Un panorama de la literatura económica en torno al manejo óptimo de la política fiscal

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1 Gaceta de Economía, Suplemento Año 5, Núm. 9 Un panorama de la literatura económica en torno al manejo óptimo de la política fiscal David Madero y Manuel Ramos Francia * Sumario El presente artículo resume selectivamente algunas de las prescripciones de la literatura económica en torno al tema del manejo óptimo de la política fiscal. El trabajo consta de siete secciones, las cuales analizan los principales puntos de vista expuestos por la teoría económica a este respecto. Las dos primeras partes exponen las prescripciones para el manejo de la política fiscal resultante de las teorías keynesiana tradicional y neoclásica, y enfatizan que mientras los modelos keynesianos se basan en un supuesto de desempleo involuntario de los factores de la producción, la versión neoclásica se sustenta en la teoría de la imposición óptima. La tercera sección introduce los problemas de inconsistencia dinámica que se presentan al modelar la política fiscal, tanto en el caso de la recaudación óptima, como en el del servicio de la deuda pública. En las dos siguientes secciones, se estudia el manejo óptimo de la política fiscal en los modelos de ciclos reales de negocios y se obtienen algunas intuiciones acerca de la política fiscal en los modelos donde el gasto del gobierno se incluye en la función de utilidad de los agentes económicos. Por su parte, en la sección seis se consideran aspectos estratégicos que podrían afectar la conducción de la política fiscal, mientras que en la séptima se presentan algunas conclusiones. 1. La política fiscal óptima en la tradición keynesiana De acuerdo con la tradición keynesiana, la política fiscal debe tener un papel activo en el manejo de la demanda agregada, de tal forma que dicha política sea contracíclica. La autoridad debe instrumentar medidas fiscales expansivas cuando la economía se encuentra en recesión, de tal forma que se evite, a través de un Todos los errores y omisiones son responsabilidad exclusiva de los autores. Las opiniones presentadas en este artículo no necesariamente corresponden a las de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Se agradece la valiosa colaboración de J.A. Álvarez, J. Corvera y F. Dudet. * Dirección General de Planeación Hacendaria, SHCP.

2 66 Gaceta de Economía relajamiento de la postura fiscal, la presencia de desempleo involuntario de los factores de la producción en la economía. Cuando en estos modelos la actividad económica se encuentra por debajo de su nivel de pleno empleo, las autoridades deben incrementar el gasto o reducir las tasas impositivas de tal forma que se incremente la demanda agregada. Una mayor demanda agregada incrementa el producto y la demanda por dinero, lo cual provoca un aumento en las tasas de interés. En el nuevo equilibrio, por tanto, se observa una mayor actividad económica y tasas de interés más elevadas, pero con una menor inversión privada. El manejo keynesiano tradicional de la política fiscal se basa en supuestos que reflejan una formación de expectativas que no es racional y en rigideces en los mercados de factores, las cuales generan desequilibrios involuntarios en estos mercados. 1 A continuación, se presentan teorías en torno a la política fiscal óptima en modelos sin rigideces en los mercados de factores y en los que el equilibrio se determina con base en la teoría de expectativas racionales. 2. La política fiscal óptima en la tradición neoclásica A pesar de que no se basa en desequilibrios involuntarios en los mercados de factores, ni en una propensión marginal a consumir fija, el enfoque neoclásico coincide con la tradición keynesiana al recomendar un manejo contra-cíclico de la política fiscal. Sin embargo, la prescripción neoclásica no tiene nada que ver con el mantenimiento de un nivel de pleno empleo en la economía, sino que se sustenta en la teoría de la imposición óptima. Como se puede ver en el siguiente modelo, la conclusión de este enfoque es que hay que mantener tasas impositivas constantes a través del tiempo, a pesar de que existan variaciones anticipadas en la base de recaudación y en el gasto público. 2 Lo anterior resulta de minimizar intertemporalmente el valor presente del costo asociado a la recaudación sujeto a una trayectoria dada de gasto público. Esta recaudación es distorsionante para la economía porque interfiere con las decisiones de los agentes económicos e implica un costo en términos de bienestar 1 Es importante mencionar que la efectividad de la política fiscal en un modelo Keynesiano también depende de los supuestos sobre la política cambiaria y la movilidad del capital internacional. Con un tipo de cambio flexible y perfecta movilidad de capital, la política fiscal no es efectiva en este tipo de modelos como herramienta estabilizadora. 2 Véase O. Blanchard y S. Fischer [1989], capítulo 11.

