y por el hecho de ser mujeres. 7 Si bien el Estado colombiano ha desarrollado un amplio marco normativo en materia de protección y atención al desplazamiento forzado, diversas instancias de protección de derechos humanos, tanto en el ámbito nacional como internacional, coinciden en señalar que aún falta mucho para que esta normatividad se aplique en debida forma. Respecto a la situación de las mujeres desplazadas, la legislación no ha avanzado en la adopción de medidas para garantizar la protección especial de sus derechos. Si bien tanto la Ley 387 como el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia disponen que se tengan en cuenta las diferencias de sexo, edad y etnia, así como condiciones de especial vulnerabilidad, desde diversas instancias se valora que muy poco es lo que se ha avanzado en materia de protección de los derechos de las mujeres desplazadas. La Oficina de la Alta Comisionada 6 Sistema Operacional de las Naciones Unidas en Colombia (2007) 7 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2006) II.2. LAS INICIATIVAS DE LAS ORGANIZA- CIONES DE MUJERES EN LA BÚSQUEDA DE LA PAZ En los últimos años ha ido cobrando cada vez mayor importancia el papel de las organizaciones de mujeres en la negociación política del conflicto, la búsqueda de la paz, la reconstrucción del tejido social y la demanda de verdad, justicia y reparación. Las iniciativas promovidas incluyen la organización de vigilias, marchas, movilizaciones y campañas de denuncia contra la guerra; la creación de mecanismos de observación y seguimiento de los efectos del conflicto sobre los derechos de las mujeres; la creación de redes de apoyo a víctimas del conflicto y a sus familias; la dinamización de espacios 8 Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los derechos humanos (2003) 13

14 de formación y sensibilización para la exigibilidad de derechos, y la realización de labores de cabildeo ante las autoridades nacionales y regionales y ante la comunidad internacional. Respecto a la exclusión política y de lo público: participación directa y autónoma de las organizaciones de mujeres en los procesos de diálogo y negociación política del conflicto social y armado. 14 De relevancia nacional fue la Marcha contra la Guerra, realizada en julio de 2002 en Bogotá, bajo la convocatoria de Iniciativa de Mujeres por la Paz (IMP), Mesa de Concertación de Mujeres, Organización Femenina Popular (OFP), Ruta Pacífica de Mujeres y Red Nacional de Mujeres. La Constituyente Emancipatoria de Mujeres, realizada en Bogotá en noviembre de 2002, representa un punto de inflexión en el posicionamiento de las organizaciones de mujeres como actores políticos en la construcción de paz. En ella participaron representantes de 270 organizaciones de mujeres de todo el país, autoridades gubernamentales, líderes políticos y sociales y delegaciones diplomáticas, entre otras. De esta Constituyente nace la Agenda de las Mujeres por la Paz, en donde se recogen las demandas de las mujeres en torno a 5 ejes fundamentales: Respecto a la exclusión jurídica y de seguridad: cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario por todos los actores armados, investigación y sanción de las infracciones al DIH y exigencia de verdad, justicia y reparación para todas las víctimas del conflicto. Respecto a la exclusión económica: política tributaria dirigida a la redistribución del ingreso con equidad de género, defensa de los intereses estratégicos colombianos frente a las transnacionales y promoción de medidas hacia un nuevo modelo de desarrollo con Equidad Social y de Género. Respecto a la exclusión social y cultural: establecimiento de políticas públicas efectivas sobre los derechos humanos de las mujeres Respecto a la exclusión territorial, rural y ambiental: reforma agraria integral encaminada a la justicia social que incluya la participación de las organizaciones de mujeres en los espacios de toma de decisión} Gracias al intenso trabajo de incidencia realizado por las organizaciones de mujeres, con IMP a la cabeza, algunos de los puntos de la Agenda de Mujeres han quedado incluidos en los Planes de Desarrollo nacional, departamentales y municipales y en las Asambleas Constituyentes de Antioquia, Tolima y Nariño. 9 La Iniciativa de Mujeres por la Paz, 10 una alianza nacida en 2001 e integrada actualmente por 22 organizaciones de mujeres, 246 procesos regionales y siete sectores (indígenas, campesinas, sindicalistas, jóvenes, académicas y feministas, paz y cultura y afrodescendientes) es una de las plataformas nacionales que goza de mayor reconocimiento. IMP ha jugado un papel clave en la incidencia para la implementación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, especialmente en los aspectos referidos a la participación de las mujeres en los procesos de negociación del conflicto armado y la construcción de procesos de reconciliación nacional, y en la disminución de la afectación del conflicto en las mujeres. Desde 2005 coordina la Mesa Nacional de Incidencia por el Derecho a la Verdad, la Justicia y la Reparación, que ha presentado dos informes públicos sobre el proceso de desmovilización, desarme y reincorporación de las AUC. En el ámbito local, IMP promueve en 6 municipios las Mesas Locales de Incidencia, concebidas como espacios para el análisis, la reflexión y la elaboración del significado del derecho a la verdad, la justicia y la reparación desde una visión de género. También en el ámbito nacional, la Ruta Pacífica de Mujeres 11 agrupa a más de 315 organizaciones y grupos de mujeres en 9 regionales (Santander, Bolívar, Valle del Cauca, Risaralda, Bogotá, Putumayo, Antioquia, 9 UNIFEM Colombia - Programa de Paz y Seguridad en América Latina (2004)