3 Un panorama de la literatura social. El gobierno minimiza dichos costos manteniendo las tasas impositivas constantes, debido a que se utiliza el supuesto de que los costos asociados a la tributación son convexos con respecto al nivel de las tasas impositivas. Con el propósito de ilustrar lo anterior, a continuación se presenta un modelo sencillo de la tributación óptima de Blanchard y Fischer [1989], en el cual se cumple la restricción presupuestal intertemporal del gobierno. Supongamos que el costo de la recaudación está dado por: Z = f (τ ) Y, t donde: Z t es el costo de la recaudación en el periodo t; τ t es la tasa de recaudación en el periodo t; f(τ t ) es una función de costos convexa con f (τ) > 0 y f (τ) > 0; Y t es el PIB en el periodo t. El gobierno busca minimizar el valor presente neto del costo de la recaudación Z t, tomando la trayectoria del gasto de gobierno {G t } t=0... como dada, sujeto a la siguiente restricción presupuestal: G + ( 1 + r) B = τ Y + B, t t 1 donde: B t-1 es la deuda pública al principio del periodo t. La minimización del valor presente neto de Z se cumple cuando: f ( τ t ) = λ(1 + r), f ( τ) > 0, donde λ es el multiplicador lagrangiano de la restricción presupuestal del gobierno. Como resultado de lo anterior la tasa impositiva es constante (τ t = τ) para unas trayectorias de PIB y de gasto público determinadas. Como se puede ver a partir del ejercicio de minimización, el resultado depende de manera crucial de una función convexa de costos de la recaudación. Al iterar la restricción presupuestal del gobierno hacia el futuro y asumir que el valor presente del saldo de la deuda pública en el infinito es igual a cero, es decir, que se cumple la restricción de transversalidad de las finanzas públicas, se obtiene la restricción presupuestal intertemporal del gobierno: t t t t t

4 68 Gaceta de Economía Bt 1 = i= 0 τt+ iyt+ i Gt+ i i+ 1 (1+ r). Esta ecuación determina el nivel de la tasa impositiva τ como función del saldo de deuda pública a principio del periodo t, así como de las trayectorias esperadas del gasto público y del producto a partir de ese periodo: G t+ i Bt 1 + E i= 0 + i+ 1 (1 r) τ =. Y t+ i E i= 0 + i+ 1 (1 r) De esta manera, la tasa impositiva se fija con base en criterios de largo plazo y su nivel es congruente con la solvencia del gobierno. En esta prescripción de política fiscal óptima, las tasas impositivas no reaccionan ante movimientos anticipados del ciclo económico. 3 Al mantener constantes las tasas impositivas ante fluctuaciones en el producto, la política fiscal resultante es contracíclica. Cuando el producto cae por debajo de su nivel potencial, la recaudación disminuye y los balances fiscales se deterioran, mientras que cuando el PIB aumenta por encima de su nivel potencial la recaudación se incrementa y los balances fiscales mejoran. Cabe enfatizar que al ser contracíclica, la política fiscal no intenta incidir sobre la demanda agregada, sino minimizar los costos de la recaudación pública. En los modelos de equilibrio neoclásico, el consumo privado se basa en una maximización intertemporal de la utilidad, por lo cual el consumo de equilibrio es constante e igual al ingreso disponible permanente esperado. Existe, por lo tanto, una compensación ricardiana que no permite que los incrementos en el gasto público se conviertan en aumentos proporcionales en la demanda agregada. En particular, bajo una serie de supuestos restrictivos, se habla de una Equivalencia Ricardiana, donde las decisiones de financiamiento intertemporal del sector público entre endeudamiento y financiamiento tributario no tienen efecto alguno 3 Ante choques inesperados en las trayectorias del gasto público, en el nivel de deuda pública o en las tasas de crecimiento del producto de largo plazo, el nivel de las tasas impositivas de equilibrio cambiaría. En un escenario con incertidumbre, la tasa impositiva no sería constante, sino que mostraría una trayectoria de martingala.

5 Un panorama de la literatura sobre la demanda agregada. 4 De existir, la Equivalencia Ricardiana implicaría que los cambios en el gasto público tienen efectos sobre la demanda agregada en el corto plazo si y sólo si son inesperados o percibidos como temporales. En estos modelos, la deuda pública actúa como un amortiguador para evitar cambios en las tasas de recaudación tributaria ante fluctuaciones en el ingreso provocadas por el ciclo económico, o ante cambios anticipados en el gasto público. Barro [1989], por ejemplo, manipula la restricción presupuestal del gobierno, definiendo niveles de gasto público y de producto permanentes 5 con el objeto de demostrar que el déficit óptimo, congruente con una tasa impositiva constante, estará dado por: B B i * * Yi Yi * i 1 = Gi Gi + + * Yi [ Gi + ( ri 1 n) Bi 1] nbi 1, donde: B i-1 es la deuda pública al principio del periodo i; G i es el gasto público en el periodo i; G i * es el gasto público permanente en el periodo i; Y i es el producto en el periodo i; Y i * es el producto permanente en el periodo i; r i-1 es la tasa de interés real al principio del periodo i; n es la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía. De manera intuitiva, la ecuación anterior implica que el déficit fiscal debe aumentar proporcionalmente con los aumentos temporales en el gasto. La ecuación también indica que el déficit fiscal debe incrementarse durante las recesiones, proporcionalmente a la caída del producto con respecto a su nivel de largo plazo, multiplicado por un coeficiente que es igual al gasto de largo plazo 4 La Equivalencia Ricardiana está basada en una serie de supuestos muy restrictivos como son: agentes con horizontes infinitos y previsión perfecta, mercados de crédito perfectos, impuestos no distorsionantes y acceso universal al crédito en los mismos términos que el gobierno. 5 El gasto público e ingresos permanentes se definen como aquéllos que han sido ajustados por una trayectoria de crecimiento de largo plazo.

6 70 Gaceta de Economía más el pago de intereses ajustados. 6 Finalmente, es posible concluir que el balance fiscal de equilibrio debe ser deficitario si la economía crece (n > 0), a pesar de que no haya desviaciones con respecto a sus niveles de largo plazo, ni en el producto ni en el gasto público. Se puede demostrar fácilmente que con un déficit fiscal igual a la tasa de crecimiento multiplicada por el endeudamiento neto del periodo anterior, el saldo de la deuda pública se mantiene constante con respecto al producto. Existen modelos de equilibrio general más complejos en los cuales en el equilibrio se suavizan los costos de la recaudación distorsionante a través de tasas impositivas constantes. Lucas y Stokey [1983], por ejemplo, analizan la política fiscal óptima utilizando un modelo de equilibrio general sin capital, donde los agentes maximizan consumo y ocio intertemporalmente, con impuestos distorsionantes al ingreso del trabajo. En su estudio, estos autores determinan la política fiscal óptima ante una serie de distintas trayectorias de gasto público. El análisis de Lucas y Stokey puede resumirse en tres tipos de trayectorias del gasto público. En el primer caso, la trayectoria es constante y su nivel es perfectamente anticipado. En el segundo caso, el gasto público es variable pero sus variaciones son perfectamente anticipadas. En el tercer y último caso, la trayectoria de gasto es variable y estocástica con una cierta función de distribución asociada. En el caso en el cual el gasto es positivo y constante en todos los periodos, la tasa impositiva óptima se fija en un nivel en el que, en cada periodo, todo el gasto público se financia con impuestos recaudados en ese mismo periodo. La tasa impositiva se define en un nivel en el que los ingresos públicos son exactamente iguales a los egresos contemporáneos, debido a que tasas de recaudación variables y emisiones de deuda pública que tuvieran que ser pagadas después incrementaría el costo de la recaudación, al hacerla más distorsionante. De esta manera, las finanzas públicas estarán equilibradas en todos los periodos. En el segundo caso, si los gastos son variables pero perfectamente anticipados, la política fiscal óptima resulta menos trivial. Tal es el caso en el que 6 La caída en la recaudación, asociada a una caída en el producto respecto a su nivel de largo plazo, aumenta el déficit en una cantidad proporcional a los gastos totales del gobierno en su nivel permanente, debido a que se cumple la restricción presupuestal intertemporal del gobierno. Los gastos totales del gobierno en su nivel permanente son iguales al gasto permanente neto de intereses G* más el pago real de intereses ajustado por la tasa de crecimiento de la economía (r i-1 -n)b i-1.

7 Un panorama de la literatura se espera un evento adverso con plena certidumbre, utilizando los autores como ejemplo una guerra anticipada en su costo y duración. En este escenario, las tasas impositivas óptimas son positivas y constantes durante los tiempos en los que los gastos son reducidos, por ejemplo en los tiempos de paz, mientras que durante el lapso en el cual el gasto público es elevado, en tiempos de guerra, estas tasas son distintas a las de los tiempos de paz. 7 En este caso, las finanzas públicas nunca estarán equilibradas ya que mostrarán superávit o déficit dependiendo del los requerimientos de gasto público. En el tiempo de paz anterior a la guerra, se observan superávit fiscales, cuyos saldos se invierten en bonos emitidos por el sector privado. Durante la guerra, en cambio, se generan déficit fiscales, los cuales se financian con la venta de los activos financieros acumulados anteriormente y con nuevas emisiones de deuda pública. El servicio de la deuda pública acumulada durante el evento adverso, la guerra, es pagado por los superávit primarios posteriores a dicho evento. De esta manera, la deuda pública se utiliza para suavizar a través del tiempo las distorsiones de la imposición necesaria para el pago del costo fiscal de un evento en el cual el gasto público es mayor a lo normal. En el tercer caso, si existe una probabilidad positiva de que se presente un evento adverso de duración aleatoria en el cual el gasto público será elevado, como sería el caso de una guerra de duración indefinida, la política fiscal óptima no sólo incluye distintas tasas impositivas durante el periodo en el cual el gasto es reducido, es decir en tiempos de paz, y en tiempos de guerra, sino que implica el uso de instrumentos de deuda pública con pagos contingentes. La política fiscal óptima también genera un superávit fiscal antes de que estalle la guerra, con tasas impositivas constantes y una acumulación de activos. El gobierno acumula bonos privados contingentes que pagan sólo en el evento de guerra. Una vez iniciada, se financia ésta con dichos activos acumulados, con recaudación tributaria 8 y con colocaciones de bonos públicos contingentes a la terminación del evento 7 Pudiera ser que el ingreso del trabajo sea subsidiado, es decir que tenga una tasa impositiva negativa, durante la guerra. 8 Las tasas de recaudación durante la guerra serían posiblemente menores que en tiempos de paz.