15 Chocó y Cauca). La Ruta ha adoptado la movilización social como estrategia de resistencia al conflicto. La Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado 12 ha centrado sus esfuerzos en la documentación de las distintas formas de violencia contra las mujeres en el marco del conflicto armado. La Mesa promovió la visita a Colombia de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer, realizada en noviembre de 2001, y desde entonces ha producido informas anuales sobre la situación de las mujeres y las niñas a la luz de las recomendaciones hechas por la Relatora. En diversas regiones del país han ido surgiendo organizaciones de mujeres desplazadas que exigen la restitución de sus derechos y que se han constituido en verdaderas manifestaciones de resistencia y de reconstrucción del tejido social de sus comunidades. Destaca en este sentido el trabajo realizado por la Liga de Mujeres Desplazadas, con sede en Cartagena. Fundamental resulta la labor del Observatorio de Derechos de la Mujer en la visibilización del impacto del desplazamiento en las mujeres y en la incidencia para la formulación de políticas públicas que respondan a sus necesidades específicas. 13 conciliación (CNRR). Actualmente, la CNRR cuenta con un área de género y dos de sus integrantes son mujeres de reconocida trayectoria dentro del movimiento de mujeres y de paz. Sin embargo, estas designaciones, así como el mismo proceso de incidencia y posicionamiento político frente a la Ley de Justicia y Paz, han tenido repercusiones al interior del movimiento de mujeres. Actualmente, se asiste a una polarización de posiciones entre las organizaciones que consideran que la Ley de Justicia y Paz consagra la impunidad y por ello rechazan cualquier forma de acercamiento al gobierno y las organizaciones que consideran que, aún cuando mejorable, la Ley ofrece posibilidades para la verdad, la justicia y la reparación de los derechos de las víctimas. En el plano regional cabe mencionar el trabajo que lleva a cabo la Organización Femenina Popular (OFP), Mujeres Paz-cíficas, la Red Departamental de Mujeres del Chocó y la Asociación de Mujeres del Oriente Antioqueño (AMOR). En la actualidad, la aprobación y aplicación de la Ley de Justicia y Paz, está generando fuertes tensiones dentro del movimiento social, incluido el movimiento de mujeres. Durante la discusión de la ley en el Congreso, algunas organizaciones de mujeres especialmente IMP y la Red Nacional de Mujeres- realizaron una importante labor de incidencia para que la ley incorporara los estándares de género contenidos en el Estatuto de Roma, logrando que quedaran contemplados aspectos referentes a la protección de víctimas y testigos, excepción a la publicidad del juicio, atención a necesidades especiales y criterios de representatividad en la conformación de la Comisión Nacional de Reparación y Re Meertens (2006)

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17 III. Derechos sociales, económicos y culturales En Colombia, la gravedad del conflicto armado y la crisis humanitaria han centrado la atención nacional e internacional en las violaciones de derechos civiles y políticos, dejando en un segundo plano la discusión sobre la situación de pobreza y vulneración de derechos económicos, sociales y culturales en la que vive gran parte de la población colombiana. Ello hace que sea difícil presentar información exhaustiva y comparable en el tiempo sobre la pobreza en el país; dificultad acrecentada si además se pretende mostrar la situación específica de pobreza de las mujeres, pues rara vez la información se recoge y se presenta desagregada por sexo o se analiza desde un enfoque de género. En los últimos años el gobierno colombiano ha llevado a cabo diversos programas dirigidos a atacar las manifestaciones de la pobreza, los cuales, en general, no han logrado un impacto verdadero sobre las causas estructurales de la misma. Sucede además que las políticas han estado, en su mayoría, dirigidas a toda la población en general, sin tener en cuenta las desigualdades de género, étnicas y regionales de la sociedad colombiana. Así, un análisis sobre el porcentaje de presupuesto público destinado a programas para grupos poblaciones específicos, mostró que este no superaba el 0,5% del presupuesto de inversión de la Nación. A continuación se presenta, a partir de datos procedentes de distintas fuentes, una breve caracterización de la situación de pobreza en Colombia y su impacto específico sobre las mujeres. III.1. LAS CIFRAS MACRO Colombia tiene un Índice de Desarrollo Humano de 70 entre 177-, lo que sitúa al país en el grupo de naciones de desarrollo humanos medio. 2 El país goza de una situación de estabilidad cambiaria y de precios y crecimiento económico continuo. Sin embargo, esta buena situación macroeconómica no se ha traducido en bienestar para la mayoría de la población colombiana. En la actualidad, casi la mitad de la población (45.1%) vive en situación de pobreza y el 12% de extrema pobreza. Los promedios nacionales esconden además profundas diferencias entre Regiones y entre el ámbito urbano y el rural. Así, en los dos extremos, en Bogotá el porcentaje de población que vive bajo la línea de pobreza es del 30%, condición que sufre el 72% del total de población en el Chocó. Colombia sufre además una profunda inequidad en la distribución de las riquezas del país: es el undécimo país más desigual de mundo; 5 el coeficiente de Gini se ha mantenido durante los últimos 15 años en valores cercanos al 0.55; el 20% más rico de la población del país consume el 62% de los bienes y servicios, mientras que el 20% más pobre, sólo el 3%. 6 El conflicto armado tiene un fuerte impacto sobre la economía del país. Se estima que entre el 1.5% y el 4.5% del PIB colombianos se pierde a causa del conflicto. 7 Una de las consecuencias más dramáticas del conflicto es el elevado número de personas desplazadas, cuyo número se estima entre 2 y 3 millones de personas, según las fuentes. Según datos de 2005, el 93% de los hogares en situación de desplazamiento se encuentran por debajo de la línea de indigencia Sánchez (2005), citado en Meertens (2006) 2 UNDP (2006) DNP-MERP (2006) Ibid. 5 UNDP (2005) 6 Sistema Operacional de las Naciones Unidas en Colombia (2006) 7 PNUD (2003) 8 PMA-OPS-Comunidad Europea (2005).