8 72 Gaceta de Economía adverso. A su término, se emiten bonos no contingentes y a perpetuidad, a los cuales se les da servicio con superávit primarios futuros. 9 En la presente sección, se han analizado las prescripciones de política fiscal de la teoría neoclásica en tres distintos escenarios. En el primero, el gasto público y el PIB son constantes y perfectamente anticipados. En este caso, las tasas impositivas permanecen constantes y el gasto público se financia en su totalidad con la recaudación de ese mismo periodo, de tal forma que el balance fiscal es siempre igual a cero. En el segundo escenario, existen choques adversos perfectamente anticipados en su ocurrencia y duración. Las tasas de tributación son constantes antes y después de los choques adversos, pero pueden ser distintas durante estos eventos. En los periodos en los que la economía no sufre choques adversos se registra un superávit fiscal, mientras que durante la duración de dichos eventos se observa un déficit en las finanzas públicas. De esta forma, la política fiscal actúa de manera contracíclica con el objeto de suavizar los costos asociados a la recaudación a través del tiempo y de los estados de la naturaleza. En el último escenario, se presentan choques adversos aleatorios en su ocurrencia y duración. En este último caso, las tasas impositivas se mantienen constantes en tanto no ocurran los eventos adversos, pero su nivel difiere en cuanto éstos se presentan. Al igual que en el caso anterior, en el tercer escenario se observan superávit fiscales en los periodos en los que la economía no se ve afectada por los choques adversos y se registran finanzas públicas deficitarias durante los choques, de tal forma que la política fiscal resultante también es contracíclica. Además, en este caso las autoridades recurren a la acumulación y emisión de bonos con pagos contingentes para financiarse, con el objeto de suavizar el costo asociado a la recaudación. 3. Los problemas de inconsistencia dinámica de la política fiscal El modelo en el que se basa el análisis de Lucas y Stokey [1983] es un modelo sin capital, lo que evita uno de los problemas de inconsistencia dinámica que puede incidir sobre la tributación. Por ejemplo, cuando existe un acervo de capital 9 Emitir deuda pública con pagos contingentes sólo es necesario cuando existe incertidumbre con respecto a los gastos futuros del gobierno, debido a que la autoridad fiscal, de esta manera, adquiere una función de asegurador al suavizar el costo de la recaudación distorsionante no sólo a través del tiempo, sino a través de los distintos escenarios que se puedan llegar a enfrentar.

9 Un panorama de la literatura privado en la economía que el gobierno puede confiscar o expropiar sin provocar distorsiones, surge un problema de inconsistencia dinámica. El gobierno podría ex ante proponer impuestos al ingreso del capital muy bajos para no desincentivar la acumulación del capital pero, ex post, una vez acumulado el acervo de capital, se podrían aumentar estos impuestos para incrementar la recaudación. Si el gobierno puede expropiar capital privado una vez que éste se ha acumulado, se genera una inconsistencia dinámica que altera los incentivos de los agentes privados al ahorro y a la inversión. Calvo y Obstfeld [1988], por su parte, encuentran otras fuentes de inconsistencia dinámica en la política fiscal en un modelo de generaciones traslapadas con acumulación de capital y agentes heterogéneos con vidas finitas. Las autoridades fiscales enfrentan inconsistencias dinámicas en este modelo si la función de bienestar social no está definida apropiadamente, 10 o si las autoridades fiscales no cuentan con herramientas suficientes para hacer transferencias entre generaciones en los modelos con horizontes finitos. 11 De la misma manera en que existe inconsistencia dinámica en una economía con capital privado que puede ser confiscado por el gobierno, también surge la inconsistencia dinámica en una economía con deuda pública. Desde un punto de vista dinámico, en estos modelos podría resultar óptimo para las autoridades repudiar un acervo de deuda pública una vez que ésta se ha podido colocar entre el público. En un modelo donde no existe la posibilidad de adquirir compromisos a futuro, se ha argumentado que en el equilibrio la deuda pública no tiene valor y que, al no poder endeudarse, el gobierno se ve limitado en sus políticas fiscales. Chari y Kehoe [1992] presentan un argumento para explicar la existencia del 10 La función de bienestar social necesita valorar de manera simétrica a las generaciones presentes y a las que están por nacer para que no exista ex post la tentación de redistribuir el consumo entre las generaciones. 11 Para que no surjan inconsistencias dinámicas en los modelos de generaciones traslapadas con horizontes finitos, en los que los agentes no reciben ingresos en su vejez, es necesario que las autoridades cuenten con la posibilidad de hacer transferencias fiscales dirigidas específicamente a ciertas generaciones. Sólo de esta manera la política fiscal logra influir sobre el comportamiento de la generación de agentes que nacen en el último periodo del modelo, de tal forma que la economía se mantenga en el equilibrio donde el consumo se distribuye de manera óptima entre las generaciones presentes en cada periodo.

10 74 Gaceta de Economía servicio de la deuda pública en equilibrio. En este modelo, el gobierno teme que no le presten en el futuro por incumplimiento de sus obligaciones financieras presentes y eso le incentiva a cumplir con ellas. Debido a que el costo de no tener acceso a los mercados de capitales es mayor al beneficio de repudiar la deuda, se observa bajo esta lógica el cumplimiento de las obligaciones financieras del gobierno. Chari y Kehoe argumentan, sin embargo, que la lógica de los juegos repetidos empleada en otras aplicaciones de la inconsistencia dinámica de la política económica, principalmente la monetaria, no es aplicable directamente en este caso. El problema radica en que los modelos con deuda de gobierno son modelos con una variable de estado. La existencia de una variable de estado liga los periodos entre sí y no permite que la interacción estratégica sea idéntica en cada periodo. La existencia de la deuda pública rompe con uno de los supuestos básicos del análisis de teoría de juegos repetidos, cambiando la interacción estratégica de cada periodo y convirtiéndolo en un juego dinámico más que en un juego repetido. Por ejemplo, si existe un nivel máximo o tope de endeudamiento, la amenaza de no prestarle más al sector público no es suficiente para garantizar que no se repudie la deuda pública, una vez que el endeudamiento ha alcanzado dicho tope. Esto se debe a que un gobierno que está endeudado al máximo enfrenta la misma estrategia por parte de sus acreedores, cometa o no el incumplimiento de sus obligaciones financieras. Al llegar a su tope de endeudamiento, el gobierno tiene incentivos a repudiar la deuda pública. Al tomar conciencia de que el gobierno eventualmente incumplirá con sus obligaciones financieras, sus acreedores no permiten que el endeudamiento crezca, limitando la política fiscal del gobierno. Estos autores resuelven la paradoja del endeudamiento público soberano argumentando la existencia de equilibrios múltiples, en los cuales se puede caer en caso de repudiar la deuda pública. Es decir, un país que no cumple con sus obligaciones financieras corre el riesgo de caer en un nuevo equilibrio donde su bienestar se reducirá, sin que sea necesario pensar en un periodo de castigo por parte de sus acreedores. La amenaza de ir cayendo en equilibrios cada vez más adversos, con mayores primas de riesgo país, resulta suficiente para garantizar que los países endeudados no suspendan los pagos sobre sus obligaciones financieras. De manera similar, Calvo [1998] utiliza los equilibrios múltiples para explicar los problemas que enfrentan las autoridades para darle servicio a la deuda pública.

11 Un panorama de la literatura La política fiscal en los modelos de ciclos reales de negocios La literatura de ciclos reales de negocios analiza la política fiscal óptima utilizando el modelo de crecimiento neoclásico y sujetándolo a choques estocásticos. En general, el análisis de la política fiscal en esta literatura es una extensión de los modelos de imposición óptima, pero con choques aleatorios y con la existencia de un acervo de capital. Al existir capital en estos modelos, podría generarse un problema de inconsistencia dinámica como los mencionados anteriormente. Sin embargo, esta literatura asume típicamente que los gobiernos tienen la capacidad de comprometerse a una trayectoria impositiva hacia el futuro de forma tal que el problema de inconsistencia dinámica no se genera. En estos modelos, es óptimo para los gobiernos tratar de minimizar el costo de la recaudación a través de un impuesto muy alto, pero no distorsionante, a los ingresos del capital en el primer periodo del modelo. De ser posible, lo óptimo sería recaudar lo suficiente en el periodo inicial para financiar el flujo total de gasto público, sin tener que recurrir a impuestos distorsionantes en el futuro. En caso de que esta primera recaudación confiscatoria no sea suficiente para financiar el flujo de gasto de gobierno, se aplican impuestos al ingreso del trabajo y al ingreso del capital durante el resto de los periodos. En su modelo de crecimiento estocástico con choques aleatorios en el gasto público y en la función de producción, Zhu [1991] demuestra que las tasas de imposición sobre el ingreso del capital ex ante sólo son iguales a cero bajo ciertas especificaciones de la función de utilidad. Además, este autor afirma que al permitir que los impuestos al ingreso del capital ex post sean distintos de cero, no es necesario emitir deuda con pagos contingentes para definir una política fiscal óptima, como se hace en el modelo de Lucas y Stokey [1983]. Por otro lado, el artículo concluye que las tasas de recaudación sobre el ingreso del trabajo tampoco serán exactamente constantes a través del tiempo. Chari, Christiano y Kehoe [1993] obtienen implicaciones cuantitativas para la economía estadounidense de la política fiscal óptima en un modelo típico de ciclos reales, es decir, un modelo de crecimiento estocástico con impuestos distorsionantes calibrado de forma tal que éste simula la economía

12 76 Gaceta de Economía estadounidense. 12 Este último modelo es muy similar al que describe Zhu [1991]. No obstante, sus autores pueden cuantificar los efectos cualitativos de los choques estocásticos sobre las tasas impositivas que describe Zhu a través de su calibración para ese país. Una de sus conclusiones más importantes es que las tasas impositivas al ingreso del trabajo se mantienen prácticamente constantes durante el ciclo real. Las fluctuaciones de las tasas impositivas son pequeñas y heredan las propiedades cíclicas de los choques de dichos ciclos. Esta afirmación contrasta con los modelos de equilibrio descritos en la sección 2, como el de Lucas y Stokey [1983], donde las tasas impositivas al ingreso del trabajo son las que varían ante choques en el gasto público, y con lo propuesto por Zhu, el cual afirma que estas tasas son constantes sólo en algunos casos particulares. Este resultado se debe, en parte, a que Chari, Christiano y Kehoe [1993] contemplan otros instrumentos fiscales adicionales en su trabajo, impuestos al ingreso del capital y al ingreso de la deuda pública. En particular, estos autores estiman en su modelo que el 83% de un cambio en el gasto público se financia con esos impuestos. Otra de sus conclusiones es que el impuesto al capital ex ante es aproximadamente igual a cero en cada periodo, a pesar de que ex post este impuesto es siempre distinto de cero. Sin embargo, la calibración del modelo no predice efectos significativos de una reforma fiscal en los E.U. Las ganancias en bienestar, derivadas de suavizar a través del tiempo los impuestos al ingreso del trabajo y de llevar las tasas impositivas al ingreso del capital a ser ex ante cercanas a cero, son pequeñas. Además, la mayor parte de dicha ganancia en bienestar se deriva de la elevada tasa de imposición al capital en los primeros periodos del modelo y no de una trayectoria de tasas impositivas más suaves. La ganancia en bienestar de pasar de un modelo impositivo como el americano a uno óptimo con tasas impositivas al capital de casi cero es de sólo un punto porcentual del PIB de acuerdo con esa calibración. De esto, 0.2 puntos porcentuales se explican por la suavización del consumo y las bajas tasas de recaudación sobre el capital y los 0.8 puntos porcentuales restantes se deben a la ganancia del periodo de transición, cuando se utilizan elevadas tasas de imposición sobre los ingresos del capital privado con la finalidad de capitalizar al gobierno. 12 En su modelo, estos autores emplean valores de los parámetros estimados con base a los datos de la economía estadounidense y los choques estocásticos típicos de la literatura de ciclos reales para esa economía.

13 Un panorama de la literatura En esta sección, se han analizado las implicaciones en torno al manejo óptimo de la política fiscal en los modelos de ciclos reales de negocios. Debido a que éstos son modelos neoclásicos de crecimiento sujetos a choques estocásticos, las prescripciones fiscales son similares a las mencionadas en el tercer escenario de la sección 2. En estos modelos, las tasas impositivas fluctúan debido a que la economía enfrenta choques aleatorios en cada periodo y a que el gobierno cambia las tasas impositivas con el propósito de suavizar el costo asociado a la recaudación. Sin embargo, los balances fiscales son deficitarios cuando se observan choques adversos y las finanzas públicas muestran superávit durante los periodos favorables, de tal forma que la política fiscal resulta contracíclica. En contraste con el modelo de Lucas y Stokey, el financiamiento del déficit público se puede realizar con bonos no contingentes, a pesar de la existencia de choques estocásticos. Esta diferencia se debe a que en los modelos de ciclos reales de negocios las autoridades cuentan con impuestos discrecionales al ingreso del capital. 5. El gasto público óptimo Las conclusiones de los modelos mencionados anteriormente asumen que el gasto público es exógeno y que no se incluye en la función de utilidad de los agentes económicos. Es de esperarse que el gasto público tenga un valor social para la economía cuando el gobierno gasta en formación de capital humano y en otros rubros catalogados como gasto social, así como en la provisión de bienes públicos. En el caso en el que el gasto público se incluya como un bien normal en la función de utilidad de los agentes, podría ser que las conclusiones de los modelos que predicen una política fiscal contracíclica se vean corregidos, en parte, por un efecto procíclico resultante de dicha inclusión. Sin embargo, en el modelo de Flemming [1987], la naturaleza misma de los bienes públicos y la interacción estratégica entre el gobierno y los contribuyentes pueden generar una política fiscal contracíclica aún cuando los bienes públicos se consideren como bienes normales en la función de utilidad. En este último modelo, la política fiscal incluye tasas impositivas constantes ante variaciones anticipadas de la riqueza financiera, la deuda pública, el capital de la economía y los parámetros de la función de utilidad, y saltos en su nivel ante choques inesperados en esas variables.

14 78 Gaceta de Economía Por otra parte, también es posible considerar que el gasto público se incluya en la función producción de la economía cuando el gobierno gasta en inversión en infraestructura y en inversión en capital humano. En este caso, las propiedades cíclicas del gasto óptimo se determinan por la complementariedad del gasto público con los choques aleatorios de la economía. Si el gasto público y el choque aleatorio son sustitutos en la producción, la política fiscal óptima sería aumentar el gasto en inversión cuando la economía está sufriendo un choque adverso, reforzando de esta manera la necesidad de una política fiscal contracíclica. Por último, el gasto público tiene efectos directos sobre los consumidores cuando se presentan restricciones de liquidez en la economía. Si existe una proporción de la población que no tiene acceso a los mercados de crédito, como en el modelo de Hubbard y Judd [1986], el consumo de la economía estará determinado, en parte, por el ingreso disponible y, en parte, por el ingreso permanente. En una economía con esta característica, la política fiscal tiene un motivo más keynesiano para ser contracíclica a través de transferencias directas a la población que se encuentra restringida en su liquidez. Al actuar de esta manera, la política fiscal reduce la volatilidad del ingreso disponible y coadyuva a que los agentes puedan suavizar sus ingresos a través del tiempo. Como puede apreciarse, los modelos que determinan endógenamente al gasto público al incluirlo dentro de la función producción, la función de utilidad, o como transferencias que pueden suavizar la trayectoria del ingreso disponible, también pueden tener implicaciones contracíclicas para el manejo óptimo de la política fiscal. 6. Consideraciones estratégicas de la política fiscal La política fiscal no ha sido objeto de tanto análisis desde el punto de vista estratégico, o de teoría de juegos, como la política monetaria. Sin embargo, es posible establecer algunas consideraciones estratégicas con respecto a las posibilidades de lograr una solución a los problemas de inconsistencia dinámica de la política fiscal a través de la reputación, o del uso de restricciones institucionales para lograr una menor discrecionalidad por parte de las autoridades en el manejo de la política fiscal. La ventaja principal para un gobierno que elimina o reduce el riesgo de no cumplir con sus obligaciones financieras es que disminuye la prima que por riesgo país exigen los mercados internacionales sobre sus obligaciones y las del sector privado. Por otro lado, un gobierno que incrementa las expectativas de mantener

15 Un panorama de la literatura su endeudamiento público controlado también limita las expectativas de que el impuesto inflacionario o una devaluación sean utilizados para financiar al gobierno y licuar el monto de sus obligaciones no indexadas. De esta manera, al reducirse las primas de riesgo devaluatorio, inflacionario y de incumplimiento en el pago de las obligaciones financieras, las tasas de interés en moneda nacional pueden ser menores. Para un gobierno con una visión de largo plazo y que busca minimizar el costo financiero de su deuda pública, resulta óptimo buscar instrumentos que le permitan incrementar su credibilidad deudora. Estos instrumentos pueden ser institucionales, basados en leyes, o reputacionales, con base en las percepciones de los agentes económicos. Por lo que se refiere a los argumentos institucionales, se encuentran las leyes nacionales e internacionales que limitan la flexibilidad en el manejo fiscal y financiero del país. Por ejemplo, en el caso norteamericano, se han discutido leyes que limitan el déficit fiscal a un porcentaje fijo como proporción del PIB. También se han establecido acuerdos internacionales en materia fiscal para lograr una mayor convergencia entre las economías de los países miembros de la Unión Monetaria Europea. La fuerza que tienen las leyes que restringen al gobierno en la formulación de sus políticas es función de los costos de transacción en los que hay que incurrir para derogarlas. Por ello, cuando las leyes son internacionales y están atadas a una serie de cambios institucionales más amplios, como en el caso de la Unión Europea, son más sólidas que las leyes que sólo dependen de la formación o disolución de coaliciones internas para ser derogadas. En cuanto a los instrumentos reputacionales, es posible considerar la disciplina autoimpuesta por un gobierno que decide mandar señales de prudencia a través de superávits fiscales y de reducciones en su endeudamiento neto. No obstante, el argumento reputacional enfrenta algunos problemas en el caso de la disciplina fiscal. En primer lugar, los horizontes de planeación de los gobiernos electos son cortos y, aun cuando se considere que éstos buscan maximizar el bienestar social con un horizonte infinito, lo más probable es que descuenten de manera más fuerte los años posteriores a la terminación de su periodo electo. En segundo lugar, el periodo electo es típicamente muy corto para construir una reputación. En el caso de México, por ejemplo, existen sólo seis presupuestos en cada periodo electo. En tercer lugar, la reputación se consigue a través de una

16 80 Gaceta de Economía reforma institucional, como la independencia de un banco central, conjuntamente con un periodo de disciplina autoimpuesta. La reforma institucional típicamente le otorga un grado de separación política al organismo responsable de la política económica, de tal forma que este organismo pueda explotar su independencia para invertir en un proceso de moldeo de expectativas. En el caso de la política fiscal, no queda claro quién podría ser el organismo autónomo encargado de formular el presupuesto con criterios de largo plazo. 7. Conclusiones La gran mayoría de las prescripciones teóricas para el manejo óptimo de la política fiscal apuntan hacia una política fiscal contracíclica. La teoría indica que este tipo de política es deseable en una economía caracterizada por cualquiera de las siguientes condiciones: a) los impuestos son distorsionantes; b) el gasto público es productivo; c) el gasto público de transferencias puede suavizar la trayectoria del ingreso disponible y hay restricciones de liquidez; y d) en una economía donde se podrían generar desempleo involuntario en los mercados de factores de la producción. La mayoría de los modelos revisados en este artículo llegan a la conclusión de que la política fiscal debe ser contracíclica con base en la minimización dinámica de los costos de la recaudación distorsionante. Sin embargo, una revisión minuciosa de la literatura pone en duda la conclusión simplista de que las tasas de tributación deben de ser siempre constantes. De hecho, desde el modelo de Barro [1979], la conclusión es que los choques inesperados implican una nueva tasa de tributación de equilibrio. El hecho de que la política fiscal óptima implica tasas de tributación que reaccionan ante los eventos externos se aclara en el modelo de Lucas y Stokey [1983]. A partir de entonces, se entiende que el gobierno necesita de instrumentos fiscales flexibles para hacer frente a las contingencias y suavizar el costo de la recaudación distorsionante tanto a través del tiempo como a través de los estados de la naturaleza. Los modelos de ciclos reales de negocios confirman que en un ambiente estocástico las tasas de recaudación no son constantes en el tiempo. Por lo tanto, la política fiscal óptima debe suavizar los choques anticipados, actuando de manera contracíclica, pero reaccionar ante choques inesperados ajustando las tasas de recaudación tributaria. 13 La magnitud de los ajustes en las 13 Lo que puede resultar, inclusive, en una política fiscal procíclica.

17 Un panorama de la literatura tasas de tributación dependen de la necesidad de suavizar los costos de la recaudación a través de los estados de la naturaleza y de la consistencia con la solvencia de largo plazo del gobierno. A pesar de que ante un choque adverso inesperado la política fiscal parece actuar en sentido contra-cíclico al aumentar su tasa de tributación, su respuesta es necesaria para respetar la restricción intertemporal de las finanzas públicas. La teoría también concluye que es necesario contar con un marco legal apropiado que evite los problemas de inconsistencia dinámica que afectan a la política fiscal. De esta manera, se reduce la incertidumbre de los agentes económicos en torno a la tributación y se incrementan las posibilidades de acción de las autoridades fiscales. Si dentro del marco legal en el que se desarrolla la política fiscal existe un sesgo deficitario en el mecanismo presupuestal del país, puede ser conveniente instrumentar alguna restricción institucional, o pensar en invertir en una reputación que evite la insostenibilidad fiscal. Este tipo de acciones logran maximizar el bienestar social cuando los costos de una recaudación subóptima son menores que los beneficios de restringir los déficit fiscales. Para obtener prescripciones válidas de política económica de los modelos teóricos que han sido analizados en este artículo, exceptuando los keynesianos tradicionales, es necesario recordar que éstos son modelos de optimización intertemporal. Lo anterior implica que la trayectoria de política fiscal supuesta es explícitamente sostenible. Esto es, se asume que el gobierno cumple con la restricción presupuestal intertemporal de las finanzas públicas. Por lo tanto, la prescripción proactiva de la mayoría de estos modelos, ya sea contracíclica cuando los choques son anticipados o no anticipados y temporales, o procíclica cuando los choques son no anticipados y permanentes, es aplicable en un contexto en el que las finanzas públicas cumplen con dicha restricción. En el caso de México, la mayor parte de las crisis económicas registradas desde los años setenta han estado asociadas, fundamentalmente, a posturas fiscales insostenibles (e.g. 1976, 1982). En consecuencia, garantizar la sostenibilidad de la política fiscal en México se ha tornado más importante que buscar los beneficios asociados ya sea a suavizar los costos de la recaudación a través del tiempo y de los distintos estados de la naturaleza, o a incidir sobre la demanda agregada para atenuar los ciclos económicos. No obstante, en la medida en que el esfuerzo de consolidación fiscal realizado en los últimos años ha logrado

18 82 Gaceta de Economía garantizar la solvencia de las finanzas públicas en nuestro país, las consideraciones teóricas sobre el manejo cíclico de la postura fiscal podrían comenzar a cobrar mayor relevancia. Es decir, la postura fiscal podrá operar de manera más pro-activa en México sólo en la medida en la que sea creíble la sostenibilidad de la trayectoria de balances fiscales. 14 Por otro lado, la discusión en torno a los problemas de inconsistencia dinámica enfatiza la necesidad de contar con un marco legal que reduzca la incertidumbre y que garantice un flujo de recursos más estable para financiar el gasto público. 8. Referencias [1]. Barro, R. J. (1979) On the Determination of Public Debt, Journal of Political Economy. [2]. Barro, R. J. (1989) The Neoclassical Approach to Fiscal Policy, en Modern Business Cycle Theory, Harvard University Press. [3]. Blanchard, O. J. y S. Fischer (1989) Lectures on Macroeconomics, Cambridge, MIT Press. [4]. Calvo, G. A. (1988) Servicing the Public Debt, American Economic Review, 78. [5]. Calvo, G. A. y M. Obstfeld (1988) Optimal Time-Consistent Policy with Infinite Lifetimes, Econometrica, Vol. 56 No. 2. [6]. Chari, V. V., Christiano L. J., y P. J. Kehoe (1993) Optimal Fiscal Policy in a Business Cycle Model, Working PaperNo NBER. [7]. Chari, V. V., y P. J. Kehoe (1993) Sustainable Plans and Debt, Journal of Economic Theory, Vol. 61 No. 2. [8]. Flemming, J. S. (1987) Debt and Taxes in War and Peace: The Case of a Small Open Economy, Private Saving and Public Debt, Oxford. [9]. Hubbard R. G. y K. L. Judd (1986) Liquidity Constraints, Fiscal Policy, and Consumption, Brookings Papers on Economic Activity, 1. [10]. Lucas R. E. y N. L. Stokey (1983) Optimal Fiscal and Monetary Policy in an Economy without Capital, Journal of Monetary Economics, No Véase Ramos Francia M. y J. Alvarado [1999] en este volumen.

19 Un panorama de la literatura [11]. Ramos Francia, M. y J. Alvarado Chapa (1999) Consideraciones en torno a la determinación de la postura fiscal en México Gaceta de Economía Suplemento de Política Fiscal, Año 5 No. 9 [12]. Zhu, Z. (1992) Optimal Fiscal Policy in a Stochastic Growth Model, Journal of Economic Theory, No. 58.

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